Les traités internationaux : la pratique canadienne (PRB 00-04F)

Au Canada, les débats relatifs à la négociation et à l’adoption d’accords internationaux de libéralisation des échanges au cours des 15 dernières années ont fait la preuve que le Parlement et les parlementaires ne prennent qu’une part minime à la négociation et à la ratification des traités internationaux.

En réalité, l’exécutif fédéral contrôle toutes les étapes du processus. Ce contrôle s’étend également au contenu des négociations, qui sont bien souvent secrètes. Ce secret est d’ailleurs un élément important de la stratégie de négociation du gouvernement fédéral; rien - ou bien peu n’est rendu public avant que les parties n’aient convenu d’un accord de principe sur le contenu ou même sur le libellé du traité.

Le rôle du Parlement est restreint à la modification des lois en vigueur ou à l’adoption d’une nouvelle loi lorsque cela est nécessaire pour la mise en œuvre du traité. Enfin, bien qu’elles soient habituellement tenues au courant des négociations entourant les accords commerciaux, les provinces participent peu au processus et, sauf quelques rares exceptions, elles sont carrément exclues du processus décisionnel.

Dans les pages qui suivent, nous présentons les principaux éléments de la pratique canadienne en matière de négociation et d’adoption des traités internationaux. Nous traitons également des interventions du Parlement dans ce domaine ainsi que de la participation des provinces à la mise en œuvre des traités. Avant de conclure, nous examinons ce qui se fait en Australie.

LA NÉGOCIATION ET LA CONCLUSION DES TRAITÉS INTERNATIONAUX :
LA PRATIQUE CANADIENNE

A. Compétence en matière de traité international

L’énumération du partage des compétences législatives dans la Loi constitutionnelle de 1867(1) ne permet pas de déterminer qui, du gouvernement fédéral ou de ceux des provinces, a compétence pour conclure un traité avec un pays étranger. En effet, aucune disposition de la Constitution canadienne ne mentionne un domaine de compétence pouvant être associé aux affaires étrangères ou aux relations internationales. Cette situation tient au fait qu’en 1867, au moment de l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867 par le Parlement de Londres, le Canada était encore une colonie de l’Empire britannique.

Bien que la Loi constitutionnelle de 1867 ait amené la création d’un nouveau pays (le Dominion du Canada), celui-ci n’a pas acquis immédiatement tous les attributs de la souveraineté sur la scène internationale. Sa personnalité internationale demeurait donc imparfaite. En effet, en 1867, le Parlement britannique a réservé à la Couronne britannique le pouvoir de représenter le Dominion du Canada sur la scène internationale et celui de conclure en son nom des traités avec les pays étrangers. En vertu de l’article 132 de la Loi constitutionnelle de 1867, le gouvernement fédéral s’est toutefois vu confier la responsabilité de mettre en œuvre au Canada les traités conclus par la Couronne britannique, pour autant qu’ils étaient applicables au Canada.

Progressivement, le gouvernement du Canada est intervenu de son propre chef dans les discussions relatives à la négociation des traités et des conventions à l’échelle internationale(2) et, avec les années, le pays a acquis de plus en plus d’autonomie en ce qui concerne ses affaires extérieures(3). Ainsi, après la Première Guerre mondiale, le gouvernement fédéral a agi de sa propre autorité sur la scène internationale et les autorités britanniques n’ont fait qu’entériner les traités qui lui étaient présentés. En 1931, en vertu du Statut de Westminster, le Canada, ainsi que plusieurs autres Dominions de l’Empire britannique, a acquis sa pleine indépendance(4) et, avec elle, la compétence d’agir avec tous les attributs d’un État souverain sur la scène internationale. Le Canada a alors été investi des pleins pouvoirs en matière d’affaires étrangères et, du même coup, l’article 132 de la Loi constitutionnelle de 1867 est tombé en désuétude.

Bien qu’aucune disposition constitutionnelle n’attribue à l’exécutif fédéral une compétence en matière de relations internationales, il est reconnu que l’exercice de ce pouvoir lui est dévolu(5). Dans les pays de tradition britannique comme le Canada, les relations internationales sont une prérogative de la Couronne. Au Canada, l’exécutif fédéral, à titre de représentant de la souveraine, exerce cette prérogative(6). Il faut signaler que certains auteurs défendent une théorie selon laquelle les provinces pourraient également conclure des ententes internationales, du moins dans leurs domaines de compétence législative(7). Nous n’élaborerons pas sur ce sujet, qui déborde le cadre de la présente étude.

La croyance populaire veut que le chef de l’État soit la seule personne capable de représenter le Canada sur la scène internationale et que lui seul ait le pouvoir de signer au nom du pays les conventions ou traités internationaux. La réalité est toutefois bien différente. Quoique le gouverneur général en conseil (Conseil des ministres) conserve le contrôle effectif final pour ce qui est de la ratification des traités, il peut confier la négociation et la signature de ces derniers à toute personne qu’il désigne. Outre le premier ministre, ces personnes sont habituellement les ministres, les sous-ministres, les représentants diplomatiques ou les négociateurs du gouvernement canadien. Dès que le gouverneur général en conseil approuve une convention intervenue entre le Canada et un pays étranger, peu importe les personnes qui l’ont négociée, cette convention devient un traité international à condition d’être également ratifiée par les autres pays signataires.

Le traité conclu et signé, pour le Canada et en son nom, par un représentant du gouvernement du Canada et approuvé ensuite par le gouverneur général en conseil lie le Canada. Cette approbation prend habituellement la forme d’un décret. D’autre part, le gouverneur général en conseil peut approuver le texte d’un traité international qui n’a pas encore été signé et charger un représentant du gouvernement du Canada de le signer au nom du Canada. Le mandat de ce représentant doit alors figurer dans le décret(8).

Il ne faut pas confondre la ratification et la signature d’un traité international avec son entrée en vigueur. Le moment de l’entrée en vigueur est établi dans le traité lui-même ou dans une entente entre les parties. Il s’agit généralement de la date à laquelle a lieu l’échange ou le dépôt des instruments de ratification. Ainsi, lorsqu’il a reçu toutes les approbations nécessaires à son entrée en vigueur, l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) est entré en vigueur le 1^erjanvier 1994, comme le prévoit son article 2203.

B. Négociation d’un traité

En vertu de la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, le ministre des Affaires étrangères a la responsabilité de mener les négociations internationales auxquelles le Canada est partie(9). Toutefois, selon la pratique actuelle, le ministère des Affaires étrangères ne joue pas un rôle exclusif au cours des négociations avec les États étrangers, mais plutôt un rôle de supervision(10). Ainsi, les négociations en matière d’environnement sont conduites par le ministère de l’Environnement, les négociations en matière fiscale par le ministère du Revenu et ainsi de suite. C’est ainsi que plusieurs ministères ont pris part aux négociations sur l’ALÉNA et à celles sur les Accords-OMC(11); ils ont alors joué un rôle dans leurs domaines de responsabilité respectifs. La participation du ministère des Affaires étrangères aux négociations de traités internationaux, bien que constante, répond, dans une mesure plus ou moins grande, aux besoins des autres ministères.

