A.  Le Canada et la Convention-cadre sur les changements climatiques

En 1992, le Canada a signé et ratifié la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCCC).  Celle-ci, entrée en vigueur en 1994, obligeait juridiquement tous les pays, dont le Canada, à remplir leurs engagements.  Son objectif d’ensemble consistait à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêcherait l’interférence anthropique (d’origine humaine) dangereuse avec le système climatique.

L’objectif non officiel fixé aux parties de l’annexe I (principalement les pays industrialisés et ceux de l’Europe de l’Est) était de ramener leurs émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990 au plus tard en l’an 2000; toutefois, aucun des pays industrialisés n’a atteint cet objectif.  À ce jour, huit réunions de suivi, dites Conférences des Parties, ont été tenues pour évaluer les progrès et mettre au point les détails de la CCCC et de son protocole.

Le Protocole de Kyoto, accord prévoyant des objectifs obligatoires de réduction des émissions, a été adopté par le Canada et par 160 autres pays en 1997, lors de la Troisième Conférence des Parties (CoP 3).  Une fois qu’il entrera en vigueur(11), les parties de l’annexe I qui l’ont ratifié seront liées juridiquement par leurs obligations touchant les émissions de gaz à effet de serre.  Le Canada s’est pour sa part engagé à réduire ses émissions de certains gaz à effet de serre de 6 p. 100 par rapport à leurs niveaux de 1990 au cours de la période allant de 2008 à 2012.

En 2000, les émissions totales de gaz à effet de serre du Canada étaient de près de 20 p. 100 supérieures à leurs niveaux de 1990(12).  Les émissions totales attribuables à la combustion de carburants étaient en hausse de 23 p. 100, celles du secteur des transports avaient augmenté de 25 p. 100, et celle des industries énergétiques, de 33 p. 100.  On pense maintenant que l’objectif de Kyoto représente une diminution globale des émissions de gaz à effet de serre de 30 p. 100 par rapport au scénario du « statu quo » pour la période visée, ce qui constitue une tâche difficile pour un pays dont l’économie fait largement appel à l’énergie.

En application des engagements qu’il a pris à Kyoto, le Canada a produit une stratégie nationale de mise en oeuvre à laquelle les ministres fédéraux et provinciaux de l’Énergie et de l’Environnement, sauf ceux de l’Ontario, ont donné leur assentiment en octobre 2000.  Un plan d’activités associé à cette stratégie et un plan d’action décrivant les mesures précises prévues pour exécuter le tiers des engagements du Canada, ont été publiés en octobre 2000 également.  La mise en oeuvre intégrale de la stratégie devait dépendre de la ratification internationale du Protocole de Kyoto, des mesures prises par les partenaires commerciaux et de la clarté de la politique intérieure.  À ce jour, le gouvernement canadien a annoncé des engagements d’une valeur supérieure à un milliard de dollars étalés sur les cinq prochaines années afin d’aider à effectuer les réductions de gaz à effet de serre.  En 2002, le premier ministre a annoncé au SMDD que le Parlement tiendrait un vote sur la ratification avant la fin de l’année.  À la suite de cette annonce, le gouvernement a produit un plan relatif aux changements climatiques qui exposait des mesures stratégiques générales et présentait une certaine analyse de ce qu’il en coûterait pour atteindre les objectifs.  Le Parlement a débattu de la ratification et approuvé cette dernière en décembre 2002; le premier ministrre Chrétien a ensuite signé le document de ratification, qui a été livré aux Nations Unies le 17 décembre 2002.

Pour alléger l’effet de ces mesures sur les économies et offrir des incitations à transférer des technologies aux pays en développement, le Protocole prévoit une série de mécanismes que les pays peuvent utiliser afin de remplir leurs engagements.  Certains ont fait l’objet d’une controverse considérable, notamment les mécanismes pour un développement propre, les échanges internationaux d’émissions, l’application conjointe et les puits de carbone.  Le Canada a pour sa part réussi à négocier la capacité de se servir de puits forestiers pour déduire 44 mégatonnes(13) (Mt) de dioxyde de carbone.  Il projette d’utiliser 38 Mt de puits forestiers et agricoles comme crédit à déduire de son déficit prévu de 240 Mt pour la période visée(14).  Il aimerait en outre faire reconnaître 70 Mt d’émissions qu’il croit éviter en exportant des sources d’énergie propres, comme le gaz naturel et l’hydroélectricité(15).

   B.  Le Canada et la Convention sur la diversité biologique

La Convention sur la diversité biologique est un autre document clé issu du Sommet de Rio de 1992.  Ses buts sont la conservation de la diversité biologique, l’utilisation durable de ses composantes, et le partage équitable des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques.

