87-1F

Rédaction :
Jean-Luc Bourdages
Division des sciences et de la technologie
Révisé le 9 octobre 1998

TABLE DES MATIÈRES

DÉFINITION DU SUJET

CONTEXTE ET ANALYSE

   A. Aperçu général

   B. Description de la ressource

   C. Sujets d'enquêtes et de débats

MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

CHRONOLOGIE

BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE

 L’AMÉNAGEMENT FORESTIER AU CANADA*

DÉFINITION DU SUJET

Le Canada est à une croisée de chemins dans le domaine de la gestion de ses forêts. Ayant souffert de grandes lacunes au niveau du reboisement et de la mise en oeuvre de pratiques sylvicoles appropriées, les forêts du pays suffisent à peine à satisfaire à la demande croissante de leurs utilisateurs. Longtemps abordé essentiellement sous un angle économique, l’aménagement des forêts vise maintenant à dégager des objectifs et des stratégies qui auront résulté d’une réflexion concertée de tous les usagers. Comme le suggère le concept de développement durable, il faut plus que jamais veiller à la pérennité de l’utilisation des espèces et des écosystèmes si l’humanité compte assurer le bien-être des générations actuelles et futures. Ce document fait état des changements et des faits nouveaux qui se produisent en ce qui concerne la gestion des forêts et l’aménagement forestier à l’échelle canadienne.

CONTEXTE ET ANALYSE

   A. Aperçu général

De tout temps, la forêt a été associée à la progression de l’humanité. Endroit privilégié de loisirs et de détente, le milieu forestier procure également des combustibles, des matériaux de construction, de la nourriture et, bien sûr, des panoramas exceptionnels. Troisième pays du monde par l’étendue de ses terres forestières, le Canada est l’exemple typique d’une nation dont le développement a été largement tributaire de la richesse de ses forêts. Toutefois, au cours des dernières années, la prise de conscience grandissante de la population à l’égard de l’environnement a avivé et élargi le débat sur les problèmes liés aux modifications et à la détérioration des ressources forestières.

Naguère considérées inépuisables, les forêts canadiennes, en plus d’être menacées à des degrés divers par la pollution atmosphérique, font aujourd’hui l’objet d’une utilisation intensive et subissent les attaques répétées des facteurs naturels, tels que le feu, les insectes et les maladies. Les plus récentes données révèlent en effet qu’entre 1992 et 1996, l’industrie forestière a récolté une superficie totale de 4,7 millions d’hectares de forêt, alors que les incendies ont détruit 3,9 millions d’hectares de terres forestières dites productives et boisées. Sur une période de quinze ans, soit entre 1981 et 1995, les incendies, les insectes et les maladies ont affecté une plus grande superficie de forêt commerciale que la coupe. En effet, les perturbations naturelles ont touché en moyenne 1,3 million d’hectares par année, et la coupe, 927 333 hectares. Pour ce qui est du volume de bois, la situation est toutefois inversée, puisqu’il s’est récolté en moyenne 170 millions de mètres cubes par année, alors que les pertes dues aux phénomènes naturels se sont élevées à 149 millions de mètres cubes. Au cours de cette même période, 5,8 millions d’hectares ont été plantées ou ensemencées, mais les terres forestières dépourvues d’essences commerciales plus de 10 ans après la coupe ont atteint 1,3 d’hectares.

Devant cette situation, les entreprises et les experts forestiers soulignent leur inquiétude en invoquant surtout l’importance économique des forêts commerciales. En 1997, ces forêts ont procuré plus de 830 000 emplois directs et indirects, injecté au-delà de 60 milliards de dollars en livraisons dans l’économie canadienne et assuré la survie de 350 municipalités au pays. Or, cette perception axée sur l’industrie ne doit pas nous faire négliger la valeur écologique intrinsèque des écosystèmes forestiers. Réduire la valeur des forêts à leur simple contenu en matière ligneuse, c’est simplifier à outrance le rôle de cet inestimable milieu de vie. Sans dédaigner l’importance de la faune et de la flore qu’elles abritent, il faut également reconnaître que les forêts contribuent directement au maintien de la pureté de l’air et de l’eau; de plus, elles protègent les bassins hydrographiques de l’érosion, régularisent le débit des cours d’eau et minimisent les crues. Les forêts canadiennes jouent aussi un rôle positif face au problème mondial du dioxyde de carbone présent dans l’atmosphère, puisqu’on estime qu’elles retirent davantage de CO₂ de l’atmosphère que ce qui est émis par les phénomènes naturelles et les activités industrielles. De nos jours, le principe classique de la vocation unique des forêts est supplanté par la notion d’utilisation polyvalente, qui d’ailleurs s’articule d’une façon de plus en plus rationnelle. Ainsi, outre les pénuries de bois, des phénomènes comme la perte de fertilité des sols, la réduction de la diversité des écosystèmes et la destruction d’habitats productifs sont autant d’indices qui mettent en évidence la fragilité de cette grande richesse naturelle.

L’heure de la gratuité et de l’insouciance étant désormais révolue, l’industrie, les gouvernements et nombre d’autres partenaires conjuguent leurs efforts pour faire en sorte que le principe de l’utilisation durable des ressources forestières figure désormais au premier plan, aussi bien sur la scène nationale qu’internationale.

