Les documents qui figurent sur ce site ont été rédigés par le personnel de la Direction de la recherche parlementaire; ils visent à tracer, à l'intention des parlementaires canadiens, dans un libellé simple et facile à saisir, le contexte dans lequel chaque projet de loi gouvernemental examiné a été élaboré et à fournir une analyse de celui-ci. Les résumés législatifs ne sont pas des documents gouvernementaux; ils n'ont donc aucun statut juridique officiel et ils ne constituent ni un conseil ni une opinion juridique. Prière de noter que la version du projet de loi décrite dans un résumé législatif est celle qui existait à la date indiquée au début du document. Pour avoir accès à la plus récente version publiée du projet de loi, veuillez vous rendre sur le site parlementaire Internet à l'adresse suivante www.parl.gc.ca. LS-351F
PROJET DE LOI C-13 : LOI SUR LES INSTITUTS
HISTORIQUE DU PROJET DE LOI C-13
TABLE DES MATIÈRES A. Introduction (Préambule et articles 1 à 5) B. Organisation (Articles 6 à 11) C. Rémunération, indemnités et avantages (Articles 12 et 13) D. Attributions du conseil d'administration (Articles 14 à 19) E. Instituts de recherche en santé (Articles 20, 21 et 22) F. Président et employés (Articles 23, 24 et 25) G. Pouvoirs (Articles 26 à 30) H. Rapports (Articles 31 et 32) I. Dispositions transitoires (Articles 33 à 40) J. Modifications conrrélatives, abrogation et entrée en vigueur (Articles 41 à 52) PROJET DE LOI C-13 :
LOI SUR LES INSTITUTS DE RECHERCHE Le projet de loi C-13 a été déposé à la Chambre des communes le 4 novembre 1999 par le ministre de la Santé. Il créerait les Instituts de recherche en santé du Canada (ci-après, IRSC) et entraînerait la disparition du Conseil de recherches médicales du Canada (CRM). C’est en 1936 que le gouvernement fédéral a adopté la première mesure d’appui à la recherche médicale au Canada. Cette année-là, le Conseil national de recherches (CNRC), appuyé par l’Association médicale canadienne et le Collège royal des médecins et chirurgiens du Canada, a établi un comité adjoint de la recherche médicale. En 1946, ce comité a été remplacé par la Division de la recherche médicale du CNRC qui, en 1960, est devenue un organe autonome au sein du Conseil. En 1969, une loi a établi le Conseil de recherches médicales du Canada à titre d’établissement ministériel indépendant, relevant du Parlement par l’entremise du ministre de la Santé et du Bien-Être social(1). L’idée des IRSC est apparue en 1998 dans l’étude d’un groupe de travail représentant les divers intérêts de la recherche en santé. Dans son budget de 1999, le gouvernement a annoncé les plans visant à donner suite au projet du groupe de travail, en réservant un supplément de 225 millions de dollars par rapport au budget courant du CRM, d’ici l’année 2001-2002 pour les nouveaux instituts(2). Pour l’essentiel, les instituts conféreraient une approche plus intégrée à la recherche en santé, qui viserait davantage les facteurs sous-jacents de la santé et de la maladie. Ils auraient pour but de relier des chercheurs travaillant dans des disciplines très variées et de servir de point de convergence pour les efforts de recherche du Canada. En plus d’appuyer la recherche en cours au Canada, ils favoriseraient de nouvelles synergies entre les chercheurs et développeraient la base de recherche en réunissant des éléments disparates dans un réseau d’instituts virtuels(3). Dans l’analyse article par article du projet de loi C-13 qui suit, nous résumons et simplifions ses 52 articles et établissons une comparaison avec la Loi sur le Conseil de recherches médicales(4). Nous soulignons en outre les amendements apportés au projet de loi à l’étape de l’étude en comité et du rapport, ainsi que les recommandations formulées par le Comité permanent de la santé après examen du texte législatif. A. Introduction (Préambule et articles 1 à 5) Contrairement à la Loi sur le Conseil de recherches médicales, le projet de loi C-13 est précédé d’un long préambule. Dans l’ensemble, celui-ci reconnaît l’importance de la santé et de la recherche en santé, ainsi que l’obligation du Parlement d’optimiser ces deux éléments. Il a été amendé afin de préciser explicitement que la prestation de soins de santé relève des provinces. Si l’esprit du préambule est bien justifié, on