En 1995, le gouvernement du Canada a publié sa Stratégie sur la biodiversité pour donner suite à la Convention.  Celle-ci a cinq buts, soit :

Il était prévu que les mécanismes de mise en oeuvre allaient varier d’une administration à l’autre.  Dans de nombreux cas, les directives exposées dans la Stratégie devaient être appliquées au moyen des politiques, stratégies et plans existants.  Dans d’autres cas, de nouveaux mécanismes allaient devoir être établis.  On a également reconnu dans la Stratégie le besoin de coordination pour promouvoir la mise en oeuvre efficace de ses éléments nationaux et internationaux.

Dans son deuxième rapport à la Convention(16), publié en janvier 2002, le gouvernement a conclu de façon générale que les questions de biodiversité revêtent une haute priorité, mais que l’efficacité des programmes est limitée en raison d’un financement restreint.

      1.  Espèces en péril

Comme la protection des espèces en péril est un domaine de compétence partagée, un des éléments clés nécessaires pour mettre en oeuvre la Stratégie consistait à obtenir un consensus sur une approche commune de la protection de la biodiversité.  À cette fin, on a élaboré, en 1995, l’Accord pour la protection des espèces en péril, qui a été adopté en principe par toutes les provinces et tous les territoires en octobre 1996.  Cet accord expose des engagements  à désigner les espèces en péril, à protéger leurs habitats et à élaborer des plans de rétablissement.  En y souscrivant, les gouvernements ont reconnu qu’aucune administration ne peut à elle seule protéger les espèces en péril.  Ils ont donc convenu d’élaborer des lois, des règlements, des politiques et des programmes complémentaires afin de recenser et de protéger les espèces menacées et en péril et leurs habitats essentiels.

Aux termes de l’Accord, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont convenu de coordonner leurs activités en créant le Conseil canadien de la conservation des espèces en péril.  Celui-ci se compose des ministres fédéraux de l’Environnement, des Pêches et des Océans ainsi que du Patrimoine, et des ministres provinciaux et territoriaux responsables de la faune.

Le Conseil a pour mandat d’assurer un leadership national pour la protection des espèces en péril.  Il a des responsabilités précises touchant le recensement et le rétablissement des espèces en péril et la coordination des mesures entre toutes les parties.  Il sert en outre de tribune pour le règlement des différends pouvant découler de la mise en oeuvre de l’Accord.

L’article 8k) de la Convenion est un de ses éléments clés; il oblige les parties à élaborer ou à maintenir les lois et/ou les dispositions réglementaires nécessaires pour protéger les espèces et populations menacées.  L’adoption d’une telle loi s’est révélée difficile pour le gouvernement canadien.  En effet, il a déposé un projet de loi dans ce sens trois fois depuis 1996 et l’a vu chaque fois mourir au Feuilleton.  Le projet de loi C‑5, Loi sur les espèces en péril, a finalement reçu la sanction royale le 12 décembre 2002.  Ses éléments clés sont les suivants :

Dans le budget de 2000, le gouvernement du Canada avait engagé 180 millions de dollars au titre de la Stratégie nationale pour la protection des espèces en péril, dont 45 millions  ont été affectés au Programme d’intendance de l’habitat à l’égard d’une période de cinq ans.  À l’heure actuelle, sept provinces canadiennes, soit la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, le Québec, l’Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan et Terre-Neuve-et-Labrador, disposent de lois précises pour protéger les espèces en péril.  Certaines autres provinces ont modifié des lois existantes pour faire face précisément au problème des espèces en péril(17).

      2.  Parcs et zones protégées

La protection des espèces en péril, tout en étant importante, peut être considérée comme le système hospitalier d’une stratégie de santé de la faune.  La prévention constitue un autre aspect important de cette stratégie.  L’article 8a) de la Convention sur la diversité biologique dit que chaque partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra, établit un système de zones protégées ou de zones où des mesures spéciales doivent être prises pour conserver la diversité biologique.  La Stratégie canadienne de la biodiversité définit huit orientations stratégiques liées à l’établissement et à la gestion des zones protégées.  Malgré cet engagement, la priorité relative et la disponibilité des ressources destinées à la conservation dans des lieux particuliers varie considérablement entre administrations.  Le gouvernement fédéral appuie cette conservation au moyen de divers mécanismes budgétaires.  Toutefois, l’établissement de nouveaux parcs marins et terrestres et l’entretien des parcs nationaux existants du Canada sont limités par l’insuffisance des ressources humaines et financières(18).

