LS-405F
PROJET DE LOI C-27 : LOI
CONCERNANT LA GESTION À LONG TERME
HISTORIQUE DU PROJET DE LOI C-27
TABLE
DES MATIÈRES A. Titre abrégé, définitions, objet et champs dapplication (article 1 à 5) B. Société de gestion des déchets nucléaires (articles 6 à 8) C. Financement (articles 9 à 11) D. Exposé des propositions de la société de gestion (articles 12 à 15) E. Rapports, approbations et vérification (articles 16 à 26) F. Infractions et peines (articles 27 à 31) PROJET DE LOI C-27 : Le 25 avril 2001, le ministre des Ressources naturelles du Canada, lhonorable Ralph Goodale, a déposé à la Chambre des communes le projet de loi C-27 : Loi concernant la gestion à long terme des déchets de combustible nucléaire. Ce projet de loi a essentiellement pour but dobliger les propriétaires de ces déchets à assumer pleinement leurs responsabilités financières et à mener leurs activités de gestion des déchets dune façon globale, intégrée et efficiente. Pour ce faire, il sappuie sur trois mesures distinctes :
Selon le ministère des Ressources naturelles, le projet de loi est le reflet des consultations menées par le gouvernement fédéral auprès du public, des provinces, des propriétaires de déchets et dautres parties intéressées. Il existe trois catégories de déchets radioactifs :
Le projet de loi C-27 ne concerne que la première catégorie, soit les déchets de combustible nucléaire. Au Canada, ces déchets proviennent principalement des grappes de combustible nucléaire irradié dans les 22 réacteurs CANDU, dont la plupart sont entrés en activité dans la deuxième partie des années 70. Vingt de ces réacteurs sont exploités par Ontario Power Generation Inc. et produisent environ 90 p. 100 des déchets nucléaires. Les deux autres réacteurs appartiennent à Hydro-Québec et à la Société dénergie du Nouveau-Brunswick, et ils produisent respectivement 3 et 5 p. 100 des déchets. Enfin, environ 2 p. 100 des déchets sont produits par les réacteurs expérimentaux dÉnergie atomique du Canada limitée (EACL) et une petite quantité provient dautres sources, notamment les universités. On estime à environ 1,3 million de grappes (18 000 tonnes) la quantité totale des déchets de combustibles nucléaires générés au Canada à ce jour, ce qui pourrait remplir plusieurs piscines olympiques. À lheure actuelle, ces déchets sont entreposés dans des piscines de désactivation situées dans les centrales. Ces piscines sont conçues pour accueillir le combustible épuisé après 15 à 20 ans dexploitation. Même si le combustible peut y être conservé en sécurité pendant longtemps, les piscines des centrales nucléaires les plus anciennes sont remplies à capacité. Depuis 1995, une partie des combustibles entreposés dans leau pendant plus de 10 ans à la centrale de Pickering a été transférée dans des conteneurs de stockage à sec au même endroit. Des installations de stockage à sec du même type devraient ouvrir à Bruce en 2002 et à Darlington en 2007. Or, le stockage en surface napparaît pas comme une solution à long terme pour lentreposage des déchets, ce qui a amené le gouvernement fédéral et les producteurs à proposer une solution plus appropriée. Pour faire face au problème, le gouvernement fédéral a établi un Plan de gestion des déchets de combustible nucléaire. Ce plan, qui prévoit lentreposage permanent dans des couches géologiques profondes du bouclier canadien, a été élaboré sur 20 ans par EACL. En 1989, une fois le plan élaboré, une commission indépendante dévaluation environnementale, la Commission Seaborn, a été créée pour examiner non seulement les mérites techniques de la solution proposée, mais aussi les critères pour évaluer sa sécurité et son acceptabilité. Les démarches de la Commission Seaborn se sont échelonnées sur une dizaine dannées, pendant lesquelles toutes les facettes du stockage à long terme des déchets de combustible nucléaire ont été étudiées dans le contexte dune évaluation environnementale approfondie. Après avoir encadré la préparation, par EACL, de létude dimpact environnemental, la Commission Seaborn a procédé à lexamen public de létude et tenu des audiences publiques de mars 1996 à mars 1997. La Commission sest dabord attachée aux grands enjeux sociétaux de la gestion des déchets de combustible nucléaire; puis, elle a étudié la sûreté du concept dEACL dun point de vue technique; enfin, elle sest arrêtée sur les vues du public au sujet de la sûreté et de lacceptabilité du concept. En se basant sur les 531 communications verbales et les 536 communications écrites soumises, la Commission Seaborn a présenté ses recommandations au gouvernement fédéral le 3 mars 1998. Elle a dabord conclu que, du point de vue technique, la démonstration de la sûreté du concept de stockage en profondeur proposé par EACL était jugée suffisante pour une étude davant-projet, mais non du point de vue social. En effet, il navait pas été démontré que le concept jouissait dun vaste appui du public, ce qui faisait que, sous sa forme proposée, il navait pas le degré voulu dacceptabilité pour devenir le mode canadien de gestion des déchets de combustible nucléaire. Dans sa réponse au rapport de la Commission, en décembre 1998, le gouvernement fédéral a fait part de ses attentes en matière de gestion des déchets de combustible nucléaire :