   B. Description de la ressource

Pays dont les forêts couvrent 4,18 millions de kilomètres carrés, le Canada possède près de 140 000 mètres carrés de terres forestières pour chacun de ses 30 millions d’habitants. Plus de deux fois plus vaste que le territoire de la Communauté économique européenne et représentant près du double de la superficie du Mexique, le territoire forestier canadien compte pour 10 p. 100 des terres boisées de la planète. Cependant, nos forêts sont loin d’être toutes lucratives et susceptibles de servir à l’exploitation forestière : seulement 2,3 million de kilomètres carrés de terres forestières sont considérées comme étant productives et non réservées. La Colombie-Britannique, l’Ontario et le Québec se partagent presque 59 p. 100 des terres forestières productives inventoriées. Les provinces des Prairies en possèdent 23 p. 100 et les quatre provinces de l’Atlantique, 9 p. 100. La majeure partie de ces terres appartiennent aux provinces (80 p. 100), sauf en Nouvelle-Écosse et dans l’Île-du-Prince-Édouard, où les terres appartiennent surtout à des propriétaires privés. Les terres de la Couronne fédérale se trouvent principalement au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest qui, bien qu’occupant 39 p. 100 de la superficie totale du pays, ne possèdent que 9 p. 100 des terres forestières productives non réservées.

Les régions forestières du pays sont classées selon leur type de couvert, qui est déterminé par la proportion de résineux qu’elles contiennent (pour ce qui est du volume ou de la couverture de cime). Le couvert résineux, surtout situé au nord du pays et prédominant en Colombie-Britannique, est le plus courant par sa superficie (64 p. 100) et par son volume (77 p. 100). Les forêts mixtes, qui s’étendent dans les Maritimes et le centre du Québec, de l’Ontario et des Prairies, occupent le deuxième rang en superficie (21 p. 100) et en volume (18 p. 100). De leur côté, les forêts de feuillus poussent dans une bande traversant le sud du Québec et de l’Ontario (bouleau et érable surtout); cette bande se rétrécit dans les régions sud du Manitoba et de la Saskatchewan puis s’élargit de nouveau en Alberta, où le peuplier et le tremble dominent. La caractérisation des peuplements forestiers selon leur potentiel de développement demeure un défi dont l’urgence n’a d’égale que l’importance.

   C. Sujets d'enquêtes et de débats

Le débat entourant la gestion des forêts canadiennes porte autant sur l’aménagement, l’utilisation, la protection et l’accroissement de la productivité des terres forestières. Au problème de l’approvisionnement en matière ligneuse s’ajoutent ceux de la transformation et de la commercialisation des produits forestiers. Par ailleurs, tout comme les autochtones et les propriétaires de la forêt privée, les gouvernements provinciaux, les industriels et les associations professionnelles de forestiers reconnaissent l’acuité de nombreux problèmes et l’urgence de préserver nos forêts en assurant une protection et un aménagement intensifs. Ravageurs et incendies forestiers, pollution atmosphérique et déforestation sont autant de facteurs qui laissent entrevoir des scénarios fort peu encourageants.

Tel est le cas du dépérissement inhabituel des érablières dans toute leur aire de distribution au Québec. Réduction, pâlissement et chute prématurée des feuilles, perte graduelle du feuillage, ralentissement du taux de cicatrisation des entailles, diminution de la croissance et augmentation de la mortalité seraient des phénomènes liés au stress occasionné par des polluants atmosphériques (dépôts acides, oxydants photochimiques, etc.) et aux sévères variations climatiques (par exemple : le gel profond pendant les hivers où il tombe peu de neige, les périodes de sécheresse, etc.) observées au début des années 80. Outre l’érable à sucre, qu’on peut considérer comme étant une essence très sensible à la pollution, le frêne blanc, le hêtre, le tilleul, le bouleau jaune et l’érable rouge sont sujets au dépérissement. Les essences résineuses ne semblent guère plus à l’abri, puisque des symptômes précurseurs du fléau auraient été décelés chez le sapin, l’épinette blanche et la pruche. Bien que le phénomène se soit stabilisé et que le rôle de la pollution atmosphérique fasse l’objet d’un sérieux débat, plusieurs observateurs soutiennent que l’impact des polluants ne peut plus être ignoré. Certes, les recherches doivent se poursuivre pour qu’on puisse déterminer et appliquer toutes les mesures possibles en vue d’améliorer l’état de santé du patrimoine forestier, mais il faut aussi agir.

La demande mondiale et la demande intérieure en bois et en produits du bois ne cessent de s’accroître au fur et à mesure que la population augmente. Au Canada, la possibilité annuelle de coupe (PAC), c’est-à-dire le volume de bois pouvant être recueilli sans que soit mis en péril la durabilité de la ressource forestière, est passée de 276 millions de mètres cubes au cours des années 70 à 207 millions de mètres cubes en 1983. En 1995, la possibilité annuelle de coupe se situait à 233 millions de mètres cubes, soit 174 millions de mètres cubes de résineux et 59 millions de mètres cubes de feuillus. La récolte de bois rond a atteint 188 millions de mètres cubes en 1995, soit 158 millions en résineux et 30 millions en feuillus. Notons que près de 40 millions de mètres cubes de bois provenaient des terres privées. On estime donc que le Canada a récolté 90 p. 100 de sa PAC de résineux et 51 p. 100 de sa PAC de feuillus. Si l’on conclut que l’approvisionnement en bois de feuillus n’est nullement compromis, le Service canadien des forêts estime qu’au rythme actuel, la récolte de résineux approche la limite maximale du rendement soutenu.