En octobre 2002, le premier ministre Jean Chrétien et la ministre du Patrimoine canadien, Sheila Copps, ont annoncé un plan d’action visant à compléter en grande partie le réseau des parcs nationaux du Canada.  Ce plan prévoit la création de 10 nouveaux parcs et de cinq nouvelles aires marines nationales de conservation (AMNC).  Celles-ci sont des aires marines gérées en vue d’une utilisation durable et qui contiennent des zones plus petites faisant l’objet d’une protection poussée.  Elles comprennent le fond marin, la colonne d’eau et toutes les espèces qui y habitent.  Elles peuvent aussi englober les terres humides, les estuaires, les îles et d’autres terres côtières.  Auparavant appelées parcs marins nationaux, elles consistent en des aires protégées entourées de zones tampons à utilisations multiples gérées en coopération, où des activités comme la pêche commerciale et la navigation seraient appropriées.  Le principe directeur est l’utilisation écologiquement durable.  L’élimination de déchets, l’exploitation minière ainsi que la prospection et l’exploitation du pétrole et du gaz sont interdites partout dans ces aires.  L’objectif visé à long terme consiste à faire en sorte que chacune des 29 régions marines du Canada (situées dans les océans Atlantique, Pacifique et Arctique, ainsi que dans les Grands Lacs) compte au moins une AMNC.

Le plan d’établissement de dix  nouveaux parcs nationaux au cours des cinq prochaines années devrait permettre de compléter en grande partie le réseau des parcs nationaux, dont l’achèvement est guidé par le Plan du réseau des parcs nationaux, en vertu duquel chacune des 39 régions naturelles du Canada doit compter au moins un parc national.  Ce plan met l’accent sur la protection d’une diversité de paysages naturels au profit des générations actuelles et futures.  Sa première priorité est le maintien de la santé écologique.

      3.  Le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques

Le 29 janvier 2000, la Conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique a adopté une entente supplémentaire appelée Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques.  Celui-ci vise à protéger la diversité biologique des risques potentiels présentés par les organismes vivants modifiés résultant de la biotechnologie moderne.  Il établit une procédure dite d’accord préalable en connaissance de cause (APC) destinée à assurer que les pays se voient fournir l’information nécessaire pour prendre des décisions éclairées avant de consentir à ce que de tels organismes soient importés sur leur territoire.  Il fait mention de l’approche de précaution et reprend le langage de précaution employé dans le principe 15 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement.  Le Protocole a en outre établi un centre d’échange électronique pour la prévention des risques biotechnologiques(19) afin de faciliter l’échange d’information sur les organismes vivants modifiés et d’aider les pays à l’appliquer.

Le Canada a signé ce protocole le 1^er avril 2002, mais il ne l’a pas encore ratifié.  Il effectue actuellement une analyse des modifications réglementaires et administratives qui seront requises pour le mettre en oeuvre.  Un centre national de liaison pour le Protocole de Cartagena a été établi(20).  Et le Bureau de biotechnologie et sécurité végétale de l’Agence canadienne d’inspection des aliments a mis en place des mesures liées au contrôle des organismes vivants modifiés résultant de la biotechnologie.  Au niveau local, les initiatives se limitent encore en grande partie à la compréhension des menaces possibles(21).

   C.  Le Canada et les ententes non obligatoires de Rio

Dans son rapport de 1998 (Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable), le Commissaire à l’environnement a examiné l’importance des instruments non obligatoires et leurs avantages.  À son avis, ces instruments sont une sorte d’approche de précaution dont le processus de formation n’est pas aussi long et dont aucun facteur de retardement ne diffère l’entrée en vigueur.  Selon lui, les engagements non obligatoires peuvent comporter une autorité morale et politique susceptible d’influer sur le comportement des États, grâce à la pression de l’« opinion publique internationale », autant que s’ils avaient un caractère juridique, et les États intègrent souvent des principes et des concepts provenant d’instruments non obligatoires dans leurs lois et leurs politiques intérieures(22).  L’Énoncé de principes directeurs sur les forêts est l’un de ces instruments non obligatoires.

      1.  Énoncé de principes directeurs sur les forêts

Lors de la CNUED, les questions entourant les forêts ont été parmi les plus controversées, et elles ont opposé les pays en développement aux pays développés.  Les négociations intenses alors menées entre gouvernements ont abouti à la Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts, également appelée « Déclaration de principes relatifs aux forêts », ainsi qu’au chapitre 11 d’action 21, intitulé « Lutte contre le déboisement ».