À suite de cette démarche cest au gouvernement fédéral que reviendra la décision ultime relativement à lapproche de gestion et dévacuation des déchets de combustible nucléaire quil conviendra dadopter. Il sagit justement de cette démarche globale que le gouvernement fédéral vise à encadrer et à mettre en uvre au moyen du projet de loi C-27, qui fait suite à sa réponse de 1998 et qui sinscrit directement dans le cadre de sa stratégie de gestion des déchets de combustible nucléaire. Pour le gouvernement, ce projet de loi vient compléter la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, qui fait en sorte que les activités reliées à lindustrie nucléaire doivent être exécutées de manière sécuritaire et respectueuse de lenvironnement. La loi proposée sur les déchets de combustible nucléaire est jugée nécessaire pour remplir les autres obligations imposées par la politique du gouvernement en cette matière, cest-à-dire voir à ce que les activités soient aussi exécutées de manière complète, rentable et intégrée. De fait, il sagit dencadrer par ce projet de loi une approche dont les coûts pourraient dépasser 12 milliards de dollars sur une période de 70 à 100 ans. Outre la section relative aux titre, définitions, objet et champs dapplication, le projet de loi C-27 comporte cinq principales parties :
A. Titre abrégé, définitions, objet et champs dapplication (articles 1 à 5) Larticle premier du projet de loi établit que le titre abrégé de la loi est Loi sur les déchets de combustible nucléaire. Larticle 2 définit les principaux termes et expressions utilisés dans la loi.
Larticle 3 présente lobjet précis de la loi, soit lencadrement de la prise de décision par le gouverneur en conseil et sur proposition de la société de gestion concernant la gestion des déchets nucléaires, dans une perspective globale, intégrée et efficiente. Larticle 4 dispose que la loi lie Sa Majesté du chef du Canada ou dune province, tandis que larticle 5 précise quelle sapplique aux sociétés dénergie nucléaire et à EACL dans la mesure où elles sont propriétaires de déchets nucléaires. B. Société de gestion des déchets nucléaires (articles 6 à 8) Larticle 6 prévoit la constitution, par les sociétés dénergie nucléaire définies à larticle 2, dune société de gestion ayant pour mission de formuler des propositions de gestion des déchets nucléaires à lintention du gouvernement du Canada et de mettre en oeuvre celle qui sera retenue sous le régime de la loi. Il prévoit que toutes les sociétés dénergie nucléaire doivent faire partie de la société de gestion et que celle-ci nest pas mandataire de Sa Majesté du chef du Canada. En vertu de larticle 7, la société de gestion doit offrir à EACL et à tout propriétaire de déchets nucléaires produits au Canada qui ne fait pas partie de la société les services de gestion de déchets nucléaires prévus dans la proposition retenue par le gouverneur en conseil. Elle doit les offrir sans discrimination et à prix raisonnable, compte tenu de ce quil lui en coûte pour gérer les déchets nucléaires des propriétaires qui en font partie. La société de gestion doit sadjoindre un comité consultatif chargé détudier lexposé des propositions de gestion et les rapports visés à larticle 18, et de lui faire part de ses observations écrites à ce sujet (paragraphe 8(1)). Les membres de ce comité sont nommés par les dirigeants de la société de gestion et choisis de manière à assurer une représentation équilibrée des disciplines scientifiques et techniques se rapportant à la gestion de déchets nucléaires, de lexpertise en affaires publiques appliquées au domaine de lénergie nucléaire, de ladministration publique ou de lorganisation autochtone dont la région économique est visée par la proposition retenue par le gouverneur en conseil (paragraphe 8(2)). Le Comité permanent des affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles de la Chambre des communes a ajouté l« expertise en connaissances traditionnelles autochtones » à la liste des critères régissant