D’ores et déjà, on observe des pénuries locales de bois de résineux servant surtout à la production de bois d’oeuvre, notamment à Terre-Neuve et au Nouveau-Brunswick, mais celles-ci devraient être de courte durée. L’évaluation de l’approvisionnement en bois au Canada à long terme demeure très difficile puisqu’elle est grandement tributaire de plusieurs facteurs, tels que les efforts déployés pour régénérer les forêts et les progrès technologiques permettant une utilisation plus efficace de la ressource ligneuse ou facilitant l’accès à une forêt aujourd’hui inaccessible. Il est néanmoins possible d’envisager diverses options qui permettraient d’accroître l’approvisionnement en bois, notamment : l’accès à des régions forestières plus éloignées; une sylviculture et une gestion plus intensives de la forêt et des plantations; une protection accrue des forêts contre les pertes d’origine naturelle; une utilisation plus efficace du bois et des résidus du bois dans les processus de transformation, particulièrement en ce qui a trait aux essences feuillues; et un recours encore plus grand au recyclage des papiers. Évidemment, chaque option comporte ses propres avantages et inconvénients, tant aux plans économique qu’environnemental. Compte tenu des pressions changeantes s’exerçant sur les forêts et de l’engagement pris par les divers partenaires à les gérer de façon durable, toute nouvelle orientation devra assurer le maintien des écosystèmes forestiers et des autres valeurs qui leur sont associées, tout en prenant en considération le contexte social, l’emploi, les communautés locales et les droits des autochtones. Il pourrait en résulter que certaines provinces réévaluent leur PAC à la baisse, surtout pour les résineux, bien qu’on ait noté au cours des 15 dernières années une augmentation nette de 940 millions de mètres cubes du volume de bois sur pied des forêts d’intérêt commercial, soit une moyenne annuelle de 63 millions de mètres cubes. Il reste cependant que les feuillus demeurent nettement sous-utilisés, avec une récolte globale se situant à la moitié de la PAC.

Des sujets d’importance tels que le recyclage des vieux papiers et les méthodes de coupe utilisées par les exploitants forestiers suscitent beaucoup d’intérêt parmi les gestionnaires et les utilisateurs de la forêt. Ainsi, en matière de recyclage, une quinzaine d’États américains ont adopté des règlements qui exigent un contenu minimum de fibres recyclées dans les journaux ou les revues; 16 autres États ont plutôt fixé des objectifs de contenu en fibres recyclées variant de 16 à 50 p. 100 d’ici l’an 2000, sans les imposer par règlement. Près de 80 p. 100 de la consommation américaine totale de papier journal est regroupée dans 27 de ces États. Comme les États-Unis constituent le principal marché des producteurs canadiens de pâtes et papiers, ce courant irréversible vers le recyclage a nécessité une adaptation rapide de ces derniers, et de celle du recyclage, encore en émergence. Selon le Service canadien des forêts, le nombre d’usines de désencrage est passé de 1 à 16 entre 1988 et 1993, portant à 40 p. 100 la part du papier journal produit au Canada à partir de fibres recyclées, comparativement à 3 p. 100 en 1988. L’accroissement de l’utilisation de fibres recyclées a donc eu d’importantes répercussions sur l’industrie forestière elle-même et sur la ressource en tant que matière première.

MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

Dès 1906, sir Wilfrid Laurier, alors premier ministre du Canada, demandait que l’on mette un terme à la destruction des forêts, qui souffraient de l’absence de pratiques de reboisement. La déforestation et le manque d’aménagement forestier ont toutefois fait l’objet d’une attention grandissante au cours des dernières années. En 1981, avec la publication de la Stratégie forestière du Canada, le gouvernement fédéral s’est lancé dans une campagne en vue d’intensifier l’aménagement des forêts du pays. Cette stratégie s’est élaborée autour de quatre thèmes majeurs, soit l’approvisionnement en bois, la mise en marché, les activités de recherche et de développement et la main-d’oeuvre. La superficie que l’on espérait reboiser devait passer de 200 000 à 500 000 hectares par année, et celle où devaient s’effectuer des opérations sylvicoles comme le désherbage, l’espacement et la fertilisation, de 100 000 à 400 000 hectares.

Il a été rapidement reconnu qu’une telle stratégie ne pouvait être réalisée qu’en collaboration avec les provinces, l’industrie et les propriétaires de lots boisés. Ainsi, des ententes d’une valeur dépassant 1,5 milliard de dollars ont été conclues entre le gouvernement fédéral et les dix provinces canadiennes. Ces ententes visaient à éliminer le problème d’approvisionnement en matière ligneuse en favorisant le reboisement des terres forestières non suffisamment régénérées (NSR) et en encourageant l’application de techniques d’aménagement intensif. À l’expiration des premières ententes, en 1989 et 1990, environ un milliard et demi d’arbres avaient été plantés sur plus de 800 000 hectares. De plus, 500 000 autres hectares avaient été éclaircis, fertilisés ou débarrassés de plantes indésirables. La première série d’ententes a entraîné d’importantes retombées économiques et sociales, notamment la création de plus de 100 000 emplois directs et indirects, surtout dans les régions rurales du pays.