Pendant toute la décennie écoulée depuis la CNUED, on s’est attaché principalement, aux Nations Unies, à élaborer des politiques cohérentes afin de promouvoir la gestion, la conservation et l’exploitation durable de tous les types de forêts.  Le Groupe intergouvernemental sur les forêts (GIF, 1995-1997) et le Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF, 1997-2000), tous deux sous les auspices de la Commission des Nations Unies sur le développement durable, ont été les principales tribunes intergouvernementales d’élaboration d’une politique internationale sur les forêts.  Ils ont examiné un grand nombre de sujets liés aux forêts au cours d’une période de cinq ans et présenté les résultats clés de leurs travaux dans leurs rapports finaux, IPF4 et IFF4.  Ceux-ci renfermaient plus de 270 propositions d’action à l’appui de la gestion durable des forêts, considérées collectivement comme les propositions d’action IPF/IFF.  Ces propositions ne sont pas juridiquement contraignantes, mais les participants à ces processus sont considérés comme politiquement obligés d’y donner suite; on s’attend à ce que chaque pays procède à une évaluation nationale systématique des propositions et fasse des plans pour les mettre en oeuvre.  Le Forum des Nations Unies sur les forêts a été établi en 2000 dans le cadre d’un nouvel accord international sur les forêts, afin de poursuivre le travail mis en train par l’IPF et l’IFF(23).

Au Canada, au milieu des années 1980, le Conseil canadien des ministres des Forêts (CCMF), qui venait d’être formé, a tenu des forums publics sur la situation des forêts et l’avenir du secteur forestier; ceux-ci ont mené au Congrès national sur les forêts, tenu en 1986.  Les résultats de ce congrès ont fourni la base de la Stratégie nationale pour le secteur forestier, produite en 1987 sous la direction du CCMF.  Celle-ci a constituté le premier énoncé vraiment national et complet des préoccupations et des objectifs stratégiques sur cette question.

La première stratégie a reflété une préoccupation fondamentale touchant le maintien des rendements de bois d’oeuvre.  En 1990, le CCMF a entrepris de réaliser un consensus sur des orientations beaucoup plus larges pour la gestion des forêts.  Ces nouvelles orientations tenaient compte de l’écosystème forestier ainsi que des valeurs sociales, culturelles et économiques exprimées par la commission Brundtland (la CMED des Nations Unies).  Et la stratégie nationale sur les forêts de 1992, intitulée Durabilité des forêts : un engagement canadien, a été élaborée dans le cadre d’un processus de consultation, juste avant la CNUED.  Cette stratégie a été un élément clé des interventions faites par le Canada à la conférence, ainsi que des mesures qu’il a prises par la suite pour remplir tous les engagements relatifs aux forêts découlant de celle-ci(24).

Neuf orientations stratégiques étaient exposées dans la Stratégie nationale sur les forêts de 1992 :

Les partenaires de la stratégie de 1992 avaient défini au total 96 engagements à agir.  Parmi certaines des réalisations saillantes mentionnées dans l’introduction de la Stratégie nationale sur les forêts (1998-2003) figurent les suivantes :

Si le Canada peut se prévaloir de certaines réussites dans ce domaine, il a également connu des revers.  En particulier, les compressions effectuées au Service canadien des forêts se sont répercutées sur la capacité de ce dernier d’appliquer la meilleure science disponible à la gestion des forêts, laquelle constitue un facteur de sa réputation internationale(25).

L’Énoncé de principes directeurs sur les forêts n’a peut-être pas reçu autant d’attention, à l’échelle mondiale, que les mesures législatives issues de la conférence de Rio, parce qu’il s’agit d’un instrument non obligatoire.  Le Canada a par ailleurs oeuvré en faveur d’une convention juridiquement contraignante sur les forêts, affirmant que « seul un tel mécanisme peut inciter les pays à implanter sans tarder [l’aménagement forestier durable] pour régler les problèmes qui ne cessent d’accabler les forêts du monde »(26).  Les environnementalistes estiment toutefois que le Canada cherche à légitimer ses pratiques forestières traditionnelles, que tous ne considèrent pas comme saines ni durables(27).

      2.  Action 21 et les principes de Rio

En 1992, le Canada et 175 autres pays ont adopté Action 21 et l’idée du développement durable.  Action 21 a en outre été appuyé par la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, qui énumère 27 principes directeurs établissant en partie ce qui suit :

En 1995, le Canada a procédé a un important changement institutionnel en matière de développement durable lorsque le Parlement a modifié la Loi sur le vérificateur général afin d’obliger tous les ministères fédéraux à élaborer une stratégie de développement durable.  Dans le cadre de cette stratégie, chaque ministère a été appelé à indiquer dans leurs grandes lignes, les objectifs concrets et les plans d’action qu’il a adoptés pour intégrer le développement durable dans ses politiques, ses programmes et ses activités; ces objectifs et plans sont alors devenus les repères par rapport auxquels chaque ministère mesure ses progrès.  En vertu des modifications à la loi, le gouvernement a en outre créé le poste de commissaire à l’environnement et au développement durable.  Ce dernier a été chargé de faire rapport annuellement au Parlement sur les questions importantes pour l’environnement et sur d’autres aspects du développement durable; en particulier, il a la responsabilité de surveiller les progrès accomplis par les ministères vers l’atteinte de leurs objectifs de développement durable et en faire rapport.