la nomination des membres du comité consultatif. C. Financement (articles 9 à 11) Un élément fondamental du projet de loi C-27 concerne létablissement, par les sociétés dénergie nucléaire et EACL, dun fonds en fiducie auprès dune institution financière, chargée de tenir les documents afférents au fonds au Canada (article 9). La quote-part initiale qui doit être versée par chacune des entités au plus tard dix jours après lentrée en vigueur de la loi est établie comme suit (article 10) : a) Ontario Power Generation Inc. 500 000 000 $; b) Hydro-Québec 20 000 000 $; c) la Société dénergie du Nouveau-Brunswick 20 000 000 $; d) Énergie atomique du Canada 10 000 000 $. Chacune doit ensuite verser annuellement le cinquième de la somme initiale (respectivement : 100, 4, 4 et 2 millions de dollars), jusquà ce que le Ministre agrée les quotes-parts proposées par la société de gestion conformément au paragraphe 16(3). Des intérêts, majorés de 2 p. 100 sur le taux de base, seront appliqués à tout versement en souffrance, et devront être versés au fonds, tout comme la quote-part, au plus tard trente jours après la date de la décision du gouverneur en conseil concernant la gestion des déchets nucléaires (paragraphes 10(4) et (5)). En vertu de larticle 11, seule la société de gestion peut retirer de largent dun fonds en fiducie. Les fonds ainsi détenus ne peuvent servir quau financement de la mise en oeuvre de la proposition retenue par le gouverneur en conseil, notamment pour prévenir ou atténuer les répercussions socioéconomiques sur le mode de vie dune collectivité, ou sur ses aspirations sociales, culturelles ou économiques. Le premier retrait de fonds ne peut servir quau financement dune activité de construction ou dentreposage autorisée, après la décision du gouverneur en conseil, au titre de larticle 24 de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (1). Il demeure possible pour le Ministre de subordonner tout retrait éventuel à son agrément préalable sil y a dérogation aux conditions fixées aux paragraphes (2) ou (3) de larticle 11. Larticle 21 prévoit que le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du Ministre, autoriser le bénéficiaire dun fonds en fiducie à retirer tout ou partie des sommes qui y sont détenues lorsque le solde des fonds en fiducie excède le coût total estimatif de la mise en oeuvre de la proposition ou lorsque celle-ci est complètement mise en uvre.D. Exposé des propositions de la société de gestion (articles 12 à 15) Aux termes de larticle 12, la société de gestion dispose dau plus trois ans après la date dentrée en vigueur de la loi pour remettre au Ministre un exposé de ses propositions de gestion des déchets nucléaires accompagné des observations de son comité consultatif. Elle doit aussi indiquer la proposition qui a sa préférence, non sans avoir rigoureusement étudié trois méthodes différentes de gestion : a) lévacuation en couches géologiques profondes dans le Bouclier canadien déjà décrite par EACL et ayant fait lobjet dune évaluation approfondie par la Commission dévaluation environnementale du concept de gestion et de stockage des déchets de combustible nucléaire, dont le rapport a été publié en février 1998; b) lentreposage à lemplacement des réacteurs nucléaires; c) lentreposage centralisé en surface ou souterrain. Chaque proposition doit faire lobjet dune description technique détaillée, indiquer la région économique retenue pour sa mise en uvre, et faire état des avantages, risques et coûts comparatifs, des considérations morales, sociales et économiques sous-jacentes. De plus, chaque proposition énumère les services quil incombe à la société de gestion doffrir aux termes de larticle 7 et comporte un plan de mise en oeuvre prévoyant notamment les activités nécessaires à cette fin, un échéancier, un programme de consultations publiques et les moyens envisagés pour prévenir ou atténuer ses répercussions socioéconomiques. Doivent suivre, pour chacune, des consultations auprès du grand public notamment les peuples autochtones et un résumé des observations ainsi recueillies. Lexposé de chaque proposition doit inclure une formule de calcul du financement annuel de sa mise en uvre, la répartition motivée du coût total estimatif de la gestion des déchets nucléaires entre les sociétés dénergie nucléaire et EACL, ainsi que la forme et le montant des garanties financières fournies par ces dernières aux termes de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires pour la gestion de déchets nucléaires (article 13). Par ailleurs, sil le juge nécessaire, le Ministre peut tenir ses propres consultations publiques et ordonner à la société de gestion de revoir les éléments qui seraient non conformes aux exigences des articles 12 et 13, et ce, dans le délai quil fixe (article 14). Il appartient enfin au Ministre de recommander au gouverneur en conseil une des propositions de gestion des déchets nucléaires présentées dans lexposé, décision qui doit être publiée dans la Gazette du Canada (article 15). E. Rapports, approbations et vérification (articles 16 à 26) Les articles 16 et suivants du projet de loi C-27 fixent une série dobligations que la société de gestion doit remplir. Parmi celles-ci, larticle 16 dispose que la société de gestion doit :