pourrait par contre en contester la longueur. En fait, le préambule mentionne plusieurs questions qui ne sont plus jamais abordées par la suite dans le corps de la loi, comme, par exemple, le Programme national de recherche et de développement en matière de santé. Les articles 1 et 2 présentent le projet de loi comme la Loi sur les instituts de recherche en santé du Canada et définissent le « ministre » dans le cadre de la loi sans préciser de qui il s’agit. Le gouvernement reprend la forme de l’article 2 de la Loi sur le Conseil de recherches médicales du Canada, qui ne désigne pas non plus le ministre de la Santé. Le projet de loi propose que le gouverneur en conseil désigne un membre du Conseil privé de la Reine comme ministre, même si le ministre de la Santé est le ministre responsable de la Loi sur le Conseil de recherches médicales(5). Les paragraphes 3(1) (2) et (3) traitent de la constitution d’IRSC, mandataire de Sa Majesté, ayant un siège social fixé au Canada par le gouverneur en conseil. Les alinéas a) à l) de l’article 4 présentent la mission d’IRSC, ce qui manquait dans la Loi sur le Conseil de recherches médicales. L’article est conforme au préambule et définit en termes généraux les changements d’orientation jugés nécessaires en matière de recherche en santé au Canada. IRSC chercherait à exceller dans la création de nouvelles connaissances et dans leur application en vue d’améliorer la santé des Canadiens, conformément aux « normes internationales reconnues de l’excellence scientifique ». Il est donc clair qu’IRSC devrait répondre à sa mission en effectuant de la recherche comparable à celle des autres leaders mondiaux dans le domaine. Cependant, il n’est pas clair s’il existe de normes d’excellence scientifique reconnues à l’échelle internationale. L’alinéa 4d) a été amendé afin d’indiquer que les instituts travailleront en collaboration avec les provinces afin d’encourager la recherche en matière de santé et de promouvoir la diffusion et l’application des nouvelles connaissances issues de la recherche. L’alinéa 4g), qui stipule que les instituts encourageront la discussion des questions d’ordre ethique, a été amendé pour énoncer explicitement que les principes de l’éthique s’appliqueront aux projets de recherche de l’IRSC en matière de santé. Enfin, les attributions d’IRSC précisées à l’article 5 indiquent que dans la poursuite de sa mission, IRSC favoriserait, aiderait et entreprendrait des recherches en santé. L’alinéa 5a) est légèrement différent de son équivalent dans la Loi sur le Conseil de recherches médicales, qui affirme que le Conseil a pour mission « de favoriser, d’aider et d’entreprendre des recherches pures, appliquées et cliniques, au Canada dans le domaine des sciences de la santé ». En outre, la Loi actuelle stipule que le Conseil a pour mission « de conseiller le ministre sur les questions relatives à ses recherches que le ministre peut lui soumettre » rôle semblable à celui proposé pour IRSC. On énumère cependant cinq nouvelles fonctions pour les instituts :
B. Organisation (Articles 6 à 11) Les articles 6 à 11 énoncent l’organisation proposée d’IRSC. Comme dans le cas du CRM, le président d’IRSC serait nommé par le gouverneur en conseil pour un mandat maximal de cinq ans renouvelable (article 6). Les paragraphes 7(1) et (2) prévoient que le gouverneur en conseil nommerait un conseil d’administration composé d’au plus 20 membres, dont le président, pour des mandats de trois ans au maximum et renouvelables une seule fois de façon consécutive. La Loi sur le conseil des recherches médicales ne prévoyait pas cette restriction pour les membres du conseil dont le nombre, en vertu de l’article 3, pouvait atteindre 22, y compris le président. IRSC couvrirait une gamme plus large de disciplines que le CRM, de sorte qu’on peut se demander s’il convient de réduire le nombre de membres du conseil d’administration. Pour empêcher que tous les mandats expirent durant la même année, les premières nominations seraient tantôt d’un, tantôt de deux ans. Le paragraphe 7(4) énonce les critères de nomination au conseil d’administration, ce qui n’a pas d’équivalent dans la Loi sur le Conseil de recherches médicales. Le paragraphe précise qu’il s’agit de nommer « des femmes et des hommes reflétant les normes les