Dans le rapport qu’elle a présenté en 2002, la commissaire a consacré un chapitre à l’exposé de son point de vue sur la mise en oeuvre par le Canada des engagements pris à la Conférence de Rio.  Elle y a signalé que le Canada a fait preuve de leadership politique en matière de réglementation des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, et qu’il accorde son appui financier à l’amélioration des infrastructures d’adduction d’eau.  Toutefois, elle a par ailleurs souligné le déficit croissant du pays en ce qui a trait au développement durable : épuisement des stocks de poisson et augmentation des émissions de gaz à effet de serre, problèmes de santé liés à la mauvaise qualité de l’air et de l’eau, et ressources insuffisantes pour protéger la biodiversité et gérer les substances toxiques.  Elle a conclu que « le gouvernement fédéral n’investit pas assez – il n’utilise pas suffisamment ses ressources humaines et financières et il n’exerce pas ses pouvoirs dans les domaines économique et législatif ni son leadership politique de manière satisfaisante – pour lui permettre de respecter ses engagements en matière de développement durable »(28).

Sur le plan international, Kofi Annan, secrétaire général des Nations Unies, a exprimé nombre des mêmes sentiments, à savoir que certains progrès ont été accomplis dans l’adoption de mesures pour protéger l’environnement, mais que l’état de l’environnement  mondial est encore fragile et que les mesures de protection sont loin d’être satisfaisantes(29).  Selon lui, le problème de mise en oeuvre tient à la fragmentation de l’approche adoptée :

Malgré ces revers, les principes énoncés dans Action 21 et dans la Déclaration de Rio restent tout aussi valables aujourd’hui qu’ils l’étaient en 1992.  Le contexte mondial a cependant changé : la mondialisation, la révolution des technologies de l’information et des communications, le bouleversement social dans de nombreuses régions du monde et la progression du VIH/sida ajoutent de nouveaux éléments qu’il faut prendre en compte au moment de concevoir un plan d’action révisé.  Le plan de Johannesburg a tenté d’inclure nombre de ces aspects du nouveau contexte mondial.

QUE S’EST-IL PRODUIT À JOHANNESBURG?

La différence clé entre le Sommet de Rio et celui de Johannesburg a été que la pauvreté, et plus généralement ce que l’on a décrit comme le pilier social du développement durable(31), a imprégné nombre des mesures comprises dans le Plan d’application des résultats du Sommet de Johannesburg(32).  La Conférence de Rio avait été axée sur l’environnement; à Johannesburg, le soulagement de la pauvreté a constitué une préoccupation sous-jacente à toutes les questions abordées.  Comme l’a déclaré le Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (UNDESA), « le Sommet a permis d’élargir et de renforcer la compréhension du développement durable et, en particulier, des liens importants entre la pauvreté, l’environnement et l’utilisation des ressources naturelles »(33).

   A.  Préparatifs du Canada en vue du Sommet

Le gouvernement du Canada avait établi un secrétariat chargé de gérer les préparatifs nationaux en vue du SMDD; celui-ci relevait du ministère des Affaires étrangères, d’Environnement Canada et de l’Agence canadienne de développement international.  Ces préparatifs comportaient des tables rondes de consultation avec des parties provinciales, territoriales et autochtones ainsi que des discussions avec des organisations non gouvernementales (ONG), des parlementaires, des groupes de jeunes, des représentants du secteur privé, des universitaires et des membres de la société civile.  Le secrétariat avait en outre la responsabilité de coordonner la rédaction du rapport national du Canada.  Le Rapport sur le rendement d’Environnement Canada pour 2001-2002 révèle que celui-ci a dépensé 5,4 millions $ cette année-là au titre de la préparation au Sommet.

Certaines ONG environnementales ont pressé le gouvernement d’exercer plus de leadership au cours de la période préalable au SMDD et exprimé leurs inquiétudes au sujet des retards de publication du rapport national.  D’autres se sont montrés peu enthousiastes à l’égard du Sommet; ainsi, une militante environnementale en vue a prédit que celui-ci serait « une parlotte inutile »(34).