Au sein des ministères, les fonctionnaires s’occupent habituellement des discussions, et la participation des ministres peut varier. En certaines occasions, les ministres participeront aux négociations, alors qu’en d’autres occasions, ils seront tout simplement informés périodiquement du déroulement ou des résultats de celles-ci. Par contre, les décisions finales quant au résultat des négociations et au contenu des traités internationaux relèvent exclusivement des ministres. Avant sa conclusion, sa signature ou sa ratification, un traité doit recevoir l’approbation du gouverneur général en conseil.

En pratique, lorsqu’il y a entente sur le texte du traité, les négociateurs s’assurent du libellé de l’entente en paraphant les diverses versions qui existent alors. Un traité est souvent long et complexe, et il n’est pas toujours possible d’en faire la traduction avant la conclusion des négociations. Bien que le français ait été pendant longtemps la langue de la diplomatie, de nos jours les traités sont habituellement rédigés en anglais. Il est toutefois courant de les traduire pour répondre aux besoins des parties. Ainsi, les Accords de l’OMC ont été adoptés en trois langues (anglais, espagnol et français). Au Canada, en vertu de la Loi sur les langues officielles, les documents émanant du gouvernement, y compris les traités, doivent être publiés dans les deux langues officielles. Même si la conclusion d’un traité se fait dans une seule langue, normalement la signature n’aura lieu que lorsque toutes les versions auront reçu leur forme définitive.

C. Conclusion et signature d’un traité

En vertu du droit canadien, la signature du traité par le représentant du Canada ne suffit pas à entraîner ni son entrée en vigueur ni sa mise en œuvre. Avant que l’approbation du Conseil des ministres ne soit accordée, il y a d’autres étapes à franchir. Une fois que les négociateurs se sont entendus sur les termes ou le texte de l’entente, un ministre (habituellement le ministre des Affaires étrangères) présente une demande pour obtenir l’approbation du gouverneur général en conseil. Cette demande s’accompagne d’un document explicatif dans lequel figurent, en détail, les éléments de l’entente. Une fois l’approbation accordée, le traité peut être signé et, éventuellement, ratifié.

Un décret de signature désigne une ou des personnes qui ont mandat de signer le traité au nom du Canada et qui les autorise à le faire (12). De façon exceptionnelle, une personne qui n’est pas un « représentant » du gouvernement du Canada peut être autorisée à signer pour le Canada(13). La signature du traité par le plénipotentiaire du Canada n’a pas pour effet de le mettre en vigueur ni de le rendre applicable au Canada. La signature est en fait un accord de principe que le pays signataire donne au traité. Dans les cas qui requièrent des modifications à la législation canadienne, la ratification ne se fera qu’après l’adoption de ces modifications ou d’une nouvelle loi.

D. Entrée en vigueur, mise en œuvre et ratification d’un traité

Lorsque, pour mettre en œuvre un traité, il faut apporter des modifications à la législation canadienne, les ministres concernés donnent des instructions pour la rédaction d’un projet de loi de mise en œuvre. Après qu’il a reçu l’approbation du Conseil des ministres, le projet de loi est présenté au Parlement et il franchit les étapes de la procédure parlementaire d’adoption des lois.

Il faut faire une distinction entre la date d’entrée en vigueur du traité au niveau international et la date de son entrée en vigueur pour un pays signataire, tel que le Canada. Comme nous l’avons déjà dit, le traité comporte normalement les modalités de son entrée en vigueur. Pour que le traité puisse entrer en vigueur comme prévu, les parties doivent avoir achevé leurs procédures internes de ratification avant la date prévue. Ainsi, techniquement parlant, l’ALÉNA n’aurait pu entrer en vigueur si les trois pays signataires n’avaient pas terminé leurs procédures de ratification et procédé à l’échange des instruments de ratification le 1^er janvier 1994.

Dans d’autres cas, la date d’entrée en vigueur n’est pas une date déterminée, mais une date à laquelle les formalités précisées dans le traité auront été remplies. Par exemple, il peut être prévu dans un traité que celui-ci entrera en vigueur lorsqu’il aura été ratifié par un nombre précis de signataires. Ainsi, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer devait, pour entrer en vigueur, être ratifiée par 60 États signataires(14). Bien qu’elle ait été signée par 119 États en 1982, elle n’est entrée en vigueur qu’en 1994, soit 12 mois après qu’un soixantième État l’a ratifiée(15).

La date d’entrée en vigueur d’un traité est celle à laquelle ce traité s’applique à toutes les parties qui l’ont ratifié. La date d’entrée en vigueur du traité pour un pays particulier peut être différente. Elle peut être postérieure à la date d’entrée en vigueur du traité pour toutes les parties si le traité permet l’accession, mais en aucun cas antérieur à cette date. La date d’entrée en vigueur pour un pays sera identique à la celle pour toutes les parties si le pays a terminé ses procédures de ratification et les a notifiées à cette date. Dans les cas d’accession, lorsque le traité est déjà en vigueur, la date de la ratification ou de la notification de la ratification détermine ou permet de déterminer la date d’entrée en vigueur pour un pays donné(16).

Au sein de l’État canadien, la ratification prend habituellement la forme d’une attestation établissant que les formalités d’entrée en vigueur et de mise en œuvre du traité ont été remplies et que l’État canadien entend être lié par le traité en question. De façon plus officielle, la ratification prend la forme d’un échange de notes entre les pays signataires ou du dépôt d’un instrument de ratification auprès du dépositaire du traité. Le document peut également préciser la date à laquelle le traité entre en vigueur pour l’État canadien (17).

Lorsque, en vertu du traité, il faut apporter des modifications à la législation canadienne, il est habituel de trouver dans la loi de mise en œuvre une disposition en vertu de laquelle le traité est approuvé(18). Cette approbation est, dans la plupart des cas, formulée très simplement, par exemple au moyen de l’expression « l’accord est approuvé »(19).

Bien qu’il soit exceptionnel qu’une loi de mise en œuvre ne soit pas adoptée par le Parlement, un tel cas peut se produire. À titre d’exemple, soulignons qu’en 1988, le Sénat canadien a refusé d’adopter le projet de loi visant la mise en œuvre de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis d’Amérique(20), forçant ainsi le déclenchement d’élections. Un projet similaire a été adopté par une nouvelle législature peu de temps après. Le fait de ne pas adopter une loi de mise en œuvre d’un traité qui requiert l’adoption d’une telle loi rend impossible la ratification du traité par le Canada.

