Le TCSPC : calcul des contributions et évolutions des transferts (BP381f)

Le gouvernement fédéral aide les provinces à s’acquitter de leurs responsabilités en matière de santé, d’enseignement postsecondaire et d’assistance publique par le biais de paiements de transfert versés dans le cadre du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Le TCSPS est un nouveau mode de financement global qui est entré en vigueur au début de 1996-1997 et qui a fusionné deux importants programmes de transferts aux provinces : le Financement des programmes établis (FPÉ) et le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC). Le TCSPS emploie toutefois une formule de financement différente de celles du FPÉ et du RAPC. Contrairement au FPÉ, il ne garantit pas une contribution égale par habitant. Le TCSPS n’est pas non plus un programme à frais partagés comme le RAPC, c’est-à-dire que les contributions ne sont pas fonction des dépenses provinciales. Les transferts versés au titre du TCSPS reposent sur une méthode de calcul à la fois complexe et originale sur laquelle il convient de se pencher. Cette formule de calcul se traduit par une forte diminution, puis par une stabilisation, des paiements de transferts fédéraux aux provinces.

Dans ce document, nous faisons le point sur le TCSPS. Dans la première partie, nous rappellons brièvement le contexte dans lequel le nouveau transfert a été établi. Dans la deuxième, nous expliquons en détail le calcul des contributions du TCSPS, tandis que dans la troisième, nous analysons l’évolution des transferts à partir de l’exercice financier 1996-1997 jusqu’à la fin de l’exercice financier 2002-2003. Dans la quatrième et dernière partie, nous évaluons de façon critique le nouveau transfert fédéral.

Comme nous l’avons souligné plus haut, avant l’entrée en vigueur du TCSPS en 1996-1997, les transferts fédéraux versés au titre de la santé, de l’enseignement postsecondaire et de l’assistance publique faisaient l’objet de deux programmes : le Financement des programmes établis (FPÉ) et le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC). Le FPÉ, qui a assuré le financement au chapitre de la santé et de l’éducation postsecondaire de 1977-1978 à 1995-1996, était un programme de financement global aux termes duquel chaque province recevait un transfert égal par habitant. Pour sa part, le RAPC était un programme à frais partagés dans le cadre duquel le gouvernement fédéral remboursait environ 50 p. 100 des dépenses engagées par les provinces. De 1966-1967 à 1995-1996, les transferts effectués en vertu du RAPC ont permis au gouvernement fédéral d’aider les provinces à financer leurs programmes d’aide sociale et de services de bien-être.

Au cours des années 80 et 90, dans sa volonté de réduire le déficit, le gouvernement fédéral a limité à plusieurs reprises la croissance des transferts versés dans le cadre de ces deux programmes. Cela a affecté les finances publiques des provinces et nuit à leur capacité de maintenir financièrement leur régime d’assurance-santé et leurs programmes sociaux. En outre, la limitation de la croissance des transferts risquait à plus long terme de rendre difficile l’application de normes nationales dans le domaine de la santé(1).

Le TCSPS permet au gouvernement fédéral de poursuivre sa politique de restriction des dépenses. Il va même plus loin car il réduit systématiquement la valeur des transferts fédéraux aux provinces. Toutefois, certaines dispositions législatives préservent le pouvoir du gouvernement fédéral d’imposer des normes relativement à la santé et lui permettent d’établir, après consultation avec les provinces, d’autres conditions à l’égard des programmes sociaux.

Lorsqu’il a créé le TCSPS, le gouvernement fédéral a expliqué que les transferts aux provinces ne peuvent échapper aux compressions des dépenses : en 1995-1996, ces transferts représentaient en effet près du quart du total des dépenses de programmes du gouvernement fédéral. Celui-ci estime que les provinces sont en mesure de composer avec l’impact des compressions. Il fait d’ailleurs remarquer que certaines d’entre elles ont même atteint l’équilibre budgétaire. Il reconnaît que les compressions sont importantes, mais précise qu’elles le sont moins que celles touchant les autres dépenses de programmes fédérales(2).