Les sociétés dénergie nucléaire et EACL sont tenues de verser la quote-part qui leur est imputée dans les trente jours suivant le dépôt du rapport annuel ou, le cas échéant, lagrément du Ministre. Toutefois, une société dénergie nucléaire peut être autorisée par le gouverneur en conseil à reporter dune année le versement de tout ou partie de la quote-part qui lui est imputée si lintérêt public exige laffectation de ces fonds en priorité aux mesures de réparation à prendre par suite dun sinistre constituant un cas de force majeure (article 17). Tous les trois ans après la décision du gouverneur en conseil sur la gestion des déchets nucléaires, le rapport annuel de la société de gestion devra aussi comporter, en outre :
Le Comité permanent des affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles de la Chambre des communes a proposé damender larticle 19 pour que le Ministre soit tenu de faire une déclaration publique sur tous les rapports déposés, et ce, dans les 90 jours suivant leur réception. Le Comité a aussi proposé que le Ministre fasse déposer un exemplaire de chaque rapport devant chaque chambre du Parlement. Larticle 20 traite des propositions de substitution à lapproche de gestion des déchets nucléaires retenue par le gouverneur en conseil. Une telle substitution sera possible si la société de gestion démontre dans son rapport triennal quelle est incapable, pour des raisons techniques indépendantes de sa volonté, de mettre en oeuvre la proposition retenue ou si, par suite dune innovation technique, une nouvelle méthode de gestion savère préférable. Cette dernière aura au préalable fait lobjet dun examen scientifique et technique par les experts dorganisations internationales gouvernementales spécialisées dans le domaine nucléaire et jouira de leur appui, tout comme elle devra respecter les modalités prévues aux articles 12 à 14. Larticle 21 traite de la remise de fonds aux bénéficiaires et a été abordé plus haut, à la suite de larticle 11. Larticle 22 donne des précisions sur la tenue de livres de la société de gestion, des sociétés dénergie nucléaire, dEACL et des institutions financières, tandis que larticle 23 dispose que la société de gestion, ainsi que linstitution financière responsable de ladministration dun fonds en fiducie, doit, dans les trois mois suivant la fin de chaque exercice, fournir au Ministre des états financiers vérifiés par une personne ou un organisme indépendant. En vertu de larticle 24 amendé par le Comité permanent des affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles de la Chambre des communes, la société de gestion doit rendre publics les études, rapports et états financiers quelle est tenue de présenter au Ministre, ainsi que les états financiers de linstitution responsable de ladministration du fonds. Les articles 25 et 26 fixent les exigences relatives à la désignation et aux pouvoirs des vérificateurs, ainsi que les devoirs de ces derniers et des sociétés vérifiées. F. Infractions et peines (articles 27 à 31) Le projet de loi C-27 prévoit des amendes de 300 000 $ pour chaque jour où se commet ou se continue une infraction en matière :
Le tribunal peut en outre ordonner de verser, dans le délai quil fixe, dans le fonds en fiducie que la société dénergie nucléaire ou EACL a institué, la somme en souffrance avec intérêts au taux de base majoré de deux pour cent. Si elle ne sy conforme pas, la personne visée sexpose à une amende dun montant représentant 20 p. 100 de la somme totale en souffrance. Si, par ailleurs, la société de gestion ne se conforme pas à lagrément ou aux demandes du Ministre concernant la révision de sa proposition ou la remise de son rapport dactivités, elle sexpose à une amende de 100 000 $ par jour. Lamende sera de 50 000 $ si la société ne se conforme pas aux demandes du Ministre au sujet du contenu du rapport dactivités ou de la formule de calcul du financement. Quiconque ne prêterait pas assistance ou ferait une déclaration fausse ou trompeuse à un vérificateur