SALUBRITÉ DES ALIMENTS :
UN APERÇU DE L'APPROCHE CANADIENNE

INTRODUCTION

Le développement des technologies de transformation agroalimentaire et de conservation des aliments a permis d’améliorer la qualité des aliments sur les plans sanitaire et nutritif.  Le nombre de toxi-infections, par exemple, a considérablement diminué tout au long du XX^e siècle grâce, entre autres, à la pasteurisation et à la conservation par le froid. 

Rendue nécessaire par une population grandissante, l’intensification de l’agriculture a cependant apporté son lot de problèmes, tant sur le plan de la santé que sur celui de l’environnement : les risques liés à l’utilisation d’antibiotiques dans les élevages et les effets des pesticides sur la santé en sont deux exemples.  Ces problèmes, amplifiés par une production et une consommation de masse, ont nécessité une surveillance accrue de la qualité sanitaire des aliments et aiguisé la sensibilité de la population à cet égard.  De fait, les journaux font régulièrement état de nouvelles études qui démontrent des effets négatifs sur la santé de produits utilisés dans la production agricole et agroalimentaire.

Ce document expose brièvement le processus général d’élaboration des normes de salubrité, présente l’approche canadienne en matière de salubrité des aliments et décrit le système fédéral d’inspection des aliments au Canada.

LES NORMES DE SALUBRITÉ : LE NIVEAU
DE PROTECTION DU CONSOMMATEUR

L’élaboration des normes de salubrité des aliments consiste à déterminer, à partir de données scientifiques, si les additifs alimentaires, les outils d’aide à la production agricole (pesticides, médicaments pour animaux, etc.) ou même les procédés de transformation agroalimentaire compromettent ou non l’innocuité des aliments.  La consommation d’aliments n’étant jamais exempte de risque, il faut déterminer le seuil sous lequel le risque est minimal et fixer ainsi le niveau voulu pour la protection des consommateurs.

Ce rôle revient à Santé Canada au Canada, à la Food and Drugs Administration aux États-Unis, et à la Direction générale de la santé et de la protection du consommateur (DG 24) au sein de l’Union européenne (UE).  Au niveau international, la Commission du Codex alimentarius est un forum sur la qualité des aliments dont les normes peuvent aider les États qui le souhaitent à élaborer leur réglementation nationale. 

Bien que les normes du Codex ne soient pas juridiquement contraignantes, elles représentent des consensus internationaux sur les sujets en question.  Depuis la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les normes du Codex sont utilisées au cours des procédures de règlement des différends entre pays.  En effet, il arrive parfois que les normes diffèrent entre les pays, ce qui n’est pas sans conséquence sur le plan commercial. 

Par exemple, l’administration d’hormones pour accélérer la croissance des bovins est interdite dans l’UE alors qu’elle est largement pratiquée au Canada et aux États-Unis.  Santé Canada et la Food and Drugs Administration des États-Unis considèrent que les hormones en cause ne posent pas de problème de santé publique tant que les bonnes pratiques vétérinaires sont respectées.  Cet avis est partagé par la Commission du Codex alimentarius.  L’UE considère qu’une exposition accrue aux hormones peut être associée à un risque accru de cancer et d’effets délétères sur le développement.  Par conséquent, l’UE interdit depuis 1988 l’importation de bœuf canadien et américain produit à l’aide de ces hormones.  Ce différend a été porté devant l’organe de règlement des différends de l’OMC.  Ce dernier a tranché en faveur du Canada et des États-Unis, qui ont pris des mesures de rétorsion devant le refus de l’UE de lever son interdiction.

Comment expliquer ces différences dans les niveaux de protection des consommateurs?  L’analyse des risques, aussi nommée détermination des risques ou gestion des risques, est un processus complexe.  Chaque agence ou ministère responsable d’évaluer l’innocuité des aliments possède son propre cadre décisionnel.  On note cependant deux étapes principales :

Les autorités chargées d’établir les normes de salubrité sont donc confrontées à deux difficultés importantes.  Premièrement, les connaissances scientifiques évoluant de jour en jour, il est fréquent que de nouvelles découvertes ou études remettent en question des décisions prises auparavant.  Et, deuxièmement, même si l’analyse des risques est un processus essentiellement scientifique, elle fait appel à d’autres notions et valeurs, notamment à l’étape de gestion du risque, avec pour risque de réduire le rôle des preuves scientifiques et du processus d’évaluation.  Pour les organismes réglementaires, il est impératif de garder en mémoire ces deux « limites » de l’analyse des risques, car l’objectif ultime reste la protection de la santé des consommateurs.

