LE RAPPORT DE FIDUCIAIRE ENTRE LA COURONNE
ET LES PEUPLES AUTOCHTONES

Cette étude est une brève introduction au « rapport de fiduciaire » complexe et évolutif qui existe entre la Couronne et les peuples autochtones.

CONTEXTE

Insistant sur la préoccupation que causaient à la Couronne les « grandes fraudes & abus » commis par les acheteurs des terres des Autochtones, la Proclamation royale a réservé à la Couronne le droit exclusif de négocier la cession des titres aborigènes.  Un siècle plus tard, le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 conférait au Parlement fédéral la compétence législative pour tout ce qui concerne « [l]es Indiens et les terres réservées pour les Indiens ».  La cession et la désignation de terres que prévoit la Loi sur les Indiens, le principal instrument, depuis 1876, de l’exercice de la compétence fédérale sur les « Indiens inscrits », reflètent les dispositions « protectrices » de la Proclamation royale.  En pratique, les gouvernements fédéraux antérieurs et postérieurs à la création de la Confédération ont négocié la cession de vastes territoires aborigènes au moyen d’importants traités conclus au cours du XIX^e siècle et au début du xx^e siècle, surtout en Ontario et dans les provinces de l’Ouest, sauf la Colombie-Britannique.  Enfin, l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les « droits existants – ancestraux ou issus de traités – des peuples autochtones du Canada », ces derniers s’entendant « notamment des Indiens, des Inuit et des Métis ».  Dans l’arrêt R. c. Van der Peet (1996)(1), la Cour suprême du Canada a écrit que :

INTERPRÉTATION JUDICIAIRE

En droit, le terme « fiduciaire » a le sens général de personne responsable de la garde et de la gestion d’un bien appartenant à une autre personne ou qui occupe une situation de confiance par rapport à une autre personne.  Il y a donc un « rapport de fiduciaire » lorsqu’une personne en situation de confiance a des droits et des pouvoirs qu’elle est tenue d’exercer pour le compte d’autrui.  L’expression désigne les rapports entre les fiduciaires et leurs bénéficiaires, entre les avocats et leurs clients, etc.(2).

La Cour suprême du Canada a adapté ces concepts émanant du droit privé au contexte des relations entre la Couronne et les Autochtones.  Dans les années 1950, la Cour fait remarquer que la Loi sur les Indiens « renferme la notion admise que ces aborigènes sont […] des pupilles de l’État, dont la charge et le bien-être constituent un mandat politique comportant les plus hautes obligations »(3).  Dans son arrêt Guerin c. R.(4), qui a fait jurisprudence en 1984, la Cour exprime ce rapport plus complètement et établit qu’il peut impliquer des conséquences juridiques.  Elle y statue que :

Dans l’arrêt R. c. Sparrow(6), le premier qui porte sur les droits visés par l’article 35, la Cour suprême du Canada étend considérablement la notion de rapport de fiduciaire en statuant que :

Parmi les arrêts de la Cour qui portent sur les droits visés par l’article 35, où l’on retrouve des principes pertinents d’application générale, il y a l’arrêt R. c. Adams(9) dans lequel la Cour statue que : « Compte tenu des obligations uniques de fiduciaire qu’a la Couronne envers les peuples autochtones, le Parlement ne peut pas se contenter d’établir un régime administratif fondé sur l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire non structuré et qui, en l’absence d’indications explicites, risque de porter atteinte aux droits ancestraux. »  Dans l’arrêt Delgamuukw c. C.-B.(10), la Cour déclare que le degré d’examen auquel il faut soumettre les atteintes aux droits, compte tenu des obligations fiduciaires, varie selon la nature du titre aborigène en question.  À propos du titre aborigène, la Cour s’étend en particulier sur l’obligation qu’a la Couronne de consulter les groupes d’Autochtones concernés, en précisant que la consultation « doit être menée de bonne foi, dans l’intention de tenir compte réellement des préoccupations des peuples autochtones dont les terres sont en jeu ».  Dans le même arrêt, la Cour déclare aussi qu’en vertu de l’article 35, « la Couronne a l’obligation morale, sinon légale, d’entamer et de mener [des] négociations de bonne foi »(11) avec les peuples autochtones.

Dans l’arrêt Bande indienne Wewaykum c. Canada (2002)(12), une décision qui ne fait pas jouer l’article 35, la Cour a essayé de clarifier davantage certains aspects de la relation fiduciaire entre la Couronne et les Autochtones ainsi que la portée des obligations qui en découlent, notant que, depuis l’arrêt Guerin, il y a eu une multitude de « demandes de tous ordres […] fondées sur l’“obligation de fiduciaire” ».  La décision Wewaykum confirme ce qui suit :

Ainsi que le laisse entrevoir l’arrêt Wewaykum, les principes généraux énoncés dans les arrêts susmentionnés et d’autres encore ne déterminent pas définitivement la portée précise des obligations fiduciaires qu’aurait la Couronne envers un certain groupe d’Autochtones dans des circonstances données.  Des causes dans lesquelles ces questions sont cruciales pour les revendications des peuples autochtones continueront d’être portées régulièrement devant les tribunaux canadiens, qui devront les juger en tenant compte des circonstances particulières de l’espèce et des principes directeurs généraux énoncés par la Cour suprême du Canada.