Le gouvernement fédéral considère que le TCSPS assure plus de sécurité, de stabilité, de prévisibilité et de souplesse que ses prédécesseurs. Il souligne que le montant total du nouveau transfert est prescrit par la Loi et stabilisé à compter de 2000-2001, et qu’un plancher fait en sorte que la composante au comptant ne sera jamais inférieure à un certain niveau. En outre, à son avis, l’instauration graduelle du nouveau transfert donne aux provinces le temps de s’adapter. Par ailleurs, les provinces peuvent décider elles-mêmes de la répartition des transferts fédéraux entre les soins de santé, l’éducation postsecondaire et les programmes sociaux.

La création du TCSPS a fait l’objet de deux législations distinctes(3). D’une part, le projet de loi C-76, qui a reçu la sanction royale le 22 juin 1995, a instauré le TCSPS. La nouvelle Loi a précisé le montant total du TCSPS et sa répartition par province pour 1996-1997, ainsi que les conditions de financement qui y sont rattachées. Le projet de loi C-31, qui a reçu la sanction royale le 20 juin 1996, a pour sa part établi les modalités de financement du TCSPS et la répartition entre les provinces pour les exercices financiers allant de 1997-1998 à 2002-2003. Le fonctionnement du TCSPS est régi par la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces.

La Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces détermine le montant total du transfert du TCSPS : ce montant est fixé à 26,9 milliards de dollars pour 1996-1997 et à 25,1 milliards de dollars de 1997-1998 à 1999-2000. Par la suite, et jusqu’en 2002-2003, le transfert total sera calculé de la façon suivante :

Selon cette formule, le transfert total pour un exercice financier donné augmentera selon un facteur de progression fondé sur le PIB. Ce facteur de progression correspond à une moyenne mobile, composée sur trois ans, de l’accroissement du PIB. L’utilisation d’une moyenne mobile basée sur les trois années civiles précédant l’exercice financier(4) durant lequel les paiements de transferts sont effectués permet d’atténuer les fluctuations trop brusques qui pourraient survenir dans l’évolution du PIB; le facteur de progression ne retient donc que l’évolution moyenne. Toutefois, ce facteur de progression est limité : il sera réduit respectivement de 2,0 p. 100 en 2000-2001, de 1,5 p. 100 en 2001-2002 et de 1,0 p. 100 en 2002-2003. Cela revient à dire que le transfert total versé par le gouvernement fédéral augmentera à un rythme inférieur à la croissance économique, ou encore que le TCSPS ne sera pas ajusté en fonction de l’inflation. En outre, si la croissance du PIB s’avérait inférieure au coefficient q_t, le transfert total du TCSPS diminuerait. Comme nous le verrons dans la troisième partie de ce document, les hypothèses économiques du ministère des Finances sur lesquelles reposent les calculs du transfert total prévoient une croissance économique forte et soutenue tout au long de la période visée.

Cette méthode de calcul s’apparente à celle qui était utilisée pour évaluer les transferts du FPÉ. En effet, le FPÉ reposait également sur un facteur de progression qui tenait compte de la croissance économique. Toutefois, les transferts du FPÉ étaient calculés sur une base par habitant : toutes les provinces recevaient un montant égal par citoyen pour les soins de santé et l’enseignement postsecondaire. Ce mécanisme équitable de financement ne se retrouve plus avec le TCSPS. Cela s’explique par le fait que le TCSPS regroupe également les transferts de l’ancien RAPC qui, lui, n’était pas fondé sur une base par habitant mais plutôt sur les dépenses des provinces au titre de l’assistance publique.

La Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces détermine également la façon dont le transfert total du TCSPS est réparti entre les provinces. Pour l’exercice financier 1996-1997, la Loi stipule que la répartition provinciale se calcule comme suit :

En d’autres termes, la répartition pour l’exercice financier 1996-1997 se fonde exclusivement sur la part des transferts reçus aux termes du RAPC en 1994-1995 et du FPÉ en 1995-1996. Pour l’exercice financier 1997-1998, le transfert auquel une province aura droit reposera en partie sur la part des transferts reçus dans le cadre des anciens programmes de financement et sur un ratio tenant compte de la croissance cumulative de la population de la province et de celle de la population canadienne. Mathématiquement, la méthode de calcul prendra la forme suivante :