LA SALUBRITÉ DES ALIMENTS AU CANADA :
UNE RESPONSABILITÉ PARTAGÉE(3)

   A.  Le cadre législatif

La Loi sur les aliments et drogues constitue le fondement du système de salubrité des aliments au Canada.  Elle tire son autorité du pouvoir fédéral de légiférer en matière de droit pénal et exige notamment que tous les aliments vendus au pays soient sans danger pour la consommation(4). 

Un certain nombre de produits (produits laitiers, œufs en coquille ou transformés, fruits et légumes frais et transformés, miel, sirop d’érable, bœuf, porc, volaille, poisson)(5) sont aussi visés par d’autres lois(6), adoptées en vertu des pouvoirs fédéraux en matière d’échange et de commerce.  Ainsi :

   B.  Les responsabilités

En vertu de la Loi sur les aliments et drogues, Santé Canada est responsable d’établir les politiques et normes d’innocuité et de qualité nutritionnelle des aliments vendus au pays.  Santé Canada doit, par exemple, déterminer les quantités résiduelles de pesticides autorisées sur les aliments, ainsi que l’innocuité des aliments nouveaux – comme ceux dérivés des organismes génétiquement modifiés (OGM) – pour la santé.  Santé Canada définit également les normes pour l’eau embouteillée, alors que les normes concernant l’eau potable relèvent des provinces.  Ces normes et politiques reposent en partie sur l’évaluation des risques, les recherches sur la salubrité des aliments et les activités de surveillance des maladies de Santé Canada.

L’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA)(7), qui dépend du ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, est responsable du respect des normes et politiques établies par Santé Canada et de l’application des lois sur les échanges et le commerce applicables à certains produits alimentaires.  L’Agence assure ainsi toutes les activités fédérales d’inspection des aliments.  Elle est aussi chargée d’administrer et de mettre en application la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation, qui s’applique à divers produits alimentaires vendus au Canada.  L’ACIA doit en plus s’acquitter de responsabilités dans le domaine de la santé des animaux et de la protection des végétaux.  De fait, elle est la seule agence dans le monde chargée de responsabilités qui visent la totalité du continuum alimentaire (en amont et en aval de la production agricole).  Santé Canada est chargé d’évaluer l’efficacité des activités de l’ACIA.

En vertu de leurs pouvoirs en matière de santé publique et de commerce, les provinces et territoires étendent leur compétence à tous les produits fabriqués et vendus à l’intérieur de leurs frontières.  Les gouvernements provinciaux réglementent non seulement les détaillants et les services d’alimentation, comme les restaurants, mais également les exigences relatives à tous les établissements alimentaires, y compris ceux qui sont sous contrôle fédéral.  Par exemple, la plupart des provinces précisent les normes de construction et les exigences sanitaires de base applicables à ces établissements.  Dans certaines provinces, les administrations municipales peuvent mettre en application certains règlements.

En raison de cette responsabilité partagée, des mécanismes s’imposent pour assurer l’efficacité du système.  Le Groupe de mise en œuvre du Système canadien d’inspection des aliments est un comité interministériel/intergouvernemental mis sur pied pour promouvoir un système d’inspection entièrement intégré.  Il élabore, entre autres, des règlements et des codes modèles harmonisés pour un certain nombre d’industries.  Ces règlements et ces codes fournissent un ensemble de normes dont s’inspire chaque ordre de gouvernement dans l’élaboration de ses propres lois et codes de pratiques.  Il existe pour le moment des codes et des règlements pour l’industrie laitière, la vente au détail et les services d’alimentation; d’autres, relatifs à la viande et à la volaille, aux produits horticoles et à l’eau embouteillée, sont en cours d’élaboration. 

Enfin, le Comité fédéral-provincial de l’inspection des aliments discute de questions d’ordre scientifique, des préoccupations relatives aux obstacles techniques au commerce interprovincial, ainsi que des politiques et programmes d’inspection agroalimentaire.

L’INSPECTION DES ALIMENTS AU NIVEAU FÉDÉRAL

Les programmes d’inspection des aliments ont pour objectif d’empêcher l’entrée d’aliments insalubres sur le marché, soit en veillant au respect des normes de salubrité, soit en favorisant la mise en œuvre de programmes de prévention.  Comme il a été mentionné plus tôt, cette responsabilité échoit à l’ACIA au niveau fédéral.  Cette section se concentre sur les activités de l’ACIA concernant la salubrité des aliments.

   A.  Conformité des produits alimentaires avec les normes fédérales

Vérifier la conformité des produits alimentaires canadiens et importés avec les normes fédérales de salubrité constitue la première activité de l’ACIA pour assurer l’approvisionnement en aliments salubres.  Les inspecteurs et vétérinaires inspectent et vérifient les établissements et produits et sont aidés par des experts qui examinent et testent des échantillons d’aliments en laboratoire.  En cas de non-conformité, l’ACIA prend des mesures telles que la confiscation ou saisie, le retrait et le rappel de produits et, si nécessaire, elle a recours à des actions en justice.