CONSIDÉRATIONS EXTRAJUDICIAIRES

Dans le Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (1996)(14), les auteurs considèrent que le rapport de fiduciaire a sa source dans les traités et autres faits historiques, et ils le décrivent en des termes conceptuels différents de ceux qu’utilisent les tribunaux :

Il est souligné dans le Rapport que, même si les provinces et les territoires sont liés eux aussi par des obligations fiduciaires – une position qui semble compatible avec la jurisprudence récente en la matière(16) – le Parlement a compétence principale en ce qui concerne les peuples autochtones étant donné le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 :

La Commission royale critique la manière dont les gouvernements d’hier et d’aujourd’hui ont exercé leur rôle de fiduciaire; elle pense que le gouvernement doit jouer son rôle de façon plus constructive en prenant diverses mesures, notamment en accordant une reconnaissance plus étendue aux peuples autochtones envers lesquels il a des obligations fiduciaires, et bon nombre de ses recommandations reflètent ce point de vue.

Le gouvernement fédéral n’a pas établi de politique officielle globale dans ce domaine.  Son approche(18) prévoit deux grandes catégories d’obligations fiduciaires, établies suivant les arrêts Guerin et Sparrow, dont les gestionnaires de l’État doivent tenir compte.  Les obligations découlant de l’arrêt Guerin surviennent lorsque la Couronne a l’obligation d’agir dans l’intérêt d’un groupe d’Autochtones et qu’elle détient un pouvoir discrétionnaire en la matière (p. ex. à propos de la cession de terres de réserve).  Les obligations découlant de l’arrêt Sparrow surviennent lorsque la Couronne doit respecter les droits ancestraux ou issus de traités que garantit la Constitution et justifier toute atteinte à ces droits.  Les lignes directrices fédérales soulignent aussi que l’honneur de la Couronne est un autre élément capital dont il faut tenir compte dans les relations avec les peuples autochtones.  Le document du gouvernement fait une distinction entre le rapport de fiduciaire et les obligations fiduciaires.  Selon cette distinction, certaines activités de la Couronne qui ont une incidence sur les Autochtones et qui relèvent du rapport de fiduciaire ne donnent pas nécessairement naissance à des obligations fiduciaires ayant force exécutoire.  L’arrêt Wewaykum semble exprimer une position semblable.

Le gouvernement a reconnu explicitement ou tacitement le rapport de fiduciaire entre la Couronne et les peuples autochtones, notamment dans les documents suivants :

COMMENTAIRE

Selon l’aperçu qui précède, tant le rapport de fiduciaire entre la Couronne et les peuples autochtones que les obligations envers ces derniers qui en découlent ont des conséquences pour l’élaboration et l’application des politiques gouvernementales dans les affaires mettant en cause les intérêts des Autochtones.  En outre, la portée des obligations et, partant, la nature des implications connexes en matière de politiques varieront selon les circonstances propres à chaque cas.

D’importantes questions demeurent relativement à la mise en œuvre du rapport de fiduciaire entre la Couronne et les Autochtones.  L’application des décisions de la Cour suprême du Canada confirmant le rapport de fiduciaire reste à préciser dans certains contextes, par exemple en ce qui concerne la négociation des revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale.  De même, les normes qui permettent au gouvernement d’agir pour « l’honneur de la Couronne » dans diverses situations doivent être clarifiées.

Les groupes autochtones et le gouvernement sont souvent en désaccord dans le cadre de procès, de négociations et de discussions politiques au sujet de la portée de la responsabilité gouvernementale qui découle du rapport de fiduciaire.  Les Autochtones attribuent généralement aux obligations de la Couronne une portée plus étendue que celle que le gouvernement semble disposé à reconnaître.  Les résolutions adoptées par l’Assemblée des Premières Nations attestent qu’il reste plusieurs questions à régler en ce qui concerne de nombreux aspects des rapports entre les Premières nations et le gouvernement.  En avril 2000, Phil Fontaine, alors chef de l’Assemblée des Premières Nations, a dit : « Le MAINC, comme le gouvernement du Canada lui-même, a une personnalité schizophrénique puisque, d’une part, il a et exécute des obligations fiduciaires envers nos peuples tandis que, d’autre part, il doit remplir ses obligations politiques envers le reste du Canada. […] Des fois il défend nos droits, d’autres fois il est contre nous par l’entremise du ministère de la Justice. »  Comme il est dit dans la décision rendue par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Wewaykum, la Couronne n’est pas un fiduciaire ordinaire et peut devoir, dans certains contextes, prendre en considération des intérêts multiples.

Les décisions de la Cour suprême du Canada confirment que le rapport de fiduciaire a une portée juridique et constitutionnelle.  La notion et les obligations qui en découlent sont encore en évolution.