Les ententes ont également permis de financer des programmes de recherche et de développement. Ces programmes avaient comme objectifs la mise au point de nouveaux produits, l’amélioration des essences grâce à la recherche en génétique, le développement de nouvelles techniques sylvicoles, et, d’une façon générale, l’augmentation de nos connaissances sur l’aménagement des forêts. Dans ce contexte, le Service canadien des forêts à continué à s’intéresser aux problèmes que posent les incendies, les insectes et les maladies, ainsi qu’aux effets des substances toxiques sur la végétation forestière et les sols. De plus, il a effectué des travaux de recherche fondamentale au sujet du renouvellement forestier, de l’écologie forestière et de la télédétection. Quant aux provinces, elles se sont attaquées notamment aux questions liées au reboisement, à la classification des sites forestiers, à la mise au point de produits forestiers et à l’éducation des gestionnaires.

Au début des années 90, le gouvernement fédéral a conclu une seconde série d’ententes avec chacune des provinces et, pour la première fois, avec les deux territoires. Ces ententes de mise en valeur des ressources forestières ont totalisé près de 725 millions de dollars, somme qui ne comprend toutefois pas les montants alloués dans le cadre d’ententes auxiliaires. Contrairement aux premières, les secondes ententes fédérales-provinciales/territoriales ont moins mis l’accent sur le reboisement des forêts, jugé davantage du ressort des provinces et de l’industrie, et ont plutôt favorisé la mise en valeur et l’aménagement des peuplements déjà établis.

Dans le budget d’avril 1993, le gouvernement fédéral a annoncé que ces ententes ne seraient pas renouvelées à l’échéance, si bien qu’à la fin de l’année financière 1995-1996 celui-ci s’est retiré du financement direct de l’aménagement des terres forestières du pays. Cette situation a grandement inquiété les petits propriétaires de lots boisés qui, surtout dans l’est du pays, ont reçu une aide fort précieuse dans le cadre des ententes, aide qui leur a permis de mettre en place les éléments propices au développement durable de la forêt privée. Par exemple, le retrait du gouvernement fédéral a privé les propriétaires de lots boisés du Québec d’une somme de 19 millions de dollars pour l’aménagement forestier, forçant la province à entrevoir de nouvelles approches de financement de la forêt privée. Ainsi, le gouvernement du Québec assume désormais 60 p. 100 de la facture totale des travaux d’aménagement en forêt privée, soit un déboursé annuel de l’ordre de 24 millions de dollars. L’industrie accepte pour sa part de défrayer 20 p. 100, soit 8 millions de dollars. Quant à eux, les producteurs privés continueront de payer 15 p. 100 des coûts, comme ils le faisaient déjà. Enfin, la Fédération des Producteurs de Bois du Québec et le Regroupement des Sociétés d’aménagement du Québec (RESAM) se sont engagés à trouver le financement du 5 p. 100 qui manque, soit une somme d’environ deux millions de dollars par année.

La situation n’est guère différente au Nouveau-Brunswick, où la Fédération des propriétaires de lots boisés a estimé que les contributions gouvernementales nécessaires à la poursuite des programmes d’aménagement de la forêt privée se chiffraient à environ 27 millions de dollars sur cinq ans. En août 1996, les gouvernements du Canada et du Nouveau-Brunswick ont convenu d’un nouveau programme sylvicole dans le cadre duquel ils investissent à part égale 12 millions de dollars au cours des trois prochaines années. Ce programme cible exclusivement les propriétaires de lots boisés, dont la contribution au financement pourrait atteindre 3 millions de dollars pendant la durée de l’entente. Il met l’accent sur le reboisement, les coupes d’éclaircie précommerciale et de nettoyage, ainsi que sur d’autres types de travaux de sylviculture. La contribution du gouvernement fédéral provient du Fonds de transition de 300 millions de dollars prévu dans le cadre de la réforme de l’assurance-chômage.

Depuis plus de quinze ans, les exportations de bois d’oeuvre de résineux canadien à destination des États-Unis ont été la source d’un différend commercial majeur entre les deux pays. Le principal partenaire économique du Canada accusait, pour l’essentiel, les provinces canadiennes de subventionner l’industrie du bois d’oeuvre en liquidant à trop bas prix le bois des terres publiques, la principale source d’approvisionnement. Les États-Unis soutenaient que cette situation causait un préjudice à l’endroit de l’industrie américaine du bois d’oeuvre.

Pour éviter les représailles américaines et compenser pour les faibles droits de coupe imputés à l’industrie par les provinces, le Canada et les États-Unis ont signé, à la fin de 1986, un protocole d’entente selon lequel le Canada a imposé une taxe de 15 p. 100 sur le bois d’oeuvre de résineux exporté aux États-Unis. La mise en oeuvre de différentes mesures compensatrices, comme la majoration des droits de coupe ou le transfert de responsabilités d’aménagement forestier à l’industrie, a permis d’éliminer la taxe sur le bois d’oeuvre de la Colombie-Britannique et des Maritimes et de réduire à 6,2 p. 100, puis à 3,1 p. 100, la taxe au Québec. L’entente canado-américaine a eu comme avantage de garder au pays des recettes qui, autrement, auraient été perçues aux États-Unis et de permettre ainsi au gouvernement fédéral de transférer les sommes aux provinces afin qu’elles puissent intensifier le reboisement et élaborer des programmes sylvicoles. Après environ cinq ans de ce régime, et estimant que les provinces avaient suffisamment réajusté leurs droits de coupe, le gouvernement du Canada a unilatéralement décidé de mettre un terme au protocole d’entente et de cesser de percevoir la surtaxe à compter du 4 octobre 1991, comme le lui permettait l’entente bilatérale.