Le ratio lié à la croissance relative de la population provinciale reflète en quelque sorte la mobilité géographique des Canadiens. Ainsi, pour l’exercice financier 1997-1998, la province dont la population augmente plus rapidement que la moyenne canadienne recevra une part plus importante du transfert du TCSPS. Inversement, les provinces dont la population croîtra plus lentement obtiendront une proportion plus faible des transferts. Enfin, de 1998-1999 à 2002-2003, la part provinciale au titre du TCSPS sera calculée d’une manière similaire à celle de l’exercice financier 1997-1998, mais le transfert versé à la province tiendra également compte du poids relatif de sa population dans l’ensemble canadien. En outre, un facteur de pondération (k_t) sera ajouté. Plus précisément, la méthode de calcul retenue pour ces exercices financiers se présente comme suit :

Le facteur de pondération accorde graduellement plus de poids à la proportion de la population provinciale; de plus, à compter de 2002-2003, la part de la population provinciale dans l’ensemble canadien et la répartition selon les anciens accords de financement du RAPC et du FPÉ (rajustée en fonction des changements démographiques) auront le même poids (0,5). En d’autres termes, la répartition fondée sur les transferts au titre du RAPC et du FPÉ sera graduellement diluée au profit du poids relatif de la population provinciale dans l’ensemble canadien. Cela aura pour effet de réduire les écarts entre les provinces quant à la valeur des transferts par habitant, sans qu’on en arrive toutefois à une répartition égale par habitant. Ces écarts s’expliquent essentiellement par la disparité de financement attribuable au RAPC : les provinces qui recevaient une portion plus élevée que la moyenne au titre du RAPC continueront de recevoir une portion plus élevée que la moyenne au titre du TCSPS.

Cette répartition provinciale ne fait pas l’affaire de toutes les provinces. En fait, le seul mode de répartition équitable consisterait à accorder un montant égal par habitant à chaque province. Cependant, les provinces qui supportaient des dépenses élevées d’aide sociale dans le cadre du RAPC (comme le Québec et Terre-Neuve) seraient désavantagées si la répartition se faisait au prorata de leur population; elles y perdraient beaucoup. De l’avis du gouvernement fédéral, le mode de répartition du TCSPS entre les provinces constitue donc un compromis raisonnable(5).

Tout comme le FPÉ, le TCSPS a deux composantes : un transfert fiscal et un transfert au comptant. Le transfert fiscal ou transfert en points d’impôt est la cession, par le gouvernement fédéral aux provinces, d’un certain espace fiscal. Pour ce faire, le gouvernement central abaisse ses taux d’imposition, alors que les provinces augmentent les leurs d’une manière équivalente. Cela entraîne un réaménagement de la répartition des recettes entre les deux paliers de gouvernement : les revenus du gouvernement fédéral se trouvent diminués d’un montant égal à l’augmentation des recettes des gouvernements des provinces. Le fardeau fiscal du contribuable demeure inchangé : celui-ci paie plus d’impôt provincial, mais paie par contre moins d’impôt fédéral. Le transfert fiscal du TCSPS correspond à des réductions de 1 point de l’impôt fédéral sur les sociétés et de 13,5 points de l’impôt de base sur le revenu des particuliers. Dans le cadre des accords de non-participation, le Québec reçoit un abattement spécial de 8,5 points supplémentaires d’impôt sur le revenu des particuliers.

Parce que les recettes tirées de l’impôt sur le revenu varient d’une province à l’autre, les provinces moins nanties disposant d’une capacité plus restreinte de percevoir des revenus, le gouvernement fédéral soumet le transfert en points d’impôt à un mécanisme de péréquation. Plus précisément, les provinces dont le potentiel fiscal est inférieur à une norme représentative reçoivent des paiements de péréquation afin que le transfert après péréquation soit égal à cette norme (les provinces qui constituent la norme sont le Québec, l’Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique). Grâce à la péréquation, les provinces reçoivent donc un transfert fiscal égal par habitant. Toutefois, la valeur totale du transfert en points d’impôt varie d’une province à l’autre en fonction du niveau de la population de chacune. En somme, la péréquation associée au transfert fiscal du TCSPS atténue, mais n’élimine pas, les écarts entre les provinces.

Par ailleurs, le transfert au comptant du TCSPS est un paiement périodique versé par chèque aux provinces. Sa valeur correspond à la différence entre le transfert total auquel une province a droit et la valeur de son transfert fiscal :

Le transfert au comptant correspond en quelque sorte à une valeur résiduelle qui varie de façon inverse au transfert fiscal : si la croissance de la valeur des points d’impôt était rapide, la partie du TCSPS au comptant serait plus faible et vice versa.