Il faut toutefois préciser que plusieurs traités qui amènent l’État canadien à adopter des normes particulières ne sont pas présentés au Parlement pour l’adoption d’une loi de mise en œuvre. Dans ces cas, le gouvernement estime que la législation canadienne est déjà conforme aux obligations internationales souscrites ou que l’objet du traité ne requiert pas l’adoption de nouvelles dispositions législatives. En conséquence, il n’y a alors aucune modification des lois en vigueur ni adoption d’une nouvelle loi par le Parlement. À titre d’exemple, mentionnons qu’avant la ratification de la Convention sur les droits de l’enfant, aucune loi de mise en œuvre et d’approbation n’a été adoptée par le Parlement(21).

PRINCIPALES INTERVENTIONS DU PARLEMENT EN MATIÈRE DE TRAITÉS

Comme nous l’avons mentionné précédemment, la mise en œuvre législative de certains traités est la seule occasion où le Parlement exerce un pouvoir décisionnel sur l’entrée en vigueur d’un traité au Canada. Par contre, le Parlement peut intervenir en diverses occasions dans les relations internationales de l’État canadien. Nous en mentionnons quelques-unes dans les paragraphes qui suivent.

A. Étude de la politique étrangère canadienne

Le Parlement, soit directement, soit par l’entremise du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes et du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères, se penche régulièrement sur divers aspects de la politique étrangère canadienne. À titre d’exemple, soulignons qu’au cours de la trente-cinquième législature, le Comité de la Chambre des communes a étudié notamment la coopération circumpolaire, la stratégie du Développement du commerce international du Canada, l’élargissement de l’OTAN, la politique canadienne sur la non-prolifération nucléaire et le contrôle et la réduction des armes, les relations entre le Canada et les États-Unis, le projet de loi C-81 (Loi portant mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Chili et d’autres accords connexes), le rapport du Groupe de travail sur la recherche et les politiques pour le développement international intitulé En prise sur le monde, le programme du Sommet du Groupe des Sept, à Halifax (et plus particulièrement la réforme des institutions financières internationales), etc. Dans plusieurs cas, des rapports détaillés ont été soumis au Parlement, ce qui a obligé le gouvernement à répondre et à rendre compte de sa position.

La conclusion des traités se fait en fonction de la politique étrangère canadienne. Dès lors que le Parlement étudie celle-ci et fait des recommandations, il peut exercer une certaine influence sur l’élaboration et la conclusion de traités internationaux.

B. Questions orales

La période des questions et les diverses autres possibilités qu’ont les parlementaires d’interroger le gouvernement sont autant d’occasions pour eux de s’informer de l’état de négociations menées par l’État canadien en vue de la conclusion de traités internationaux. Les parlementaires peuvent ainsi être mis au courant de la tenue de négociations, de leur objet et des États étrangers qui y prennent part.

Cette procédure a évidemment des limites. S’il est possible d’être au fait de la tenue de négociations, il est bien plus difficile, par contre, d’obtenir des renseignements précis sur leur teneur. La confidentialité ou le secret qui entoure la négociation d’un traité international fait en sorte qu’il est habituellement bien difficile d’en connaître la teneur avant la conclusion ou la signature du traité.

C. Dépôt de traités internationaux

Dans son livre Canadian Treaty-Making, M. A.E. Gotlieb mentionne que le gouvernement dépose occasionnellement au Parlement des exemplaires des traités internationaux entrés en vigueur pour l’État canadien; M. Gotlieb donne des exemples de cette pratique jusqu’en 1967. Nous avons pu constater que cette pratique s’est maintenue jusqu’au début des années 1990 pour reprendre en 1999. L’annexe B présente la liste des dépôts de traités internationaux qui ont été faits à la Chambre des communes depuisles 40 dernières années.

Le dépôt de traités internationaux au Parlement permet aux parlementaires de savoir quels traités, qu’ils n’avaient pas à mettre en œuvre eux-mêmes sont entrés en vigueur pour l’État canadien entre les dépôts. Cette pratique du gouvernement est tout à fait volontaire parce qu’aucune disposition législative ni constitutionnelle ne l’imposait auparavant ni ne l’impose actuellement. Afin de l’officialiser, un député a déposé à la Chambre des communes en 1999 un projet de loi d’initiative parlementaire qui aurait notamment pour effet d’obliger le gouvernement à déposer devant le Parlement, au moins 21 jours avant la ratification, tout traité qu’il projette de ratifier(22).

La plupart des traités signés par l’État canadien sont publiés dans le Recueil des traités du Canada, qui n’est pas déposé au Parlement. Par ailleurs, toutes les conventions fiscales sont publiées en annexe des lois qui les mettent en vigueur, ce qui permet aux parlementaires d’en prendre connaissance.

D. Approbation par résolution du Parlement des traités dits « importants »

M. Gotlieb décrit également une seconde pratique, qui consiste à faire approuver par résolution du Parlement certains traités dits « importants »(23). Cette pratique aurait eu cours pour la première fois en 1926, année où le Premier ministre M. Mackenzie King a fait une déclaration à ce sujet, et elle aurait pris fin en 1966, année où une dernière résolution d’approbation aurait été adoptée par le Parlement(24).

M^me Anne-Marie Jacomy-Millette, qui s’est penchée sur la question dans son livre L’introduction et l’application des traités internationaux au Canada, s’étend davantage sur la question de l’ « importance »(25). Parmi les exemples qu’elle donne des résolutions parlementaires d’approbation des traités, elle n’ajoute, en réalité, qu’une seule résolution à l’énumération faite par M. A.E. Gotlieb.

Selon M^me Jacomy-Millette, les traités dits « importants » peuvent se diviser en sept catégories : les traités de paix, les traités de défense (dont ceux imposant des sanctions militaires), les traités portant sur l’imposition de sanctions économiques, les traités portant sur la compétence territoriale du Canada (frontières terrestres et maritimes, espaces aériens et extra-atmosphériques), les traités de commerce, les traités entraînant des dépenses publiques (programmes d’aide économique et technique, programmes d’aide alimentaire, programmes de prêts aux pays en voie de développement) et les traités relatifs aux organisations internationales. Elle mentionne également qu’aucune norme écrite, constitutionnelle ou législative, n’oblige le gouvernement à soumettre les traités au Parlement, notamment durant la période des négociations(26).

M^me Jacomy-Millette note également que, contrairement à ce que certains avaient mentionné auparavant, cette pratique de l’approbation des traités par résolution n’est plus « très souvent utilisée »(27). Elle souligne qu’au fil des ans, on a de moins en moins eu recours à l’approbation par résolution. En fait, il n’y a pas eu diminution mais bien disparition de la pratique, puisqu’aucun traité ne semble avoir été approuvé par résolution depuis 1966(28).

Le projet de loi d’initiative parlementaire dont nous avons parlé précédemment aurait également pour effet, s’il était adopté, de rétablir et de donner une assise légale à la pratique de l’approbation parlementaire des traités dits « importants » et d’interdire la ratification de tels traités par le gouvernement du Canada à moins qu’ils n’aient été préalablement approuvés par résolution de la Chambre des communes(29).