plus élevées de l’excellence scientifique et des hommes et des femmes représentant les divers milieux et disciplines visés » et qui devront être « capables de contribuer à la réalisation de la mission d’IRSC ». Notons ici l’emploi répété « des hommes et des femmes » plutôt que celui d’un collectif : personne, individu, etc. Contrairement à ce qui est le cas dans la Loi sur le Conseil de recherches médicales, l’article 8 indique que le sous-ministre de la Santé serait un membre ex-officio du conseil d’administration et qu’il n’aurait pas le droit de vote. En vertu de l’article 9, le président du conseil présiderait les réunions, comme au CRM. Le conseil élitrait, parmi ses membres, un vice-président. Le vice-président élu par le conseil du CRM devait également être approuvé par le gouverneur en conseil. En cas d’absence ou d’empêchement du président ou de vacance de son poste, la présidence serait assumée par le vice-président. L’article 10 prévoit la création, par règlement administratif, de comités, notamment un comité exécutif et des comités consultatifs. L’alinéa b) du paragraphe 10(1) a été amendé afin de préciser le but de ces comités, soit de conseiller le conseil d’administration, notamment en ce qui concerne la création d’instituts de recherche en santé (alinéa 4d)) et la promotion et l’exécution de projets de recherche, ainsi que l’aide à leur réalisation (alinéa 4e)). Sauf dans le cas du comité exécutif, les membres pourraient ne pas faire partie du conseil d’administration. Les membres qui ne font pas partie du conseil d’administration recevraient, pour leurs services, les honoraires que fixerait le gouverneur en conseil. Ces conditions sont semblables à celles de la Loi sur le Conseil de recherches médicales, à l’exception du fait que le comité exécutif du CRM était limité auparavant à huit membres, y compris le président et le vice-président, et que les fonctions du comité exécutif étaient décrites (voir les paragraphes 10(1) et (2) de cette loi). Enfin, le projet de loi traite des réunions que le conseil doit tenir. Celles-ci devraient avoir lieu au moins deux fois par an, l’heure, la date et le lieu étant au choix du Conseil. La Loi sur le Conseil de recherches médicales contient la même disposition. C. Rémunération, indemnités et avantages (Articles 12 et 13) Les articles 12 et 13 présentent le mode de rémunération proposé pour le président et les autres membres du conseil d’administration. Les allocations seraient les mêmes que celles prévues dans la Loi sur le Conseil de recherches médicales. D. Attributions du conseil d’administration (Articles 14 à 19) Les articles 14 à 19 présentent les attributions du conseil d’administration. La gestion d’IRSC est détaillée à l’article 14. Le conseil d’administration d’IRSC serait chargé d’établir les orientations, objectifs et politiques des instituts, ainsi que d’évaluer leur rendement. Il approuverait le budget, le financement des travaux de recherche et les dépenses nécessaires à l’atteinte des objectifs en plus d’établir un mode d’examen par les pairs pour les projets de recherche soumis. Le conseil d’administration devrait également établir les politiques de consultation et de collaboration avec les personnes et organismes intéressés à la recherche en santé. Enfin, il réglerait toute question qu’il estime liée aux activités d’IRSC. L’article 15 permettrait à IRSC de déléguer ses attributions à l’un de ses membres ou comités, au président ou aux instituts de recherche en santé, conseils consultatifs ou directeurs scientifiques visés au paragraphe 20(1). Il n’y a pas de disposition de ce type dans la Loi sur le Conseil de recherches médicales(6). L’article 16 prévoit que le conseil d’administration conseillerait le ministre sur les questions que ce dernier lui a demandé d’examiner. Il ressemble à l’alinéa 4b) de la Loi sur le Conseil de recherches médicales, qui stipule cependant que le Conseil n’informe le ministre que sur les questions relatives à la recherche. IRSC serait un employeur distinct selon les articles 17, 47 et 48; ce fait n’est pas toutefois énoncé précisément, contrairement à ce qui est le cas dans d’autres lois créant des employeurs distincts(7). À ce titre, le conseil d’administration pourrait nommer, mettre en disponibilité ou licencier les employés