Les transferts au comptant sont soumis à certaines conditions. En effet, les régimes d’assurance-santé des provinces doivent être conformes aux critères de la Loi canadienne sur la santé (universalité, accessibilité, intégralité, transférabilité et administration publique) et aucune contribution ne peut être exigée de l’usager par le biais de la surfacturation ou sous forme de frais modérateurs. Les provinces ne peuvent pas non plus imposer de délai minimum de résidence à ceux qui font une demande d’aide sociale. Toutefois, aucune condition particulière n’est exigée relativement à l’enseignement postsecondaire. Les provinces qui contreviennent à l’une ou l’autre de ces conditions peuvent voir leur transfert au comptant réduit d’un montant évalué selon la gravité de l’infraction. En outre, s’il advenait que la pénalité monétaire imposée par le gouvernement fédéral soit supérieure à la valeur du transfert au comptant, la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces stipule que d’autres transferts fédéraux au comptant versés à la province pourraient être retenus.

Les transferts au comptant font également l’objet d’une disposition plancher. En effet, la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces stipule que la valeur totale du transfert au comptant ne pourra descendre sous les 11 milliards de dollars au cours des exercices financiers allant de 1998-1999 à 2002-2003. Ce seuil s’applique uniquement à la partie au comptant du transfert total; aucun minimum n’est imposé aux transferts au comptant versés à une province en particulier. La disposition plancher constitue une garantie contre les fluctuations économiques inattendues qui auraient pour effet de réduire le transfert total ou d’augmenter sensiblement la valeur des points d’impôt. Le gouvernement fédéral estime pour sa part que cette somme est suffisante pour lui permettre de préserver son pouvoir d’imposer des normes dans le domaine de la santé ou d’autres conditions à l’égard des programmes sociaux.

Les données présentées dans cette partie sont tirées de documents du ministère des Finances(6). Il s’agit essentiellement de prévisions fondées sur un ensemble d’hypothèses du ministère à l’égard de la croissance économique et de la croissance de la population.

Le graphique 1 retrace l’évolution des transferts aux provinces au titre de la santé, de l’éducation postsecondaire et de l’aide sociale pour les exercices financiers allant de 1995-1996 à 2002-2003. L’exercice financier 1995-1996 est le dernier au cours duquel les anciens accords de financement du FPÉ et du RAPC se sont appliqués, tandis que l’exercice financier 1996-1997 est celui qui a marqué l’entrée en vigueur du TCSPS. La première barre de l’histogramme (la plus foncée) présente le transfert total du TCSPS en dollars courants, tandis que la deuxième (la plus pâle) indique le transfert total en dollars constants de 1996, c’est-à-dire la valeur du transfert corrigée de l’augmentation des prix.

Le TCSPS a eu pour conséquence de diminuer, et ensuite de stabiliser, les transferts au titre de la santé, de l’éducation postsecondaire et de l’assistance sociale. Avec l’introduction du nouveau programme, les provinces ont vu leurs transferts passer de 29,7 milliards de dollars en 1995-1996 à 26,9 milliards de dollars en 1996-1997, soit une baisse de 2,8 milliards de dollars (9,5 p. 100). Entre 1996-1997 et 1997-1998, le TCSPS retranchera un autre 1,8 milliard de dollars (6,7 p. 100). Ainsi, entre 1995-1996 et 1997-1998, les transferts aux provinces seront amputés de 15,6 p. 100. Le TCSPS se stabilisera à 25,1 milliards de dollars à partir de 1997-1998 et jusqu’en 1999-2000, pour ensuite augmenter légèrement entre 2000-2001 et 2002-2003, exercice au cours duquel il atteindra 27,4 milliards de dollars si les prévisions économiques du ministère des Finances se réalisent. Il faut se rappeler que ces données sont fondées sur des estimations de la croissance moyenne du PIB étalée sur trois ans. Il faudrait que cette croissance s’élève à plus de 4 p. 100 pour que les estimations se réalisent. Il pourrait donc arriver que ce ne soit pas le cas et que, par conséquent, la croissance du transfert total ne soit pas aussi forte que prévue.