Suite à la décision canadienne, les États-Unis ont décidé de percevoir des droits compensateurs équivalant à la taxe jadis perçue au Canada. Entre décembre 1991 et juin 1992, la Commission américaine du commerce international et le département américain du Commerce ont pris une série de décisions concluant à l’existence de subventions indirectes à l’endroit de l’industrie canadienne du bois d’oeuvre, situation jugée préjudiciable envers les producteurs américains. Un droit compensateur de 14,48 p. 100 a alors été imposé sur le bois d’oeuvre canadien de toute provenance, droit qui a ensuite été réduit à 6,51 p. 100.

En mai 1993, un groupe spécial du GATT a statué que les États-Unis avaient eu tort d’imposer des cautions aux exportateurs canadiens de bois d’oeuvre et que, de ce fait, ils devaient leur rembourser les 15 à 20 millions de dollars versés entre octobre 1991 et mars 1992. Le 17 décembre 1993, un tribunal mixte, créé en vertu du chapitre 19 de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, a rejeté les raisons invoquées par le département américain du Commerce pour imposer un droit compensateur de 6,5 p. 100 sur le bois importé du Canada. Le département a alors accepté d’éliminer ce droit le 6 janvier 1994. Les États-Unis ont ensuite réclamé la formation d’un comité de contestation extraordinaire chargé de revoir le jugement du tribunal mixte. Dans une décision rendue le 3 août 1994, le comité a réitéré la décision précédente selon laquelle le Canada ne subventionnait pas les exportations de bois d’oeuvre. Environ 800 millions de dollars en droits compensateurs ont été remboursés aux producteurs canadiens de bois d’oeuvre.

Le 15 décembre 1994, les gouvernements du Canada et des États-Unis ont mis en place un processus de consultation bilatéral sur les questions forestières et sur le commerce nord-américain du bois d’oeuvre. Ce processus a conduit, en avril 1996, à un nouvel Accord canado-américain sur le bois d’oeuvre dans le cadre duquel les États-Unis se sont engagés à ne pas entamer de procédures commerciales contre les exportations canadiennes de bois d’oeuvre de résineux au cours des cinq prochaines années. En retour, le Canada a consenti à fixer un seuil de 14,7 milliards de pieds-planche de livraisons en provenance de la Colombie-Britannique, du Québec, de l’Ontario et de l’Alberta. Au-delà de ce seuil, il prélève à la frontière 52 dollars US les mille pieds-planche sur la première tranche de 650 millions de pieds-planche et 104 dollars pour les quantités additionnelles. Les sommes perçues par le gouvernement canadien sont remises aux provinces au prorata de leurs livraisons de bois d’oeuvre aux États-Unis.

Le ministre du Commerce international du Canada fixe, sur la base des exportations récentes, la répartition des contingents d’exportations pour chacune des quatre provinces, comme le stipule l’Accord. Pour 1998, les producteurs de bois d’œuvre de Colombie-Britannique ont obtenu 56,1 p. 100 des contingents, ceux du Québec, 25,7 p. 100, ceux de l’Ontario, 10,5 p. 100, et ceux de l’Alberta, 7,5 p. 100. Les exportations canadiennes représentent une somme d’environ huit milliards de dollars annuellement.

En 1987, le Conseil canadien des ministres des Forêts a élaboré une Stratégie nationale pour le secteur forestier canadien, dans laquelle il a notamment recommandé la création d’un ministère fédéral qui serait chargé de s’occuper exclusivement des forêts et de l’industrie forestière. Cette recommandation a trouvé suite avec l’adoption, en 1989, de la Loi sur le ministère des Forêts, première loi fédérale à introduire et à définir le concept de développement durable, devant guider les orientations et les activités de Forêts Canada. Devenu ministère autonome en 1990, Forêts Canada aura eu une bien courte vie puisque la restructuration gouvernementale de juin 1993 a eu pour effet de l’intégrer au nouveau ministère des Ressources naturelles, au sein duquel il a repris son ancienne appellation de Service canadien des forêts.

Le nouveau ministère des Ressources naturelles a, pour l’essentiel, maintenu les mêmes grands objectifs qu’avait énoncés Forêts Canada dans son plan stratégique de 1990. Ainsi, en assurant un leadership national et en forgeant des partenariats solides, Ressources naturelles Canada compte sur son expertise économique, scientifique et technique pour : établir les principes, les pratiques et les connaissances nécessaires à la mise en valeur des ressources selon le principe du développement durable; améliorer la compétitivité internationale du secteur des ressources et sa performance sur le plan environnemental; et contribuer à l’amélioration de la santé et de la sécurité des Canadiens.