   B.  Résultats clés

      1.  Plan d’application

Le document majeur issu du SMDD a été le Plan d’application.  Celui-ci se présente comme un document d’action, par comparaison à Action 21, qui est considéré davantage comme un cadre de travail ou un guide(35).  Le Plan d’application expose les mesures à prendre pour atteindre les objectifs du développement durable.  Tout au cours de son élaboration, les questions majeures ont fait l’objet de différends, de sorte que le plan final a été le fruit de compromis.  Voici certains des points saillants du plan.

Services d’assainissement.  Selon une estimation contenue dans le Rapport des Nations Unies sur le développement humain 2002, 1,1 milliard de personnes n’avaient pas accès à de l’eau potable en 2000, et deux fois plus de gens ne disposaient pas d’installations sanitaires adéquates(36).  Un engagement majeur pris au SMDD a consisté à fixer une échéance ferme (2015 au plus tard) pour réduire de moitié la proportion des gens qui n’ont pas accès à de l’eau potable et à des installations sanitaires de base.  Le Plan d’application final expose ce but dans les termes suivants :

Biodiversité.  Le plan élaboré lors de la quatrième et dernière séance du Comité de préparation  (tenue à Bali (Indonésie), du 27 mai au 7 juin 2002) renfermait deux choix de libellé possibles sur la perte de biodiversité.  Le premier proposait de mettre en train les instruments nécessaires pour « mettre fin » à la perte de biodiversité; le second faisait mention de « réaliser une réduction importante du rythme actuel de la perte de biodiversité ».  Le Plan d’application de Johannesburg inclut seulement ce deuxième choix de libellé.

En ce qui concerne le partage des avantages, les principes directeurs de Bonn(37) sur l’accès aux ressources génétiques et le partage équitable des avantages découlant de leur utilisation avaient été acceptés et adoptés lors de la Sixième Conférence des Parties, à La Haye (avril 2002).  Le Plan d’application en traite également :

Énergies renouvelables.  L’Union européenne et le Brésil avaient proposé les premiers objectifs mondiaux en matière d’énergies renouvelables.  Ceux-ci n’ont pas été acceptés à l’échelle internationale, et l’on a employé en remplacement un libellé non obligatoire dans le Plan d’application :

Les ONG ont été particulièrement déçues du défaut d’objectif clair en matière d’énergies renouvelables, et elles ont jugé que le Sommet n’avait pas suffisamment insisté sur l’utilisation de celles-ci.

 Consommation et production durables.  Selon certains observateurs, ce thème important d’Action 21 a reçu peu d’attention au cours des dix dernières années, et il en a été de même au SMDD.  Le Plan d’application traite la question de la manière suivante :

Dans son examen d’Action 21, Kofi Annan a déclaré que, depuis la CNUED, les modes de consommation et de production non viables ont en grande partie continué et mettent en péril le système naturel de soutien de la vie(38).  Les systèmes de valeurs que reflètent ces modes de consommation et de production sont au nombre des principales forces qui déterminent l’utilisation des ressources naturelles.  Tout en reconnaissant qu’il est difficile de modifier les modes de consommation d’une grande population, Annan a déclaré que cette modification est essentielle à la viabilité future de la planète.

Pêches.  Compte tenu des pressions exercées par les humains sur les océans, le Plan d’application comporte un objectif en vue du rétablissement des ressources halieutiques.  On y dit ceci :

Produits chimiques.  Le chapitre 19 d’Action 21 portait principalement sur les questions liées aux produits chimiques.  Le Forum intergouvernemental sur la sécurité chimique a examiné les progrès accomplis à cet égard depuis la Conférence de Rio lors de sa troisième réunion, tenue en octobre 2000, à Bahia (Brésil), et donné suite à la question en élaborant la Déclaration de Bahia sur la sûreté des produits chimiques ainsi que les Priorités d’action après 2000.  Le Plan d’application traite des produits chimiques comme suit :

      2.  Partenariats

L’idée des partenariats entre les gouvernements, le monde des affaires et la société civile a été le résultat clé du Sommet.  Contrairement à ce qui s’était passé à Rio, les documents n’ont pas été le seul produit important de ce sommet.  Les négociations ont certes reçu la majeure partie de l’attention, mais celui-ci a également débouché sur la mise en train de plus de 300 partenariats volontaires dont chacun apportera des ressources supplémentaires pour soutenir les efforts d’application du développement durable.  Ces partenariats, liés aux engagements des gouvernements, visent à fournir un mécanisme inhérent pour assurer l’exécution de ceux-ci.  Ils offrent une solution de remplacement des cadres du passé dirigés par les donateurs et permettent aux représentants des pays industrialisés et des pays en développement d’élaborer des plans conjointement(39).