d’IRSC, et établir des normes, procédures et méthodes régissant la dotation en personnel. Le paragraphe 11(2) de la Loi sur l’administration financière(8) ne s’appliquerait pas à IRSC : le conseil d’administration pourrait déterminer l’organisation d’IRSC et la classification des postes au sein de celle-ci, fixer les conditions d’emploi et réglementer les autres questions dans la mesure où il l’estime nécessaire pour la bonne gestion du personnel. L’article 18 précise que le conseil d’administration pourrait conclure une convention collective, un pouvoir généralement conféré au Conseil du Trésor. L’article 19 est une disposition courante concernant le pouvoir général d’adopter des règlements administratifs. E. Instituts de recherche en santé (Articles 20, 21 et 22) Les articles 20, 21 et 22 prévoient que le conseil d’administration mettrait sur pied, maintiendrait et mettrait fin aux instituts créés sous l’égide d’IRSC. Le conseil déterminerait également le mandat de chaque institut. Chaque institut devrait venir en aide aux chercheurs en vue de réaliser la mission d’IRSC. Le conseil d’administration doterait chaque institut d’un conseil consultatif dont il nommerait les membres; il nommerait également le directeur scientifique de chaque institut. Le conseil d’administration élaborerait des politiques sur le rôle et le fonctionnement des instituts et de leur conseil consultatif, ainsi que sur le travail du directeur scientifique. Le paragraphe 20(4) traite des nominations aux conseils consultatifs. Comme cela est dit au paragraphe 7(4), le conseil d’administration devrait nommer aux conseils consultatifs des membres qui répondent à certains critères énumérés. Ces hommes et ces femmes devraient répondre aux normes les plus élevées d’excellence scientifique. Le conseil d’administration devrait examiner le mandat et le rendement de chaque institut de recherche créé par IRSC au moins tous les cinq ans (article 21). Il déterminerait s’il y a lieu de fusionner un institut avec un autre, de le supprimer, ou de modifier son mandat. Le projet de loi C-13 prévoit la création d’instituts de recherche, mais n’en précise ni le nombre ni les domaines de recherche. Le Comité permanent de la santé souligne dans son rapport l’importance que revêtent pour la population canadienne les questions de santé chez les Autochtones, lesquelles devraient être prises en considération quand le conseil d’administration d’IRSC créera les instituts. L’article 22 prévoit que les membres des conseils consultatifs n’auraient droit à aucune rémunération. Cependant, ils auraient droit aux frais de déplacement et de séjour lorsqu’ils exercent leurs fonctions hors du lieu de leur résidence. Ils pourraient aussi recevoir les honoraires qu’autorise le gouverneur en conseil lorsqu’ils effectuent des missions extraordinaires pour le compte du conseil consultatif, avec l’approbation du conseil d’administration. F. Président et employés (Articles 23, 24 et 25) Le paragraphe 23(1) affirme que le président serait le premier dirigeant d’IRSC et qu’à ce titre il assurerait la direction et la gestion de l’organisme. L’article 23(2) prévoit qu’en cas d’absence ou d’empêchement du président ou de vacance de son poste, le conseil d’administration autoriserait un dirigeant d’IRSC à assurer l’intérim. L’intérim ne pourrait pas dépasser 90 jours sans l’approbation du gouverneur en conseil. Cette disposition diffère de celle de la Loi sur le Conseil de recherches médicales, où il est dit que le vice-président assume les fonctions du président en son absence. L’article 24 précise que le président d’IRSC n’aurait pas le droit de travailler pour ou contre un candidat ou un parti politique et ne pourrait se présenter comme candidat. Cette interdiction s’appliquerait également aux employés à moins qu’ils aient d’abord demandé un congé. L’article 25 précise que tous les employés d’IRSC sont réputés faire partie de la fonction publique. G. Pouvoirs (Articles 26 à 30) Les articles 26 à 30, qui précisent les pouvoirs d’IRSC, s’écartent considérablement de la Loi sur le Conseil de recherches médicales. L’article 26 (alinéas a) à h)) énumère les pouvoirs d’IRSC :