Devant l’intérêt suscité par le concept de développement durable, l’importance accrue des questions environnementales et l’attitude changeante du public face à la gestion des ressources naturelles, et après avoir consulté nombre d’organisme et d’individus intéressés de près à la gestion des forêts canadiennes, le Conseil consultatif des ministres des forêts (CCMF) a présenté en mars 1992 une nouvelle stratégie nationale sur les forêts, qui a pour titre Durabilité des forêts : Un engagement canadien. Cette stratégie avait pour objectif « d’entretenir et d’améliorer à long terme la santé de nos écosystèmes forestiers au bénéfice de tous les êtres vivants au niveau tant national que planétaire, tout en ménageant à la génération actuelle et aux générations à venir de bonnes perspectives écologiques, économiques, sociales et culturelles ». Le processus quinquennal d’évaluation et de révision de la stratégie a conduit à l’adoption d’une nouvelle version en juillet 1998. Celle-ci demeure articulée autour de neuf orientations permettant d’aborder toutes les facettes de la protection, de l’utilisation et de la gestion de la forêt canadienne. Ces orientations, qui se veulent un cadre pour la réalisation de la vision de la forêt exprimée par l’ensemble des intervenants lors des consultations publiques, se présentent ainsi :

Un – Écosystèmes forestiers : objectifs intégrés
Deux – Aménagement forestier : pratiques d’intendance
Trois – Participation du public : voix au chapitre
Quatre – L’industrie forestière : concurrence mondiale
Cinq – Gestion des sciences et de la technologie forestières;
un travail d’équipe
Six – Les collectivités et la main d’oeuvre : vivre le changement
Sept – Les Autochtones et la forêt – questions de relations
Huit – Boisés privés : perspectives de croissance
Neuf – Perspective planétaire : le Canada à l’avant scène

De manière à renforcer la portée de la stratégie, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux membres du CCMF, ainsi que des représentants de l’industrie, des travailleurs, des propriétaires privés, des autochtones, des milieux universitaires et professionnels et des groupes environnementaux, ont signé un second Accord canadien sur les forêts. En adhérant à cet accord, les signataires non seulement endossent la stratégie nationale sur les forêts et son objectif fondamental, soit un engagement envers la durabilité des forêts, mais s’engagent aussi à réaliser une série d’actions devant assurer sa mise en oeuvre.

Le ministre canadien des Ressources naturelles est tenu selon la loi à faire annuellement rapport à la Chambre des communes de l’état des forêts au Canada. Depuis 1990, huit rapports annuels sur L’état des forêts au Canada ont été déposés devant le Parlement; on y a dressé un portrait très précis de la ressource forestière et de l’industrie, à l’échelle provinciale, nationale et internationale. Ces rapports comprennent des informations fort précises et utiles sur différents thèmes liés à la forêt et à l’industrie qui en dépend. Parmi les thèmes abordés dans les six rapports, notons, entres autres, la biodiversité, l’approvisionnement en bois, le recyclage du papier, les relations entre le commerce et l’environnement, les développements scientifiques et technologiques, les boisés privés, les initiatives gouvernementales, comme le réseau de forêts modèles et le programme communautaire de plantation d’arbres, l’opinion des professionnels et des Canadiens en général sur différents aspects de la gestion des forêts, et les considérations internationales liées à l’exploitation des forêts.

Le second rapport au Parlement de Forêts Canada, déposé en juin 1992, fut très novateur en introduisant une nouvelle terminologie descriptive des forêts canadiennes et une série d’indicateurs environnementaux, économiques et sociaux. À l’instar d’indicatifs plus connus, comme l’indice des prix à la consommation et le produit national brut, de tels indicateurs visent à procurer un indice quantitatif permettant de suivre l’évolution des actions et des gestes posés pour assurer le maintien des valeurs environnementales, économiques et sociales associées aux forêts du Canada. La démarche canadienne sur les indicateurs d’aménagement forestier durable a atteint sa pleine maturité en 1995 lorsque que le Conseil canadien des ministres des forêts a approuvé un nouvel ensemble national de critères et d’indicateurs basé sur la démarche des années antérieures.

L’approche canadienne établit d’abord six critères globaux d’aménagement durable des forêts, soit la conservation de la biodiversité, l’état et la productivité des écosystèmes forestiers, la conservation des sols et de l’eau, la contribution aux cycles écologiques globaux, l’apport de bénéfices multiples pour la société, et l’acceptation de la responsabilité de la société en matière de développement durable. Chacun de ces critères est divisé en un certain nombre d’éléments permettant de faire ressortir un aspect particulier, qui pourra ensuite être mesuré à partir d’indicateurs précis. Ces indicateurs ou indices de mesure sont au nombre de 84 et certains d’entre eux sont traités dans les cinquième et sixième rapports au Parlement. La démarche canadienne est d’autant plus importante qu’une approche similaire est élaborée à l’échelle internationale. Déjà, le Canada et neuf autres pays, qui globalement gèrent 90 p. 100 des forêts boréales et tempérées de la planète, ont terminé l’élaboration d’une série complète de critères et d’indicateurs. Ultimement, cette façon de mesurer les progrès de chacun vers le développement durable de leurs forêts sera probablement au centre des programmes nationaux et internationaux de certification des pratiques et des produits forestiers en cours de développement.