La comparaison de l’évolution des montants versés par le gouvernement fédéral aux provinces devrait tenir compte de la variation dans les prix. En effet, l’augmentation des prix (l’inflation) fait en sorte que la valeur d’un dollar en 1997 est moins grande que celle d’un dollar en 1996. Inversement, dans le cas d’une déflation, c’est-à-dire d’une diminution des prix, la valeur d’un dollar de 1996 est plus faible que celle d’un dollar de 1997. Ainsi, en dégonflant la valeur du transfert total par l’accroissement général des prix, on obtient un montant réel comparable, pour ce qui est du pouvoir d’achat, d’une année à l’autre.

En termes constants ou réels, la baisse du transfert total au titre du TCSPS est beaucoup plus prononcée qu’en dollars courants. En dollars de 1996, les transferts aux provinces passeront de 29,7 milliards de dollars en 1995-1996 à 23,7 milliards de dollars en 1999-2000, soit une diminution réelle de 20,4 p. 100. Entre 1999-2000 et 2002-2003, le TCSPS s’accroîtra en termes réels de un milliard de dollars(7), soit un taux de croissance annuel moyen d’environ 1 p. 100.

L’ampleur des diminutions dans les transferts aux provinces, par suite de l’introduction du TCSPS, fait en sorte que l’importance de ce transfert diminue également en proportion des dépenses de programmes des gouvernements provinciaux(8). Le graphique 2 montre que, entre 1995-1996 et 1997-1998, la part du transfert total du TCSPS (ou FPÉ+RAPC pour 1995-1996) passera de 21,4 à 18,9 p. 100 des dépenses de programmes des provinces, et qu’elle s’établira à 19,3 p. 100 en 1999-2000. La baisse de l’importance relative des transferts fédéraux par rapport aux dépenses de programmes des gouvernements provinciaux, malgré une forte réduction de ces dernières, signifie que les provinces devront compenser la baisse des transferts fédéraux par une autre source de financement ou qu’elles devront utiliser des fonds qui servent actuellement à des fins autres que celles de la santé, de l’éducation postsecondaire et de l’aide sociale.

Le tableau 1 montre le transfert total du TCSPS par habitant entre 1995-1996 et 2002-2003, en dollars courants et en dollars constants de 1996. On y constate que le transfert total du TCSPS exprimé en dollars par habitant diminue de manière importante. En 1995-1996, les provinces ont reçu, en moyenne, 993 $ par habitant; en 2002-2003, elles en recevront 849 $, soit une baisse de 14,5 p. 100 en dollars courants; en dollars de 1996, elles obtiendront 766 $ (une baisse réelle de 22,9 p. 100). La hausse prévue en termes réels du TCSPS par habitant entre 1999-2000 et 2002-2003, selon les prévisions économiques du ministère des Finances, est presque totalement annulée par l’accroissement de la population canadienne.

	1995-1996	1996-1997	1997-1998	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002	2002-2003
$ courants	993	888	819	810	801	812	829	849
$ constants	993	874	796	775	756	755	759	766

Le graphique 3 compare la valeur du TCSPS par habitant par province en dollars constants pour les exercices financiers 1996-1997, 1999-2000 et 2002-2003. On peut constater qu’entre 1996-1997 et 2002-2003, les disparités entre les montants par habitant auxquels les provinces ont droit tendront à diminuer.

Il faut rappeler qu’avec la fusion du RAPC et du FPÉ, des disparités importantes entre les provinces apparaissaient pour ce qui est des montants par habitant transférés pour la santé, l’éducation postsecondaire et l’assistance publique. La raison en est que, alors que le FPÉ était un programme en vertu duquel un montant égal était versé par habitant, le RAPC était un programme à frais partagés, où le gouvernement fédéral contribuait à environ 50 p. 100 du coût total du programme provincial. Ainsi, les provinces dépensant davantage pour leurs programmes d’assistance publique recevaient un montant plus important du gouvernement fédéral en vertu du RAPC. La méthode de calcul du TCSPS adoptée par le gouvernement fédéral fait en sorte que ces disparités inter-provinciales s’atténueront à long terme et que l’on s’approchera de plus en plus d’un montant égal par habitant entre les provinces. Le gouvernement fédéral estime qu’en 2002-2003, ces disparités auront été réduites de moitié(9).