À l’origine, l’article 26 traitait des emprunts qu’IRSC pourrait contracter, des titres de créance qu’il pourrait émettre et des sûretés qu’il pourrait créer ou accepter, ce qui aurait permis à IRSC de garantir les dettes ou obligations d’une autre personne ou d’assumer tout engagement financier de celle-ci, avec l’approbation du Conseil du Trésor. Or les dispositions à cet égard ont été supprimées. L’article 27 du projet de loi correspond au paragraphe 13(3) de la Loi sur le Conseil de recherches médicales. Il affirme que les biens acquis par IRSC appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada et peuvent être détenus au nom de celle-ci ou au sien. L’article 28 permettrait à IRSC d’obtenir des biens et services, ainsi que des services juridiques, à l’extérieur de l’administration publique fédérale. Dans le cas des services juridiques, cela ne pourrait se faire qu’avec l’agrément du procureur général du Canada ou du gouverneur en conseil. La Loi sur le Conseil de recherches médicales ne contient pas de dispositions en ce sens. L’article 29 précise comment IRSC pourrait dépenser son argent. Comme le paragraphe 4(3) de la Loi sur le Conseil de recherches médicales, l’article affirme que dans le cadre de sa mission, IRSC pourrait utiliser les sommes acquises à titre de legs ou dons ou, avec l’approbation du Conseil du Trésor, utiliser les recettes de ses activités. Enfin, l’article 30 affirme que IRSC pourrait ester en justice. Cette disposition se retrouvait dans le paragraphe 13(4) de la Loi sur le Conseil de recherches médicales. H. Rapports (Articles 31 et 32) Comme l’article 16 de la Loi sur le Conseil de recherches médicales, l’article 31 du projet de loi affirme que le vérificateur général du Canada examinerait chaque année les comptes et les opérations financières des instituts. Son rapport devrait être présenté à IRSC et au ministre. Les paragraphes (1) et (2) de l’article 32 stipulent que le conseil d’administration présenterait au ministre un rapport sur ses activités dans les quatre mois suivant la fin de chaque exercice. Le ministre déposerait le rapport au Parlement. Il semble que le rapport annuel que IRSC devrait soumettre devrait être plus détaillé que celui du CRM. Le paragraphe 17(1) de la Loi sur le Conseil de recherches médicales précise que le rapport annuel doit porter sur les activités du Conseil; le rapport de IRSC devrait porter sur ses activités, y compris son orientation stratégique et ses objectifs. I. Dispositions transitoires (Articles 33 à 40) Les articles 33 à 40 portent sur la transition du CRM à IRSC. Les crédits non utilisés qui ont été affectés au CRM seraient transférés à IRSC au moment où la Loi sur le Conseil de recherches médicales serait abolie. En outre, les droits et biens et les dettes et obligations du CRM seraient transférés à IRSC et, sauf indication contraire du contexte, dans tous les contrats, actes ou autres documents signés par le CRM, la mention de celui-ci vaudrait mention d’IRSC. Les paragraphes 35(1) et (2) indiquent que le début ou la poursuite de toute procédure judiciaire prise par le CRM ou à l’encontre du CRM se poursuiverait dans les mêmes conditions avec IRSC. Le transfert des employés de CRM à IRSC fait l’objet des sept paragraphes de l’article 36. Tout employé du CRM nommé pour une période indéterminée serait transféré à IRSC avec son poste, ses avantages et ses conditions d’emploi. Une personne qui refuserait le transfert aurait droit aux avantages et à l’indemnité de départ prévus dans la convention collective applicable signée avec le CRM. L’employé du CRM nommé pour une période déterminée continuerait également d’être employé d’IRSC, dans les mêmes conditions, à un jour convenu par le CRM et IRSC. Les paragraphes 38(1) et (2) stipulent que les conventions collectives et les décisions arbitrales en vigueur le jour de la révocation de la Loi sur le Conseil de recherches médicales continueraient de s’appliquer jusqu’à leur échéance. Les griefs déposés en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique par un employé du CRM qui ne seraient pas réglés au moment où la Loi sur le Conseil de recherches médicales serait révoquée seraient tranchés en conformité avec cette loi comme si l’emploi n’avait pas pris fin au CRM. En outre, IRSC serait lié par la décision finale rendue sur le grief. Le dernier article de cette partie, l’article 40, affirme que le mandat des membres et du président du CRM prendrait fin au moment de l’adoption du projet de loi. J. Modifications corrélatives, abrogation et entrée en vigueur (Articles 41 à 52) Les articles 41 à 50 du projet de loi présentent toutes les modifications nécessaires à d’autres lois pour remplacer la référence au Conseil de recherches médicales par la référence aux Instituts de recherche en santé du Canada. Les lois en cause sont les suivantes :