E. Dépôt de divers rapports

Certains traités internationaux imposent aux États signataires l’obligation de produire des rapports périodiques sur leurs activités relatives à ces traités ou sur les dispositions prises pour s’y conformer. Par exemple, le Canada doit produire annuellement un rapport décrivant les mesures prises pour se conformer à la Convention relative aux droits de l’enfant. Des exemplaires de ces rapports sont habituellement déposés au Parlement.

Dans certains cas, des dispositions législatives obligent le gouvernement à déposer certains rapports ou documents au Parlement. Ces rapports peuvent par la suite faire l’objet d’une étude par des comités parlementaires si une des chambres en décide ainsi. À titre d’exemple, l’article 42 de la Loi sur la sécurité de la vieillesse impose le dépôt des accords intervenus avec un pays étranger en matière de sécurité sociale.

PARTICIPATION DES PROVINCES

La conclusion d’un traité international est une chose, et son respect en est une autre. Comme le gouvernement du Canada est le seul de la fédération canadienne à détenir la personnalité internationale, il est en conséquence le seul responsable des traités internationaux mis en vigueur au Canada. Comme, d’autre part, il ne détient pas tous les pouvoirs nécessaires à la mise en œuvre desdits traités, on constate que la capacité d’exercer cette responsabilité comporte d’importantes lacunes.

Au sein de la fédération canadienne, le Parlement et les assemblées législatives des provinces peuvent adopter des lois dans les domaines dans lesquels la Constitution du Canada leur reconnaît une compétence. Ce partage des compétences législatives se retrouve principalement aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Comme l’a précisé le Conseil privé britannique en 1937 dans l’affaire des Conventions du travail, la compétence législative des provinces s’étend également à la mise en œuvre des traités internationaux conclus par l’État canadien(30). Dès lors qu’un traité ou une partie d’un traité porte sur un domaine qui est de la compétence des provinces, les dispositions qui y ont trait ne peuvent être mises en œuvre que par les assemblées législatives de ces provinces.

Comme nous l’avons mentionné précédemment, la mise en œuvre d’un traité est l’opération par laquelle l’État signataire adopte les mesures, législatives ou autres, qui lui permettent de se conformer aux dispositions du traité. L’État qui respecte déjà les dispositions du traité qu’il a conclu n’aura pas à adopter de nouvelles mesures pour la mise en œuvre du traité. Lorsqu’il voudra en devenir partie, il n’aura qu’à ratifier le traité et à émettre l’instrument de ratification.

Si le Canada prenait des engagements qu’il ne pourrait mettre en œuvre parce qu’ils sont de la compétence des provinces, il risquerait de manquer à ses obligations internationales et d’être confronté à une perte de crédibilité sur la scène internationale. Depuis presque trois décennies, soit depuis le Cycle de Tokyo, les provinces ont pris part au processus de négociation des accords internationaux portant sur le commerce(31). Depuis lors, le gouvernement fédéral a eu comme pratique de consulter les provinces sur les négociations commerciales. Lors de ces rencontres, les discussions ne portent pas uniquement sur les sujets qui relèvent des provinces, mais également sur les domaines qui sont de compétence fédérale(32). Cette participation des provinces à la discussion n’a toutefois pas conduit à leur participation à la prise de décision. En dépit du fait que certains aspects des négociations portent sur des domaines relevant des provinces, le fédéral a toujours refusé d’inclure ces dernières dans le processus de prise de décision.

Pour limiter la responsabilité du Canada lorsqu’un traité porte, même partiellement, sur des domaines de la compétence législative des provinces, le traité comporte habituellement une clause dite « clause fédérale ». À des degrés divers, selon le libellé des articles du traité et de l’objet de ce dernier, la clause fédérale a pour effet d’informer toutes les parties au traité que le gouvernement du Canada aura peut-être certaines difficultés à le mettre en œuvre au Canada parce que, pour ce faire, il lui faudra obtenir la collaboration des provinces canadiennes. Le gouvernement du Canada, en introduisant une telle clause dans certains des traités qu’il conclut, limite ainsi sa responsabilité s’il arrivait que les provinces, ou même une seule d’entre elles, refusaient d’adopter et de modifier leur législation en conformité avec les dispositions du traité.

L’effet de la clause fédérale est toutefois ambigu. D’une part, on peut prétendre qu’il s’agit d’une « obligation de moyens » pour le gouvernement du Canada et, d’autre part, qu’il s’agit d’une « obligation de résultat ». Il faut comprendre qu’il y a une différence énorme entre ces deux types d’obligations. Si le gouvernement du Canada ne réussissait pas à obtenir la collaboration d’une seule province pour la mise en œuvre, en droit interne, du traité international, une autre partie au traité pourrait invoquer la responsabilité du Canada s’il était conclu que celui-ci avait une obligation de résultat. Ce ne serait pas le cas si le Canada n’avait qu’une obligation de moyens. Pour se soustraire à sa responsabilité internationale, le gouvernement du Canada n’aurait alors qu’à établir que, en dépit de toutes les démarches ou négociations qu’il a pu mener, il lui a été impossible d’obtenir la collaboration d’au moins une province.

Le paragraphe XXIV(12) de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est considéré comme un exemple typique d’une obligation de moyens. Ledit paragraphe se lit comme suit :

XXIV(12) Chaque partie contractante prendra toutes mesures raisonnables en son pouvoir pour que, sur son territoire, les gouvernements ou administrations régionaux ou locaux observent les dispositions du présent accord.

Par contre, le texte de l’article 105 de l’ALÉNA est quelque peu différent :

105. Les parties feront en sorte que toutes les mesures nécessaires soient prises pour donner effet aux dispositions du présent accord, y compris leur observation, sauf disposition contraire du présent accord, par les gouvernements des États et des provinces.

Alors que le texte de l’Accord du GATT dit « prendra toutes les mesures raisonnables en son pouvoir », celui de l’ALÉNA dit « feront en sorte que toutes les mesures nécessaires soient prises pour donner effet », ce qui est plus impératif.

Certains auteurs voient dans le texte de l’ALÉNA une obligation de résultat imposée au gouvernement du Canada(33). Si cette interprétation est exacte, cela voudrait dire que si le gouvernement du Canada ne pouvait mettre en œuvre chacune des dispositions de l’ALÉNA, (faute d’entente provinciale) il serait en défaut et pourrait faire l’objet d’une demande de règlement de différends et, éventuellement, de représailles de la part des États-Unis et du Mexique. Comme le défaut du gouvernement du Canada serait alors en fait lié à la structure fédérale du pays et non à son refus d’agir ou de se conformer à l’ALÉNA, il est étonnant de retrouver dans ce traité des termes d’une telle rigueur.

On voit qu’il est important pour le gouvernement du Canada de faire en sorte que les provinces prennent part aux négociations des traités internationaux afin d’éviter que l’État canadien soit en défaut sur la scène internationale à cause de difficultés liées à un manque de collaboration entre les deux ordres de gouvernement. Les partenaires de la fédération canadienne devraient tenter de s’entendre sur un mécanisme de consultation et de décision pour la conclusion des traités internationaux.