Comme l’indique le graphique 4, le TCSPS a fait passer le transfert au comptant de 17,5 milliards de dollars, avant son introduction, à 15,0 milliards de dollars la première année de son entrée en vigueur et à 12,5 milliards de dollars l’année suivante. Alors que les transferts totaux auront diminué de 4,6 milliards de dollars entre 1995-1996 et 1997-1998, les transferts au comptant auront, quant à eux, diminué de cinq milliards de dollars au cours de la même période. La diminution, puis la stabilisation du transfert total au titre du TCSPS, combinées à l’augmentation graduelle de la valeur du transfert fiscal, se traduisent par une baisse importante du transfert au comptant jusqu’à la fin de l’exercice financier 2000-2001. À partir de 1997-1998, la valeur des points d’impôt transférés dans le cadre du TCSPS surpassera le montant du transfert au comptant.

Le ministère des Finances prévoit que le transfert au comptant ne devrait pas tomber sous le seuil des 11 milliards de dollars. Toutefois, si la croissance du PIB s’avérait plus faible que prévu ou si la valeur des points d’impôt augmentait plus rapidement, il se pourrait que le transfert au comptant descende sous ce plancher. Dans ce cas, la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces précise que le gouvernement fédéral devrait verser un montant additionnel pour s’assurer que le niveau plancher du transfert au comptant est maintenu.

Par suite de l’établissement du TCSPS, on a remis en question l’ampleur des compressions, mais on a peu critiqué la méthode de calcul. L’évaluation du transfert total au titre du TCSPS n’a fait l’objet d’aucune consultation : la valeur de ce transfert a été fixée à la baisse de façon unilatérale par le gouvernement fédéral, du moins de 1996-1997 à 1999-2000. Par la suite, le transfert total variera annuellement selon la croissance économique, mais toujours à un rythme inférieur à celle-ci. Cela s’explique par le fait que la méthode de calcul restreint le facteur de progression sur lequel se fonde la croissance du TCSPS; si la croissance du PIB était faible, cette limite pourrait éventuellement annuler toute augmentation du TCSPS. En bout de ligne, la méthode de calcul du TCSPS fait en sorte que les provinces recevront des transferts dont la valeur ne tient pas compte de l’évolution du coût de la vie.

France St-Hilaire(10) soutient que lier la croissance du transfert total du TCSPS à celle de la croissance économique et de la population est pertinente lorsqu’il s’agit de la santé et de l’éducation postsecondaire, mais que le financement de l’aide sociale devrait toujours reposer sur les besoins des provinces à ce chapitre. Il reste à voir comment on pourrait introduire le concept de besoin dans la méthode de calcul. Le problème avec le TCSPS, explique-t-elle, c‘est que les provinces devront désormais assumer seules les coûts additionnels de l’aide sociale en période de récession.

La méthode de calcul utilisée pour évaluer le TCSPS est complexe, voire même compliquée. Comme le suggère Thomas J. Courchene(11), il n’y a pas de formule magique pour évaluer le transfert total et sa répartition entre les provinces. D’une part, toutes les provinces sont perdantes car elles reçoivent toutes moins de transferts fédéraux. D’autre part, certaines y perdent plus car elles en reçoivent relativement moins que d’autres.

Le mode de répartition du TCSPS devrait néanmoins satisfaire certaines provinces. D’une part, des provinces comme le Québec et Terre-Neuve sont avantagées par rapport, par exemple, à ce qui serait le cas si le gouvernement fédéral utilisait une simple formule reposant sur un montant égal par habitant. D’autre part, l’élément de mobilité géographique et le poids démographique relatif contenus dans la formule employée pour le TCSPS devraient limiter les effets néfastes des politiques d’une province sur une autre. À cet égard, Arthur Kroeger(12) signale qu’un certain nombre d’Albertains, par suite des coupes que le gouvernement de leur province a pratiquées dans ses programmes sociaux, sont déménagés en Colombie-Britannique pour y bénéficier de prestations plus généreuses.