L’article 51 abrogerait la Loi sur le Conseil de recherches médicales et l’article 52 prévoit l’entrée en vigueur de la Loi sur les instituts de recherche en santé du Canada. L’IRCS remplacerait le CRM en élargissant sa mission. On s’attendrait donc à ce que la Loi sur les Instituts soit plus complète que celle sur le Conseil. La plus grande partie du projet de loi couvre le transfert des ressources humaines, des actifs, des responsabilités et des procédures judiciaires d’un organisme à l’autre. Pour ce qui est du fonctionnement réel d’IRSC, le CRM avait déjà commencé à effectuer certaines des tâches qui seront confiées au nouvel organisme; cependant, les autres attributions distinguent IRSC du CRM. Parmi ces attributions, mentionnons la collaboration avec les provinces, avec la population et avec des organismes à la fois au Canada et à l’étranger, et l’information du public et du gouvernement sur les questions de santé et de recherche en santé. En outre, la loi permettrait au gouverneur en conseil d’assigner à IRCS toute autre fonction nécessaire à la réalisation de sa mission. Depuis l’annonce de la création d’IRSC dans le budget fédéral de 1999, le milieu de la recherche (universités, hôpitaux, organismes nationaux, associations locales de recherche en santé etc.), le Conseil de recherches médicales et Santé Canada ont appuyé cette mesure. L’appui le plus visible pour IRSC vient du CRM lui-même, qui considère le nouvel organisme comme un instrument qui permettrait de fournir de nouvelles occasions enrichissantes au milieu de la recherche en santé(12). Le CRM a eu la responsabilité d’élaborer le concept d’IRSC et il constituera un élément de la formation des nouveaux instituts. Les provinces se sont peu fait entendre sur le projet de loi, mais il ne semble pas y avoir d’opposition à son endroit. Quand il a étudié le projet de loi C-13, le Comité permanent de la santé a entendu tout un éventail de témoins qui, dans l’ensemble, ont bien accueilli le texte législatif. Certaines suggestions ont toutefois été formulées afin d’y apporter des précisions, notamment en ce qui concerne les conflits d’intérêts. On craint par exemple que le secteur privé influe sur le processus de sélection et de financement des projets de recherche, ainsi que sur la création des instituts. Le Comité permanent de la santé a par conséquent recommandé que le conseil d’administration d’IRSC élabore pour son propre compte, ainsi que pour les instituts de recherche en santé, des lignes directrices sur les conflits d’intérêts. (1) Tiré du site Internet du CNRC à www.mrc.gc.ca. (2) Fiche d’information de Santé Canada Initiative en santé dans le budget de 1999 : www.hc-sc.gc.ca/budget/français/feuillet3.htm. (3) Site Internet des IRSC, questions fréquentes à : www.cihr.org. (4) LRC 1985, c. M-4. (5) « Désignant le secrétaire d’État du Canada, le ministre d’État à la Science et à la Technologie et le ministre de la Santé nationale et du Bien-Être social comme ministres aux fins de la loi », SI/77-207, Gazette du Canada, 1977, partie II, p. 4658. (6) Il y a une semblable délégation de pouvoirs conférée à l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada. Celui-ci peut déléguer certains des ses pouvoirs aux comités, au président ou à un membre principal de l’Office : Loi sur l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada, L.C. 1997, c. 40, art. 9. (7) Dans la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments, L.C. 1997, c. 6, l’article 12 précise que l’Agence est un employeur distinct en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, S.C.R., 1985, c. P.-35. Voir également la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada, L.C. 1999, c. 17, art. 50. (8) L.R.C., 1985, c. F-11. (9) L.R.C. 1985, c. A-1. (10) L.R.C. 1985, c. P-21. (11) L.R.C. 1985, c. P-36. (12) Site Internet du CRM : www.mrc.gc.ca. |
|||||||||||||||||||||||||||||||