      3.  Annonces d’ordre monétaire

L’exécution d’un grand nombre des initiatives du SMDD nécessitera des contributions monétaires.  Les pays industrialisés en fournissent la majorité.  L’appui pour l’établissement d’un fond de solidarité mondial pour l’élimination de la pauvreté a été évident au SMDD.  Le tableau 1 expose plusieurs initiatives et engagements financiers clés annoncés au SMDD et décrits dans le document de l’UNDESA intitulé « Résultats clés du Sommet »(40).

Tableau 1 – Initiatives clés et annonces issues du Sommet de Johannesburg
(en $US)

RÉACTIONS AUX TRAVAUX DE JOHANNESBURG

   A.  Organisations non gouvernementales

      1.  Groupes environnementaux

Les ONG environnementales ont été généralement insatisfaites des résultats du SMDD.  Elles ont critiqué le manque d’action des gouvernements et des dirigeants du monde des affaires sur des questions comme le commerce et l’aide au développement, la privatisation des services publics, la biodiversité et la consommation excessive dans les pays industrialisés.  Leur préoccupation générale était que les ententes commerciales internationales continuent de l’emporter sur celles qui ont trait à l’environnement.

La réaffirmation du Protocole de Kyoto a été favorablement accueillie par au moins trois grandes ONG (Réseau canadien de l’environnement, Greenpeace et Ami(e)s de la terre).  Celles-ci restent cependant sceptiques à l’égard des mesures prises pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, qui ne leur apparaissent pas suffisantes.  Tous les groupes se sont par ailleurs réjouis des progrès accomplis dans les domaines de l’approvisionnement en eau et des services d’assainissement, quoique l’idée de la privatisation de l’eau continue de les inquiéter(43).  Les débats se poursuivent au sujet de la façon dont le SMDD a abordé les problèmes des substances toxiques, de la dette écologique, de la responsabilité des entreprises, du génie génétique et des forêts.  Dans l’ensemble, les réactions ont été, au mieux, partagées.  Le Réseau canadien de l’environnement et l’Institut international du développement durable ont tous deux exprimé leur mécontentement face au manque d’action de la dernière décennie à l’égard des principes de Rio(44).

      2.  Groupes de travailleurs

La Confédération internationale des syndicats libres (ICFTU) était le principal groupe qui représentait les travailleurs au SMDD.  Ceux-ci avaient certaines priorités en commun avec les ONG environnementales et ont par la suite exprimé comme elles leur déception touchant des domaines comme l’agriculture, l’énergie, la biodiversité et, dans une certaine mesure, l’eau(45).

Toutefois, un aspect majeur de la participation des groupes de travailleurs au SMDD a consisté à souligner le principe 1 de la Déclaration de Rio, à savoir que les êtres humains sont au centre du développement durable, et à faire ressortir le « pilier social » du développement durable.  Ils ont été relativement heureux de l’attention accordée à ces questions au SMDD(46).

Les groupes de travailleurs ont en outre mis en avant et souligné l’idée que les ententes de type II(47) et les partenariats devraient être les principaux outils de promotion du développement durable.  Vu l’accent mis sur les partenariats tout au long du SMDD, ils peuvent être heureux de ce résultat.  Dans l’ensemble, les travailleurs ont réagi positivement aux résultats généraux du Sommet, mais ils ont été mécontents du manque d’action concrète.

      3.  Groupes de gens d’affaires

Dans l’ensemble, la réaction du monde des affaires au SMDD et au Plan d’application a été favorable.  Les remarques faites par sir Mark Moody-Stuart, chef de la Business Alliance for Sustainable Development, lors de la séance de clôture donnaient à entendre que les objectifs des gens d’affaires, soit souligner les partenariats et la bonne gouvernance en tant qu’outils d’application du développement durable, avaient été atteints.  Il a cité à titre d’exemples l’Initiative minière mondiale, Responsible Care (soin responsable) dans l’industrie chimique, l’Initiative d’aménagement durable des forêts, et les partenariats dans les domaines de l’agriculture et de la santé, et de la biodiversité(48).

Le terrain d’entente entre les ONG environnementales et le monde des affaires est habituellement restreint.  Malgré cela, Greenpeace et le Conseil mondial des entreprises pour le développement durable (WBCSD) ont tenu une conférence de presse conjointe sur le besoin d’un cadre de travail mondial pour faire face aux risques présentés par les changements climatiques.  Tout en soulignant qu’ils continueraient probablement de se trouver en conflit, les deux groupes ont par ailleurs réussi à trouver un terrain d’entente qui leur a permis de dégager un consensus sur cette question(49).