UN CAS PARTICULIER : L’AUSTRALIE

Ces dernières années, le Parlement australien s’est penché sur le rôle qu’il joue dans la conclusion et la mise en œuvre des traités internationaux auxquels l’État australien devient partie. Cet examen a découlé principalement de deux décisions judiciaires relatives à l’effet des traités sur l’État australien(34). La première (Teoh), rendue par une cour de justice australienne, précisait que la ratification d’une convention internationale créait une attente légitime, à savoir que l’exécutif agisse en conformité avec cette convention. Dans la deuxième décision (Toonen), un Comité des Nations Unies sur les droits de la personne a conclu que l’Australie manquait à ses obligations en vertu du Pacte international sur les droits civils et politiques.

En décembre 1994, le Sénat australien a demandé à son comité chargé des affaires juridiques et constitutionnelles d’étudier la question. Ce comité a déposé un rapport en novembre 1995(35). Il a exprimé des préoccupations relativement au processus de conclusion des traités(36) et présenté 11 recommandations(37). Dans sa réponse, le gouvernement de l’Australie a annoncé qu’il avait l’intention d’appliquer de nouvelles mesures de conclusion des traités et d’accroître le rôle du Parlement dans ce domaine(38), et qu’il ne ratifierait plus de traités à moins d’être convaincu que cette ratification est dans l’intérêt national. Le Comité mixte permanent sur les traités (Joint Standing Committee on Treaties) du Parlement australien a été établi en mai 1996. Tous les traités sont maintenant déposés au Parlement australien au moins 15 jours de séance avant leur ratification et renvoyés à ce comité pour étude(39). Pour ce qui est des relations entre le Commonwealth et les États australiens, le Conseil des traités (Treaties Council), créé également dans le cadre de ces réformes, est l’organe de consultation pour toutes les questions qui touchent les traités internationaux.

En consultant le site Web du Comité mixte sur les traités du Parlement australien, on peut constater que le Comité a été très actif depuis 1996(40). Tous les traités déposés devant le Parlement australien semblent faire l’objet d’un examen par le Comité.

En août 1999, le Comité a publié, sous la forme d’un rapport, la transcription d’un colloque sur le rôle des parlements des États australiens en matière de traités internationaux(41). Conscients du rôle que les États et les territoires australiens devraient jouer dans l’adoption et la mise en œuvre des traités internationaux, les participants au colloque ont tiré plusieurs conclusions de leurs échanges. En voiciquelques-unes, à titre d’exemple :

Les États et les territoires de l’Australie doivent être mieux informés et participer davantage au processus d’adoption des traités.

Les parlements des États et des territoires doivent s’assurer que leurs gouvernements leur transmettent l’information pertinente sur les traités et qu’ils établissent des comités d’examen des traités.

Les comités des traités des États et des territoires feraient un travail qui complète celui effectué par le Comité mixte sur les traités et ce dernier pourrait les consulter, au besoin.

Comme on peut le constater, la tendance est une plus grande participation de tous les ordres de gouvernement de l’Australie au processus lorsqu’il est question de traités internationaux(42).

CONCLUSION

Nous avons rendu compte des faits nouveaux survenus dans la procédure australienne relative aux traités internationaux pour démontrer qu’il est possible de modifier la situation de façon à faire en sorte que le Parlement prenne une plus grande part à la procédure de conclusion de traités dans un système fédéral. Le Canada fait actuellement face au dilemme auquel l’Australie a été confrontée il y a plusieurs années. Nous ne suggérons pas que le Canada adopte la façon de faire australienne, mais nous croyons qu’il devrait s’en inspirer pour initier sa propre réforme.

La population canadienne ne veut plus que son gouvernement négocie des ententes en secret et qu’elle soit ensuite mise devant le fait accompli. L’échec du projet d’Accord multilatéral sur l’investissement et l’impossibilité de lancer de nouvelles négociations commerciales multilatérales au cours de la réunion de Seattle prouvent que les populations des pays industrialisés n’ont plus l’intention de demeurer muettes au regard des conventions internationales qui peuvent les affecter. Elles veulent pouvoir donner leur opinion, et une procédure de repli restreint les possibilités d’une telle intervention.

Le Parlement joue un rôle conventionnel en matière de consultation publique, et de ce fait, est plus réceptif à l’opinion du public. Dans le cadre d’une procédure de conclusion des traités renouvelée, il est très important pour le Parlement canadien de redéfinir le rôle qu’il entend jouer dans le processus relatif à la négociation, à la conclusion, à la mise en œuvre et à la ratification des traités internationaux afin de s’assurer que, dans cette ère de mondialisation, les parlementaires ne sont plus exclus du processus législatif international qui a des effets importants sur le droit national et la souveraineté étatique.

ANNEXE A

EXEMPLES DE DÉCRETS

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ANNEXE B

LISTE DES DÉPÔTS D’ACCORDS INTERNATIONAUX
FAITS DEVANT LA CHAMBRE DES COMMUNES DEPUIS 1966(43)

23 février 1966 : M. D.S. Macdonald : Avec la permission de la Chambre, je voudrais déposer des exemplaires en anglais et en français, d’un certain nombre d’accords internationaux que le gouvernement du Canada a conclus dernièrement.

13 mars 1968 : Dépôt […] d’un certain nombre d’accords conclus récemment par le gouvernement.

29 octobre 1968 : Dépôt […] d’un certain nombre d’accords que le Canada a signés récemment, sous réserve de ratification ou qui sont entrés en vigueur pour le Canada.

3 juillet 1969 : Dépôt […] [de] certaines ententes internationales que le Canada a signées récemment, sous réserve de ratification ou qui sont déjà en vigueur au Canada.

17 décembre 1970 : Dépôt […] d’un certain nombre d’accords internationaux que le Canada a conclus au cours des 16 derniers mois.

16 décembre 1971 : Dépôt […] de 26 conventions internationales que le Canada a ratifiées au cours des 14 derniers mois.

10 mai 1973 : Dépôt […] [du] texte de 37 accords internationaux auxquels le Canada a souscrit depuis la dernière fois que j’ai déposé de semblables accords.

21 mars 1974 : Dépôt […] selon la tradition, [des] textes des accords internationaux que le Canada a conclus récemment.

13 février 1975 : Dépôt […] [du] texte de certains accords internationaux actuellement en vigueur pour le Canada.

22 octobre 1975 : Dépôt […] 1) Avant sa ratification, [du] nouveau traité d’extradition négocié avec les États-Unis d’Amérique, qui a été signé à Washington le 3 décembre 1971 et dont le texte a été modifié par la suite au moyen d’un échange de notes les 28 juin et 9 juillet 1974. Essentiellement, le traité réunit dans un seul texte une demi-douzaine de traités qui remontent à 1842; 2) [du] texte de 32 accords internationaux.

9 juin 1976 : Dépôt […] [du] texte du nouveau traité d’extradition conclu avec la Suède.