La certification des pratiques forestières et des produits destinés au consommateur suscite aussi beaucoup d’intérêt. Elle consiste généralement en une vérification par un organisme indépendant de la conformité d’un produit ou d’un procédé à des critères et exigences bien précis. Plusieurs aspects d’un produit, de son « cycle de vie ou de production », peuvent être évalués avant qu’il ne soit certifié. La certification vise donc à protéger l’environnement en sensibilisant les consommateurs aux répercussions des activités forestières. Axée principalement sur le marché et étant de nature volontaire, elle est jugée compatible avec le libre-échange puisqu’elle ne crée pas de discrimination entre les fournisseurs et n’établit pas d’interdiction. Au Canada, deux démarches distinctes tracent la voie à la certification des produits forestiers. En 1993, l’industrie canadienne a initié l’élaboration d’un système d’homologation pour le secteur forestier. La tâche a été confiée à l’Association canadienne de normalisation, l’ACNOR, organisation indépendante qui élabore des normes pour les produits manufacturés. Celle-ci a mis sur pied un Comité technique sur l’aménagement forestier durable composé de représentants de toutes les parties intéressées aux questions forestières et chargé d’établir les éléments à intégrer et respecter au sein des procédures de vérification et d’homologation.

Les normes de l’ACNOR tiennent compte d’un ensemble de principes directeurs, de critères et d’indicateurs de développement durable convenus par le Conseil canadien des ministres des Forêts. Ainsi, le processus de certification doit, notamment, être crédible, pratique, applicable, vérifiable, abordable et conduire à l’amélioration continue des forêts et de leur gestion. Les normes proposées par l’ACNOR font appel au respect des six grands critères écologiques et socio-économiques d’aménagement forestier durable adoptés en 1995 par le CCMF. Ces normes ont fait l’objet de consultations publiques à la grandeur du pays au printemps de 1996 et ont été expérimentées dans le cadre de vérifications-témoin. Elles ont été adoptées et publiées en octobre 1996, faisant ainsi du Canada le premier pays à avoir des normes pratiques d’aménagement forestier durable développées par un ensemble d’intervenants. Elles sont compatibles avec les normes environnementales élaborées par l’Organisation internationale de normalisation (ISO), plus particulièrement dans la série ISO 14000 sur la gestion de l’environnement.

En parallèle au processus de l’ACNOR, le Forest Stewardship Council (FSC)-Canada a entrepris, en janvier 1996, d’adapter au contexte canadien un processus de certification en développement à l’échelle internationale par le Forest Stewardship Council. Ce processus est basé sur un ensemble de principes et de critères d’aménagement forestier durable devant servir de cadre de référence au développement de normes nationales et régionales. L’approche des ONG environnementales vise plutôt l’étiquetage des produits forestiers destinés au consommateur plutôt que la délivrance d’un certificat de conformité que le producteur peut exhiber auprès des détaillants. Elle est davantage axée sur la performance de l’ensemble de la chaîne de production que sur le système d’aménagement forestier mis en oeuvre par le producteur, une démarche jugée moins rigoureuse. Certains intervenants estiment toutefois que les approches de l’ACNOR et du FSC sont complémentaires et que le Canada pourrait tirer avantage à les intégrer en un système unique, dans la mesure où les industriels forestiers et les ONG environnementales trouvent un terrain d’entente. La certification des pratiques et produits forestiers du Canada demeure donc d’une importance cruciale tant pour assurer la qualité de l’environnement que pour maintenir et développer les marchés d’exportation du pays.

L’état actuel des forêts canadiennes et son importance pour la collectivité aux plans économique, social et environnemental commandent des actions énergiques de la part de tous les intervenants en vue de la mise en oeuvre du développement durable de cette ressource renouvelable à l’approche des années 2000. Malgré tous les efforts et les progrès réalisés au cours des dernières années en matière de gestion forestière au Canada, certains défis demeurent. Le principal d’entre eux est probablement celui qui consiste à assurer un juste équilibre entre le maintien d’une forêt naturelle et le désir de rendre la forêt ultraproductive en l’aménageant de façon très intensive, comme l’ont fait les pays scandinaves et européens, bien souvent au détriment de la nature et de son incommensurable diversité. Bien qu’elle ait été profondément modelée par l’intervention humaine des quelque 175 dernières années, la forêt canadienne demeure encore une forêt relativement naturelle. Sa vaste étendue fait en sorte que le Canada est vraisemblablement en mesure de la maintenir ainsi pour le plus grand bénéfice de ses utilisateurs et de l’environnement.

CHRONOLOGIE

1899 - Création du Service canadien des forêts (SCF).

1900 - Création de l’Association forestière canadienne, qui devient une fédération nationale des associations forestières autonomes du Canada.

décembre 1979 - Publication de la Politique fédérale dans le secteur forestier au Canada.

1980 - La direction du Service canadien des forêts est confiée à un sous-ministre adjoint d’Environnement Canada.

septembre 1984 - Création du portefeuille du ministre d’État aux Forêts et transfert du SCF à Agriculture Canada.

juin 1986 - Le Comité permanent de l’environnement et des forêts de la Chambre des communes dépose son premier rapport intitulé Ressources et industries forestières de l’est du Canada. Le rapport comporte 27 recommandations, dont une invitant le gouvernement à créer un ministère fédéral des Forêts.

décembre 1986 - Une entente négociée par des représentants des gouvernements canadien et américain amène l’imposition d’une taxe de 15 p. 100, par le gouvernement canadien, sur le bois d’oeuvre exporté aux États-Unis.

juillet 1987 - Une nouvelle stratégie nationale pour le secteur forestier canadien, reflétant la pensée d’un grand nombre de personnes et d’organismes du secteur est publiée sous les auspices du Conseil canadien des ministres des forêts.

mai 1988 - Le Comité permanent de l’environnement et des forêts consacre une journée complète d’audiences publiques à la question de la mise en oeuvre d’objectifs établis pour les ressources fauniques dans le cadre de l’aménagement forestier.