   B.  Gouvernement du Canada

La réaction du gouvernement canadien au SMDD a été très positive.  L’honorable David Anderson, ministre de l’Environnement, a déclaré, au cours d’une conférence de presse de clôture, que « le SMDD a produit les résultats que nous espérions.  Il a été un succès ».  Citant les réussites du Sommet, il a mentionné la reconnaissance d’une approche intégrée du développement durable et l’accent mis sur les partenariats.

PREMIERS SIGNES DE MISE EN OEUVRE

En dépit de toute la rhétorique de Johannesburg sur la mise en oeuvre du développement durable, les réussites de ce sommet seront perçues seulement dans des résultats concrets.  Or, selon certains, les premiers signes de mise en oeuvre donnent des motifs d’inquiétude plutôt que de réconfort(50).  On a commencé à discuter de certains projets exposés dans les grandes lignes dans le Plan d’application de Johannesburg qui se rapportent expressément au Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), initiative conçue par des dirigeants africains en tant que vision et programme d’action pour la reconstruction du continent africain.  LeNEPAD dispose d’un budget de 60 milliards de dollars US au titre de projets de développement africains, et il est inclus expressément dans le Plan d’application comme suit :

Les projets proposés sont le projet d’aménagement hydroélectrique Grand Inga et le gazoduc transsaharien, qui ont tous deux soulevé des doutes considérables quant à leur viabilité(51).  Le projet d’Inga produirait 40 000 mégawatts d’électricité, soit suffisamment pour satisfaire à tous les besoins en énergie actuels de l’Afrique (besoins minimaux).  On estime que le barrage coûtera 6 milliards de dollars US, et que des dépenses additionnelles de 10 milliards de dollars US ou plus seront nécessaires pour relier les principaux centres démographiques de l’Afrique.  Le coût du gazoduc transsaharien est également estimé à 6 milliards de dollars US.  Plusieurs projets de cette nature épuiseraient rapidement les ressources financières du partenariat, ce qui réduirait la possibilité d’établissement d’autres programmes destinés à appuyer le développement durable.  Le projet a également suscité du scepticisme parce que les routes de transmission semblent en grande partie exclure l’accès aux zones rurales et que beaucoup des plans prévoient l’exportation de l’énergie en Europe, et non son utilisation en Afrique(52)(53).  L’accent mis sur les besoins en énergie des zones rurales au paragraphe 62 du Plan d’application (voir ci-dessus) semble par conséquent avoir été réduit par ces plans.

D’autres déclarations des pays du monde en développement révèlent par ailleurs qu’ils ne sont pas disposés à intégrer les préoccupations environnementales dans leur besoin manifeste de développement économique.  Par exemple, lors de la Huitième Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, tenue à la fin de 2002, il a été dit clairement que les pays en développement n’étaient pas disposés à s’efforcer de quelque manière que ce soit de réduire leurs émissions dans le proche avenir.  À la lumière de ces exemples, d’aucuns pourraient juger que l’idée selon laquelle le développement économique peut et doit être conjugué avec l’atteinte des objectifs environnementaux, a été marginalisée même au cours de la courte période qui a suivi le SMDD.

CONCLUSION

On a fait un grand nombre de comparaisons entre le Sommet de Rio et celui de Johannesburg.  Le Sommet de Rio avait produit des documents importants pour la mise en place d’un cadre de travail permettant de parvenir au développement durable, et pour la prise de mesures visant la résolution de certains des grands problèmes environnementaux du monde.  Beaucoup de gens, dont le secrétaire général des Nations Unies, ont reconnu que, si les résultats de ce sommet étaient importants et restent encore très pertinents, les résultats concrets ont fait défaut au cours des dix années qui ont suivi la CNUED.  Par conséquent, le Sommet de Johannesburg visait à mettre l’accent sur l’amélioration de la mise en oeuvre.

Les outils choisis en vue d’atteindre le but du développement durable présentent une autre différence notable entre les deux sommets.  Si la Conférence de Rio et, en particulier, Action 21 supposaient la participation de nombreux groupes de la société civile, l’accent était mis sur l’action gouvernementale.  Le Sommet de Johannesburg, par contre, a souligné le besoin de partenariats entre les gouvernements, la société civile et l’industrie.  Or, beaucoup des membres des ONG environnementales ont alors vu dans la participation accrue de l’industrie une menace manifeste à leur interprétation du développement durable.  Seul le temps révélera si cette nouvelle approche peut produire des résultats mesurables et importants vers la réalisation d’un monde plus durable.