17 février 1977 : Dépôt […] [d’]un certain nombre d’ententes internationales qui sont récemment entrées en vigueur en ce qui concerne le Canada.

1^er juin 1977 : Dépôt […] [d’]un certain nombre d’accords internationaux intéressant le Canada et qui sont entrés en vigueur au cours des douze 12 derniers mois.

24 novembre 1977 : Dépôt […] des documents touchant les accords italo-canadiens sur la sécurité sociale(44).

8 novembre 1978 : Dépôt […] [de] l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada et l’Italie, signé à Toronto le 17 novembre 1977.

10 juillet 1980 : Dépôt […] de trois traités d’extradition (République fédérale d’Allemagne, Danemark et France).

17 juillet 1980 : Dépôt […] [du] texte d’un certain nombre d’accords internationaux qui sont désormais en vigueur au Canada. Impression en annexe des Débats de la Chambre des communes de la liste de accords.

15 mars 1984 : Dépôt […] [d’]un accord supplémentaire que le gouvernement du Canada a conclu avec celui des États-Unis relativement à la sécurité sociale.

5 février 1985 : Dépôt […] [d’]un accord sur la sécurité sociale conclu entre le gouvernement du Canada et celui de la Belgique.

16 décembre 1988 : Dépôt […] [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Islande (signé à Gimli le 25 juin 1988, ainsi que l’arrêté en conseil C.P. 198801760, en date du 25 août 1988, déclarant son entrée en vigueur) et [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Australie (signé à Canberra le 4 juillet 1988, ainsi que [de] l’arrêté en conseil C.P. 1988-2067, en date du 15 septembre 1988, déclarant son entrée en vigueur).

4 avril 1989 : Dépôt […] [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Islande (signé à Gimli le 25 juin 1988, ainsi que l’arrêté en conseil C.P. 198801760, en date du 25 août 1988, déclarant son entrée en vigueur) et [de l’] Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Australie (signé à Canberra le 4 juillet 1988, ainsi que [de] l’arrêté en conseil C.P. 1988-2067, en date du 15 septembre 1988, déclarant son entrée en vigueur).

2 novembre 1989 : Dépôt […] [de l’] Accord supplémentaire modifiant l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada et le Royaume des Pays-Bas, signé à Ottawa le 26 juillet 1989, ainsi que [du] décret C.P. 1989-2123, en date du 19 octobre 1989, déclarant son entrée en vigueur.

24 mai 1990 : Dépôt […] [d’]un certain nombre d’accords internationaux déjà entrés en vigueur.

12 juin 1990 : Dépôt […] [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le Canada et la République de Chypre, signé à Ottawa le 24 janvier 1990, ainsi que [du] décret C.P. 1990-865, en date du 10 mai 1990, déclarant son entrée en vigueur.

18 juin 1990 : Dépôt […] [de la] Convention d’extradition entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la République française.

18 mars 1991 : Dépôt […] [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Irlande, signé à Ottawa le 29 novembre 1990, ainsi que [du] décret C.P. 1991-442, en date du 7 mars 1991, déclarant son entrée en vigueur.

23 mai 1991 : Dépôt […] [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Irlande, signé à Ottawa le 29 novembre 1990, ainsi que [du] décret C.P. 1991-442, en date du 7 mars 1991, déclarant son entrée ne vigueur.

30 septembre 1991 : Dépôt […] [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Australie, signé à Ottawa le 11 octobre 1990, ainsi que [du] décret C.P. 1991-1497, en date du 13 août 1991, déclarant son entrée ne vigueur et [de l’]Accord en matière de sécurité sociale entre le gouvernement du Canada et la République de Malte, signé à Toronto le 4 avril 1991, ainsi que [du] décret C.P. 1991-1498, en date du 13 août 1991, déclarant son entrée ne vigueur.

13 mai 1992 : Dépôt […] [de la] Copie du décret C.P. 1992-818, en date du 30 avril 1992, concernant l’entrée en vigueur de l’Avenant à la Convention sur la sécurité sociale entre le Canada et le Luxembourg, signé à Ottawa le 6 février 1992.

26 mars 1993 : Dépôt […] [de la] Copie du décret C.P. 1993-546, en date du 23 mars 1993 concernant l’entrée en vigueur de l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada, Jersey et Guernesey,

4 mai 1994 : Dépôt […] [de la] Copie du décret C.P. 1994-679, en date du 28 avril 1994, concernant l’entrée en vigueur de l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada et la Confédération suisse, signé à Ottawa le 24 février 1994.

14 février 1995 : Dépôt […] [de la]Copie du décret C.P. 1995-137, en date du 31 janvier 1995, concernant le Protocole modifiant l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada et la République de Finlande, signé à Ottawa le 2 novembre 1994, copie du décret C.P. 1995-138, en date du 31 janvier 1995, concernant l’entrée en vigueur de l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada et la République des Philippines, signé à Winnipeg le 9 septembre 1994 et copie du décret C.P. 1995-139, en date du 31 janvier 1995, concernant les Arrangements codifiés en matière de sécurité sociale entre le Canada et le Royaume -Uni.

29 septembre 1995 : Dépôt […] [de la] Copie du décret C.P. 1995-1584, en date du 19 septembre 1995, concernant l’arrangement sur la sécurité sociale entre le Canada et les États-Unis du Mexique.

26 octobre 1995 : Dépôt […] [de la] Copie du décret C.P. 1995-1727, en date du 17 octobre 1995, concernant l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada et la République italienne.

8 novembre 1995 : Dépôt […] [de la] Copie du décret C.P. 1995-1829, en date du 31 octobre 1995, concernant l’Accord sur la sécurité sociale entre le Canada et la République d’Autriche.

13 avril 1999 : Dépôt des traités internationaux entrés en vigueur pour le Canada en 1996 et 1997 avec liste.

12 mai 1999 : Dépôt des traités internationaux entrés en vigueur pour le Canada en 1995 avec liste.

9 juin 1999 : Dépôt des traités internationaux entrés en vigueur pour le Canada en 1994 avec liste.

10 juin 1999 : Dépôt des traités internationaux entrés en vigueur pour le Canada en 1993 avec liste.

26 novembre 1999 : Dépôt des traités internationaux entrés en vigueur pour le Canada en 1991 et 1992 avec liste.

29 novembre 1999 : Dépôt des traités internationaux entrés en vigueur pour le Canada en 1989 et 1990 avec liste.

(1) L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, 30-31, Vict., c. 3 (R.U.), adopté par le Parlement britannique, porte, depuis 1982, le titre de Loi constitutionnelle de 1867.

(2) Pour plus de renseignements sur l’évolution de la personnalité internationale du Canada, voir J.-C. Bonenfant, « Le développement du statut international du Canada », dans Paul Painchaud, Le Canada et le Québec sur la scène internationale, Québec, Centre québécois de relations internationales, 1977, p. 31-49. Voir aussi René Morin, Le Canada et les traités : notes sur le développement constitutionnel du Canada, Chicoutimi, Syndicat des imprimeurs du Saguenay, 1926.