      1.  Les activités d’inspection des aliments

L’ACIA met en œuvre 14 programmes, dont neuf concernent l’inspection des aliments et portent sur toute la gamme des produits alimentaires(8).  La fréquence et le type d’inspection diffèrent selon que les produits sont importés ou proviennent d’établissements sous contrôle fédéral ou non enregistrés au fédéral.

Les établissements enregistrés au fédéral sont inspectés régulièrement.  Par exemple, chaque animal abattu dans les établissements agréés par le gouvernement fédéral est inspecté (environ 633 millions d’animaux en 1999).  Le taux de saisie (calculé au poids) a été de 0,4 p. 100 pour la viande rouge et d’environ 3 p. 100 pour la volaille en 1998 et en 1999.

Les établissements non enregistrés au fédéral – qui représentent près de la moitié de l’industrie de transformation des aliments – sont en général soumis à un régime d’inspection fédéral moins rigoureux que les transformateurs sous contrôle fédéral.  L’approche de l’ACIA est centrée sur des secteurs précis de l’industrie (notamment les germes végétaux et les jus non pasteurisés), le repérage de risques précis et des contrôles pour certains produits, et non sur des inspections régulières de tous les établissements non enregistrés au fédéral.  Comme les provinces partagent la responsabilité à l’égard de ce secteur, l’ACIA est tenue de collaborer avec chacune d’elle, en tenant compte des différences de législation que cela suppose.

Le secteur en pleine croissance des aliments importés exige une approche de gestion différente de celle qui est utilisée pour le secteur de la production nationale.  L’équipe des services à l’importation élabore des systèmes de contrôle des importations et travaille en collaboration avec l’Agence des douanes et du revenu du Canada.  Les produits visés par la législation sur les échanges et le commerce – par exemple la viande et le poisson – peuvent être arrêtés et inspectés aux points d’entrée, alors que ceux qui ne sont pas visés par ces lois sont déclarés aux points d’entrée, mais ne peuvent être inspectés que dans les locaux de l’importateur.  Le projet de loi C-80, déposé en 1999 et mort au Feuilleton par suite de la prorogation de la première session de la 36^e législature, avait pour but de remédier à cette lacune des lois existantes.

Le tableau suivant présente quelques activités d’inspection de l’ACIA.

Source : Agence canadienne d’inspection des aliments, Rapport annuel 2000-2001.

En cas de non-conformité lors d’inspection, l’ACIA dispose de plusieurs mesures d’application.  Les mesures comprennent la suspension ou le retrait d’un permis ou d’un enregistrement, le retour du produit à son pays d’origine ou encore l’élimination du produit saisi.  Il existe des situations d’urgence dans lesquelles il est nécessaire de rappeler les aliments déjà distribués, par exemple dans les cas de présence d’allergènes non déclarés sur les étiquettes ou d’un contaminant en concentration dangereuse dans l’aliment.  L’ACIA possède une équipe d’intervention d’urgence prête à intervenir en permanence.  En 2000-2001, 370 rappels ont été administrés.  Dans 97 p. 100 des cas, le public a été informé dans les 24 heures suivant la décision de procéder à un rappel. 

      2.  Remarques sur le travail de l’ACIA(9)

Afin d’optimiser les ressources dont elle dispose, l’ACIA utilise une approche axée sur le risque : les efforts des inspecteurs de l’Agence sont hiérarchisés en fonction des risques qui existent, soit en raison des dangers inhérents à certains produits ou à cause du dossier de conformité de certains produits ou de certaines entreprises.  Selon le vérificateur général, l’ACIA a éprouvé des difficultés à mettre en place ce processus d’affectation des ressources par rapport au risque, c’est-à-dire qu’elle n’a pas pu prouver qu’elle avait réparti ses ressources de façon judicieuse entre ses divers programmes en fonction du risque.  D’après le vérificateur général, ce processus est particulièrement nécessaire dans le secteur des aliments importés et celui des établissements non enregistrés au fédéral, puisque l’inspection n’y est pas systématique.  Il est donc important de déterminer l’ensemble des menaces pour la salubrité des aliments dans ces secteurs afin de fixer un niveau d’intervention approprié. 

Il n’existe cependant aucun modèle international pour ce type d’approche, ce qui la rend difficile à mettre en place et à évaluer.  Afin d’améliorer le système, l’ACIA a entrepris un examen de ses ressources pour faire en sorte qu’elles correspondent aux besoins en matière d’inspection des aliments.