serait passible dune amende maximale de 100 000 $. Enfin, toute contravention à une autre disposition de la loi peut encourir une amende maximale de 50 000 $. Larticle 29 prévoit quil nest pas besoin didentifier ou de poursuivre lemployé ou le mandataire fautif, mais seulement détablir que linfraction a été commise par un employé ou un mandataire de laccusé. Par contre, une personne ne peut être déclarée coupable si elle prouve quelle a pris toutes les précautions pour prévenir linfraction (article 30). La prescription de poursuite est de deux ans après la perpétration dune infraction (article 31). Il est prévu que la loi entrera en vigueur à la date fixée par décret du gouverneur en conseil (article 32). Le projet de loi C-27 : Loi sur les déchets de combustible nucléaire, sinscrit directement dans la politique du gouvernement du Canada en matière de déchets radioactifs. Il vise donc à mettre en place les instruments qui permettront, dans les trois ans suivant son adoption, de choisir une méthode de gestion à long terme de lensemble des déchets de combustible nucléaire accumulés à ce jour sur les sites de production. Ce sont les sociétés publiques dénergie nucléaire qui sont dabord obligées par le projet de loi à créer un organisme et à établir un fonds distinct de gestion des déchets nucléaires. Cette démarche comporte aussi un mécanisme fédéral dexamen et dapprobation pour encadrer la surveillance des déchets nucléaires et laccès au fonds de gestion. Parmi les sociétés de production dénergie, la Ontario Power Generation Inc. (OPG) est la plus touchée par la démarche fédérale puisquelle produit à elle seule environ 90 p. 100 des déchets nucléaires. Dans son document sur la gestion des déchets nucléaires (2), lOPG mentionne déjà la démarche proposée dans le projet de loi, notamment en ce qui a trait à létablissement dune société indépendante de gestion des déchets nucléaires et dun fonds pour financer ces activités. Comme elle le signale dans ce document, lOPG verse annuellement 430 millions de dollars dans des fonds destinés à la gestion à long terme des déchets nucléaires et au démantèlement éventuel des réacteurs. Selon le ministre fédéral des Ressources naturelles et des fonctionnaires de Ressources naturelles Canada, tout porte à croire que les deux autres sociétés provinciales (Hydro-Québec et la Société dénergie du Nouveau-Brunswick), ainsi que EACL, partagent les vues de la société ontarienne. Il faut aussi souligner que la nouvelle société de gestion des déchets nucléaires sera tenue de fournir à un coût raisonnable des services de gestion à long terme aux petits propriétaires de déchets.De prime abord, on ne devrait pas sattendre à une vive opposition à la démarche proposée dans le projet de loi C-27, surtout pour ce qui est de la création de la société de gestion des déchets nucléaires et dun fonds de financement. Par contre, la discussion et lopposition pourraient porter davantage sur les options de gestion à long terme des déchets nucléaires. Comme le prévoit le paragraphe 12(2), trois options devront être étudiées de façon exhaustive et prioritaire lévacuation en couches géologiques profondes, lentreposage à lemplacement des réacteurs nucléaires, et lentreposage centralisé à long terme avant que lune dentre elles soit proposée au ministre responsable. La société de gestion pourra en outre proposer une autre méthode. Il demeure fort possible que plusieurs personnes et organismes souhaitent intervenir sur ces questions au moment de létude du projet de loi en comité. Dautre part, il nest pas exclu que certains puissent proposer dautres approches de gestion des déchets nucléaires; par exemple, lors des débats de deuxième lecture, un député sest interrogé sur la possibilité dextraire davantage dénergie des barres de combustible avant de les entreposer ou les enfouir à long terme. Il ne faudrait pas sétonner non plus que létude en comité soit loccasion, pour plusieurs, de débattre lensemble de la question de lénergie nucléaire au Canada et dans le monde. * Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, quun projet de loi peut faire lobjet damendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et quil est sans effet avant davoir été adopté par les deux chambres du Parlement, davoir reçu la sanction royale et dêtre entré en vigueur. (1) Larticle 24 de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires concerne les licences et permis, y inclus laffectation du produit de la garantie financière. (2) Ontario Power Generation, Nuclear Waste Management Managing Ontario Power Generations Nuclear Waste Safely and Responsibly, 2000. |