(3) Jusqu’au début des années 1990, le Canada a utilisé, par tradition, les termes « affaires extérieures » pour désigner les affaires étrangères. Par respect pour la Couronne britannique qui, au sein de l’Empire, s’était réservée l’utilisation des termes « Foreign Affairs », on se refusait à employer le terme « foreign » ou sa traduction française (étranger/étrangère), d’où l’utilisation des termes « extérieur », « affaires extérieures » ou « relations extérieures » (« external », « external affairs » ou « external relations »). P.W. Hogg, Constitutional Law in Canada, Toronto, Carswell, 1992, p. 290-291; J.-C. Bonenfant (1977), p. 43, note 25.

(4) Sauf pour la modification de la Constitution canadienne qui est demeurée, jusqu’en 1982, de la compétence du Parlement britannique.

(5) Anne-Marie Jacomy-Millette, L’introduction et l’application des traités internationaux au Canada, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1971, p. 102. A.E. Gotlieb, Canadian Treaty-Making, Toronto, Butterworths, 1968, p. 4. Peter Hogg, Constitutional Law of Canada, Édition à feuilles mobiles, Toronto, Carswell, 1997, chapitre 11.

(6) Le Statut de Westminster ne déterminait pas si le gouvernement fédéral détenait seul une compétence en matière d’affaires extérieures ou si cette compétence était partagée avec les provinces; il se conformait en cela au partage des compétences législatives prévu dans la Constitution ou interprété par les tribunaux. Nous ne traitons pas dans le présent document de la théorie qui voudrait que cette prérogative soit partagée entre le gouverneur général et les lieutenants-gouverneurs des provinces. (Voir Lorne Giroux, « La capacité internationale de provinces en droit constitutionnel canadien », Les Cahiers de Droit, 1967-1968, vol. 9, p. 241.) En vertu de cette théorie, les provinces détiendraient une personnalité partielle sur la scène internationale, laquelle serait liée à leurs domaines de compétence législative. Toutefois, la doctrine dominante n’accorde pas aux provinces de tels pouvoirs sur la scène internationale. Les ententes qu’elles peuvent conclure avec des gouvernements étrangers sont des accords administratifs. P.W. Hogg, Constitutional Law in Canada, Carswell, Toronto 1992, p. 298.

(7) Voir principalement J.-Y. Morin, « La conclusion d’accords internationaux par les provinces canadiennes à la lumière du droit comparé », Annuaire canadien de droit international, vol. 3, 1965, p. 126.

(8) Pour ce qui est de la pratique canadienne en la matière, voir Jean-Yves Grenon, « De la conclusion des traités et de leur mise en œuvre au Canada », Revue du Barreau canadien, vol. 40, 1962, p. 151.

(9) Loi sur le ministère des Affaires étrangères, L.R.C., E-22, alinéa 10(2)c).

(10) Pour la description de la pratique actuelle en matière de traité, nous reprenons, pour une large part, les principaux éléments des témoignages rendus par les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères qui se sont présentés devant le Sous-comité sur les différends commerciaux du Comité permanent des Affaires étrangères et du Commerce international le 12 février 1997. Voir le fascicule 15 des témoignages du Sous-comité.

(11) Accords résultant des négociations commerciales multilatérales du Cycle d’Uruguay et établissant l’Organisation mondiale du commerce.

(12) L’importance du traité a un effet direct sur la désignation de la personne autorisée à signer. Bien que le traité puisse être signé par un fonctionnaire qui en a reçu l’autorisation, cette tâche est habituellement dévolue à un ministre; les traités les plus importants sont signés personnellement par le premier ministre. Voir, à l’annexe A, les décrets 1994-537 et 1999-332.

(13) La personne autorisée à signer un traité n’est pas nécessairement un fonctionnaire ou un représentant du gouvernement. Voir, à l’annexe A, le décret 1999-1490 qui autorise des administrateurs de Téléglobe Inc. à signer, pour et au nom du gouvernement du Canada, l’Accord d’exploitation relatif à l’Organisation internationale de télécommunications par satellites « INTELSAT ».

(14) Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, Nations Unies, vol. 1833, p. 3; 21 I.L.M. 1245 (1982).

(15) Bien qu’il ait signé la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer en 1982, le Canada n’aurait toujours pas ratifié ce traité. Par contre, il a ratifié l’Accord aux fins de l’application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs. Voir, à l’annexe A, le décret 1999-1317.

(16) Voir, à l’annexe A, le décret 1996-86.

(17) Voir, à l’annexe A, les décrets 1991-2442, 1994-2160 et 1995-2205.

(18) Voir : Loi de 1996 pour la mise en œuvre de conventions fiscales, L.C. 1997, 27, articles 4, 16 et 22; Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Chili, L.C. 1997, 14, article 9; Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange nord-américain, L.C. 1993, 44, article 10; Loi de mise en œuvre de l’Accord sur l’Organisation mondiale du commerce, L.C. 1994, 47, article 8.

(19) Voir Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange nord-américain, L.C. 1993, 44, article 10.

(20) Projet de loi C-130 : Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis, 2^esession, 33^e législature.

(21) Le Canada a ratifié la Convention sur les droits de l’enfant le 13 décembre 1991 (RTC 1992/3).

(22) Le 14 octobre 1999, le député de Salaberry, monsieur Daniel Turp, a déposé devant la Chambre des communes, le projet de loi C-214 : Loi prévoyant la participation de la Chambre des communes à la conclusion des traités. Le projet de loi porte sur plusieurs aspects de la conclusion et de la ratification des traités internationaux.

(23) A.E. Gotlieb, Canadian Treaty-Making, Toronto, Butterworths, 1968, p. 15 à 17.

(24) Le 6 mai 1966, la Chambre des communes a approuvé par résolution l’Accord entre le gouvernement canadien et le gouvernement des États-Unis d’Amérique concernant les produits de l’industrie automobile, qui avait été signé le 16 janvier 1965. Le Sénat a approuvé ce même traité le 30 juin 1966.

(25) Anne-Marie Jacomy-Millette, L’introduction et l’application des traités internationaux au Canada, Paris, LGDJ, 1971, p. 118-128.

(26) Ibid., p. 110.

(27) Ibid., p. 114.

(28) Il nous faut souligner les difficultés reliées à la recherche, dans les débats de la Chambre des communes ou du Sénat, des résolutions portant sur l’approbation des traités. Les index de ces débats ne répertorient pas nécessairement sous une seule rubrique les résolutions d’approbation des traités, et la façon de les répertorier change souvent d’une session à l’autre. Les résolutions se retrouvent quelques fois sous la rubrique « accord international » ou « traité international » mais plus souvent sous le titre de la convention internationale approuvée par résolution. De plus, il n’y a habituellement aucune référence à de telles conventions aux rubriques « accord international » ou « traité international ». Pour nous s’assurer qu’aucune approbation parlementaire par résolution ni aucun dépôt de traité ne nous a échappé, il faudrait procéder à une recherche détaillée dans tous les journaux et débats de la Chambre des communes et du Sénat.