1^er novembre 1989 - Le projet de loi C-29, constituant le ministère des Forêts, est adopté par la Chambre des communes.

23 février 1990 - La nouvelle Loi sur le ministère des Forêts entre en vigueur.

novembre 1990 - Le Comité permanent des forêts et des pêches de la Chambre des communes dépose un rapport préparé par le Sous-comité des forêts et intitulé Les forêts du Canada : Le rôle du fédéral.

avril 1991 - Forêts Canada dépose au Parlement son premier rapport annuel sur l’état des forêts au Canada. Exigé en vertu de la Loi sur le ministère des Forêts, ce rapport et ceux qui le suivront visent à informer les Canadiens des faits nouveaux dans le domaine des forêts afin qu’ils puissent mieux connaître les préoccupations et les politiques du gouvernement fédéral.

septembre 1991 - Le gouvernement du Canada annonce qu’il se retire de façon unilatérale du protocole d’entente sur le bois d’oeuvre de résineux, signé avec les États-Unis le 30 décembre 1986, et qu’il cessera donc de percevoir une surtaxe de 15 p. 100 sur le bois d’oeuvre exporté vers ce pays.

mars 1992 - Lors du Congrès forestier national tenu à Ottawa, le Conseil canadien des ministres des forêts adopte une nouvelle stratégie nationale sur les forêts, intitulée Durabilité des forêts : Un engagement canadien et les membres du Conseil et plusieurs représentants de la communauté forestière canadienne signent un Accord canadien sur les forêts.

juin 1992 - Après enquêtes et analyses, le département américain du Commerce impose un droit compensateur de 6,51 p. 100 sur le bois d’oeuvre de résineux en provenance du Canada.

juin 1993 - En raison de la restructuration gouvernementale effectuée par la première ministre, Kim Campbell, Forêts Canada et Énergie, Mines et Ressources sont intégrés au sein d’un nouveau ministère des Ressources naturelles.

décembre 1993 - Un tribunal mixte créé en vertu de l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis rejette les raisons invoquées par le département américain du Commerce pour imposer un droit compensateur de 6,5 p. 100 sur le bois d’oeuvre importé du Canada. Ce droit est éliminé le 6 janvier 1994.

juin 1994 - Le Comité permanent des Ressources naturelles de la Chambre des communes dépose un rapport intitulé Le Canada : Vers une nation forestière modèle.

24 novembre 1994 - Le projet de loi C-48, Loi constituant le ministère des Ressources naturelles et modifiant certaines lois connexes, est adopté par la Chambre des communes.

décembre 1994 - Les gouvernements du Canada et des États-Unis établissent un processus de consultation bilatéral sur les questions forestières et sur le commerce nord-américain du bois d’oeuvre.

avril 1996 - Les gouvernements du Canada et des États-Unis signent un nouvel Accord canado-américain sur le bois d’oeuvre. Les États-Unis s’engagent à ne pas entamer de procédures commerciales contre les exportations canadiennes de bois d’oeuvre de résineux au cours des cinq prochaines années. En retour, le Canada convient que, lorsque les livraisons de bois d’oeuvre en provenance de la Colombie-Britannique, du Québec, de l’Ontario et de l’Alberta dépasseront le seuil des 14,7 milliards de pieds-planche par année, la première tranche de 650 millions de pieds-planche dépassant ce montant sera assujettie à un prélèvement à la frontière de 50 dollars américains les mille pieds-planche; le prélèvement sera de 100 dollars américains les mille pieds-planche pour les quantités additionnelles.

octobre 1996 - Publication par l’Association canadienne de normalisation, l’ACNOR, des premières normes pratiques d’aménagement forestier durable, élaborées par un ensemble d’intervenants (Norme nationale du Canada CAN/CSA-Z808-96 – Aménagement forestier durable : un document-guide). Les normes canadiennes sont compatibles avec les normes environnementales élaborées par l’Organisation internationale de normalisation (ISO), plus particulièrement dans la série ISO 14000 sur la gestion de l’environnement.

BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE

Bourdages, Jean-Luc. Le recyclage du papier au Canada : une nouvelle réalité. Étude générale BP-356F. Ottawa, Bibliothèque du Parlement, Service de recherche, novembre 1993, 19 p.

Bourdages, Jean-Luc. Développement durable des forêts : une stratégie nationale. Étude générale BP-318F. Ottawa, Bibliothèque du Parlement, Service de recherche, novembre 1992, 19 p.

Comité permanent des Ressources naturelles (Robert Nault, président). Le Canada : Vers une nation forestière modèle. Ottawa, juin 1994, 75 p.

Conseil canadien des ministres des Forêts. Abrégé de statistiques forestières canadiennes – 1996. Ottawa, Base nationale de données sur les forêts (publication annuelle), 1997, 51 p.

Ressources naturelles Canada. Perspectives stratégiques 1995-1996 à 1997-1998. Mai 1995, 13 p. et une annexe.

*   La première version de ce bulletin d'actualité a été publiée en janvier 1987. Le document a été périodiquement mis à jour depuis.