Contrairement à la formule du FPÉ, qui reposait sur un montant égal par habitant, la méthode de calcul du TCSPS ne permet pas de compenser les disparités inter-provinciales et les difficultés qu’éprouvent certaines provinces moins nanties à offrir une gamme étendue de programmes et de services à leurs résidents. Ces écarts seront certainement plus visibles en période de ralentissement économique.

Par ailleurs, le gouvernement fédéral estime que le niveau plancher du transfert au comptant, qui est fixé à 11 milliards de dollars, est suffisant pour lui permettre de préserver son pouvoir d’imposer des normes nationales. Des experts(13) ont toutefois recommandé que le plancher du transfert au comptant soit porté à 12,5 milliards de dollars. Selon eux, faire passer ce seuil de 11 à 12,5 milliards de dollars aurait pour avantage d’accroître les recettes des provinces et de renforcer l’engagement du gouvernement fédéral envers le système d’assurance-santé et les programmes sociaux. Si l’on tient compte des prévisions du ministères des Finances quant à l’évolution du transfert au comptant, le gouvernement fédéral serait tenu, avec une augmentation du plancher, d’augmenter le transfert au comptant dès 1996-1997.

À compter de l’exercice financier 1997-1998, l’aide financière accordée aux provinces par le gouvernement fédéral au titre de la santé, de l’éducation postsecondaire et de l’assistance publique se composera d’une proportion plus importante de points d’impôt. Il a été suggéré que le gouvernement fédéral cesse de verser des transferts au comptant et cède, en contrepartie, des points d’impôt(14). Pour ce faire, il diminuerait ses taux d’imposition et les provinces augmenteraient les leurs d’un montant équivalent pour compenser la disparition des transferts au comptant. Les recettes tirées des points d’impôt sont perçues non par le gouvernement fédéral mais bien par les gouvernements des provinces; elles peuvent donc difficilement être assujetties à des normes à caractère « national ». En conséquence, transférer plus de points d’impôt aurait pour effet de réduire l’assiette fiscale du gouvernement fédéral et de limiter son pouvoir d’imposer des normes nationales dans le domaine de la santé ou d’autres conditions à l’égard des programmes sociaux. Par ailleurs, cela donnerait plus de souplesse aux provinces, qui auraient plus de marge de manoeuvre en matière d’organisation et de prestations de soins de santé et de services sociaux. En outre, un plus grand nombre de points d’impôt mettrait les provinces à l’abri de compressions fédérales unilatérales.

Certaines provinces refuseraient catégoriquement un transfert fiscal plus important que celui qui existe actuellement. Pour sa part, le gouvernement fédéral(15) ne veut pas remplacer les transferts au comptant par des points d’impôt supplémentaires. Il maintient qu’il doit protéger son assiette fiscale pour respecter ses obligations envers les Canadiens d’un bout à l’autre du pays et ses objectifs à l’égard du déficit. En outre, il juge que les points d’impôt sont injustes envers les provinces moins nanties puisqu’ils ont plus de valeur dans les provinces riches.

L’introduction du TCSPS marque un changement important dans l’aide fédérale aux provinces en matière de santé, d’enseignement postsecondaire et d’assistance publique. Le nouveau transfert pourrait même modifier dans l’avenir les rapports entre les deux paliers de gouvernement.

La nouvelle formule de financement pour la santé et les programmes sociaux aura pour effet de réduire de près de 16 p. 100 les transferts aux provinces entre 1995-1996 et 1997-1998. Cette réduction s’accompagnera d’une baisse encore plus importante des transferts au comptant. De plus, à partir de 2000-20001, la croissance du TCSPS sera établie en fonction d’une fraction de la croissance du PIB. Parce que le TCSPS sera davantage que ses prédécesseurs lié au poids démographique des provinces dans l’ensemble canadien, les provinces qui reçoivent le plus par habitant devront assumer des réductions plus importantes de transferts.

Ce n’est qu’au cours des prochaines années que l’on pourra constater l’effet réel du TCSPS sur l’ensemble des programmes sociaux des provinces. Ce nouveau transfert impose des normes nationales seulement pour les soins de santé et pour la mobilité des assistés sociaux. Aussi, avec les réductions importantes des montants transférés et l’obligation pour les provinces de respecter la Loi canadienne sur la santé, il pourrait arriver que des fonds, jadis alloués à l’éducation postsecondaire ou à l’assistance sociale, soient affectés aux soins de santé.

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