(29) Selon le projet de loi, un « traité important » a) requiert, pour sa mise en œuvre, i) soit l’adoption d’une loi fédérale, ii) soit que Sa Majesté du Chef du Canada soit investie de nouveaux pouvoirs, iii) soit l’imposition d’une taxe ou d’un impôt par le Parlement; b) impose au Canada une obligation financière importante (immédiate ou conditionnelle); c) concerne la cession d’une partie du territoire du Canada ou tout changement à ses frontières; d) oblige le Canada à s’engager à imposer des sanctions économiques ou militaires (immédiates ou conditionnelles) à l’encontre d’un État; e) concerne la compétence du Canada (notamment sur un espace maritime ou aérien); f) concerne le commerce ou l’investissement international ou la place que le Canada occupe dans l’économie mondiale; ou g) concerne la participation du Canada au sein d’institutions internationales, notamment le transfert de compétences à de telles institutions.

(30) A.-G. Canada c. A.-G. Ontario (1937), A.C. 326 (P.C.). Dans cette affaire, le gouvernement du Canada avait approuvé trois conventions internationales portant sur les relations de travail. Pour les mettre en œuvre au Canada, le Parlement fédéral avait adopté des lois sur le sujet. Ces lois furent contestées, entre autres, par des provinces qui y voyaient une intrusion dans leur domaine de compétence législative. Le Conseil privé de Londres a décidé que le Parlement ne pouvait pas adopter des telles lois, même pour s’acquitter des obligations internationales du Canada, car le domaine des relations de travail est de la compétence exclusive des provinces.

(31) David Cook, The Millennium Round of Multilateral Trade Negotiations: The Provinces and Treaty Making - A Submission to the Standing Committee on Foreign Affairs and International Trade, 25 avril 1999, p. 26.

(32) Ibid., p. 27.

(33) I. Bernier, « L’Accord de libre-échange Canada-États-Unis et la Constitution », dans Marc Gold et David Leyton-Brown (éd.), Trade-Offs on Free Trade - The Canada-U.S. Free Trade Agreement, Toronto, Carswell, 1988, p.100; Fairley, H. Scott Fairley, « Jurisdictional Limits on National Purpose: Ottawa, The Provinces and Free Trade With the United States », Ibid., p. 109.

(34) Pour plus de détails, voir Department of the Parliamentary Library, Treaty-Making Options For Australia, Current Issues Brief n^o 17, 1995-96, Parliamentary Research Service. (Accessible sur le site web du Parliamentary Research Service à l’adresse http://library.aph.gov.au/prs-library/pubs/cib/1995-96/96cib17.htm.)

(35) Australie, The Parliament of the Commonwealth of Australia, Trick or Treaty? Commonwealth Power to Make and Implement Treaties, rapport du Senate Legal and Constitutional References Committee, novembre 1995. (Accessible sur le site web du Parlement australien à l’adresse http://senate.aph.gov.au/-committee/legcon_ctte/treatrep.htm)

(36) Ces préoccupations sont les suivantes : 1) l’impact des traités sur le système fédéral australien; 2) la souveraineté de la nation, le degré de consultation précédant la signature et la ratification des traités; et 3) les rôles respectifs du Parlement, du gouvernement et de l’exécutif dans le processus de conclusion des traités.

(37) Ces recommandations sont les suivantes : 1) fournir au public des informations sur les traités auxquels l’Australie est partie et sur les moyens utilisés pour la mise en œuvre des traités; 2) obliger le gouvernement de rendre compte annuellement au Parlement des actions prises pour la mise en œuvre des traités; 3) préparer un document d’information sur les traités à l’étude et le mettre à la disposition de toutes les bibliothèques publiques; 4) financer un projet par lequel le gouvernement fournirait gratuitement, sur dans Internet, le texte complet de certains accords internationaux multilatéraux, des documents explicatifs relatifs à ces accords et les décisions des organes internationaux qui les interprètent; 5) financer un projet par lequel serait publiée de l’information sur le sens et l’interprétation des traités, y compris les décisions interprétatives et les rapports des négociations; 6) accroître les efforts du gouvernement pour repérer et consulter les groupes qui peuvent être affectés par les traités ainsi que les groupes d’experts sur le sujet ou sur son application; 7) remplacer l’actuel Comité permanent sur les traités par un Conseil des traités qui serait établi, préférablement, par législation; 8) adopter une loi obligeant le dépôt des traités au moins 15 jours de séance avant leur entrée en vigueur; 9) établir, au moyen d’une loi, un comité parlementaire mixte sur les traités, doté de pouvoirs étendus; 10) insérer dans cette loi l’obligation de fournir une étude d’impact du traité; et 11) envoyer, pour considération et étude, au comité proposé sur les traités, toute loi qui requerra l’approbation du Parlement.

(38) W. Taylor, député, Pprésident, Joint Standing Committee on Treaties, Trick or Treaty - An Australian Perspective, Discours présenté lors de la Conférence sur l’internationalisation des collectivités, à l’Université de Southern Queensland, Toowoomba, le 28 novembre 1996.

(39) Australie, Department of Foreign Affairs and Trade, Government Announces Reform of Treaty-Making, communiqué, 2 mai 1996. (Accessible sur le site web du ministère à l’adresse http://www.dfat.gov.au/pmbmedia/releases/fadowner96-98/fa29.html.) Voir aussi W Taylor, député (1996).

(40) Le site Internet du Comité mixte est : http://www.aph.gov.au/house/committee/jsct/index.htm.

(41) The Parliament of the Commonwealth of Australia, Report 24 - A Seminar on the Role of Parliaments in Treaty Making, Joint Standing Committee on Treaties, Canberra, août 1999.

(42) Voir également: Commonwealth of Australia, Review of the Treaty-Making Process, Canberra, août 1999. Il s’agit de l’examen de la procédure d’adoption des traités en place depuis 1996 fait par le gouvernement du Commonwealth d’Australie (accessible à l’adresse Internet suivante : http://www.austlii.edu.au/au/other/dfat/reports/review_treaty_making.html.)

(43) Les dépôts d’accords internationaux sont faits en des termes très généraux. Nous donnons quelques exemples de la phraséologie utilisée. À de très rares occasions, une liste des accords déposés a été produite avec l’annonce du dépôt et cette liste a été reproduite en annexe des Débats (17 juillet 1980). Il y a très peu d’indications sur le nombre exact d’accords ainsi déposés devant la Chambre des Communes.

(44) Les accords conclus par le gouvernement avec des gouvernements étrangers en matière de sécurité sociale doivent être déposés devant le Parlement en vertu de l’article 41 de la Loi sur la sécurité de la vieillesse (L.R.C., 1985, ch. O-9).