Par ailleurs, des rappels d’aliments ou des poursuites pour non-conformité ont amené le vérificateur général à remarquer que le problème persiste souvent dans les établissements concernés pendant plusieurs mois, voire des années.  Les limites de la législation ou le manque de sévérité des mesures d’application ne permettent pas toujours de corriger rapidement le problème de non-conformité.  Par conséquent, l’ACIA cherche à élaborer des options législatives qui permettraient de remédier à ce problème.

   B.  Autres initiatives

      1.  La prévention

En plus de vérifier la conformité des produits alimentaires avec les règlements et normes du gouvernement fédéral, l’ACIA prend part à des activités de prévention.  L’ACIA encourage l’industrie à appliquer des principes d’analyse des risques et de maîtrise des points critiques (« Hazard Analysis and Critical Control Point » ou HACCP).  Ces principes sont reconnus comme le meilleur moyen de prévenir les problèmes de salubrité des aliments(10).  Le système HACCP est obligatoire dans les établissements de transformation du poisson sous contrôle fédéral dans le cadre du Programme de gestion de la qualité.  En ce qui concerne les autres produits, l’industrie agroalimentaire canadienne a graduellement et volontairement mis en œuvre le système HACCP depuis que le gouvernement a instauré le Programme d’amélioration de la salubrité des aliments au début des années 1990.  Le système est maintenant utilisé par de nombreux établissements de transformation sous contrôle fédéral (viande, volaille, œufs, produits laitiers, fruits et légumes) et l’ACIA s’emploie actuellement à modifier la réglementation afin d’imposer ce système dans les usines de transformation de viande et de volaille enregistrées au fédéral. 

Les exploitations agricoles sont aussi visées dans la démarche HACCP, afin d’assurer un approvisionnement en aliments sains.  Le Programme canadien de salubrité des aliments à la ferme, qui existe depuis 1997, est un partenariat entre, d’une part, le gouvernement fédéral et, d’autre part, les associations nationales de producteurs et les organisations spécialisées (qui s’intéressent à une production).  Il accorde des fonds aux associations et aux organisations afin qu’elles élaborent des stratégies et des outils qui permettront d’éduquer les producteurs et de lancer des initiatives visant la mise en place de systèmes HACCP.  Ce programme est administré par la Fédération canadienne de l’agriculture, et l’ACIA fournit un soutien scientifique et technique aux participants. 

Par exemple, les Producteurs de poulets du Canada ont élaboré un programme qui vise la mise en place d’un système HACCP dans les fermes.  Ce programme requiert, entre autres, certaines procédures de gestion et de tenue de registre.  En août 2002, l’ACIA avait évalué la valeur technique du programme du point de vue de la salubrité alimentaire et vérifié si le programme respectait les principes HACCP et les pratiques qui favorisent la production d’aliments salubres.  Avant que le programme soit entièrement reconnu par l’ACIA, les Producteurs de poulet du Canada devront élaborer et faire valider un système de vérification à la ferme qui satisfait aux normes acceptées à l’échelle internationale.  Des programmes similaires pour le porc et les œufs sont en cours d’élaboration.

      2.  La traçabilité

La « traçabilité » des aliments est un thème qui a émergé en Europe il y a quelques années, notamment en réaction au débat sur les OGM.  La traçabilité consiste à suivre et à connaître le cheminement d’un aliment, de la matière première jusqu’au produit fini.  En connaissant l’origine de chaque aliment, on peut déterminer les sources d’infection ou contrôler la teneur des étiquettes (relativement aux OGM par exemple). 

La province de Québec a dit vouloir implanter des mécanismes d’identification et de traçabilité des produits, de la ferme à la table.  Au niveau pancanadien, certaines initiatives font déjà partie d’une telle démarche.  L’établissement du programme canadien d’identification du bétail (bovins et bisons) en est un exemple. 

Le secteur canadien de l’élevage bovin a conçu ce programme pour aider l’ACIA à déterminer et à éliminer les sources de maladies et les problèmes de salubrité des aliments qui compromettent la santé et la sécurité du public.  Depuis juillet 2001, tout animal quittant un lieu quelconque (exploitation d’origine ou non) doit porter à l’oreille une étiquette approuvée par le Programme canadien d’identification du bétail.  Le Programme oblige les abattoirs canadiens à rapporter à l’Agence canadienne d’identification du bétail tous les numéros d’étiquettes des bovins qu’ils reçoivent afin de commencer les recherches si un problème est décelé au moment de l’abattage.

CONCLUSION

Au Canada, le système de salubrité des aliments regarde les différents ordres de gouvernement et s’articule, comme ailleurs dans le monde, autour de normes de salubrité et de la surveillance du respect de ces normes.  Dans son rapport de décembre 2000, le vérificateur général du Canada remarquait que les principaux pays qui importent des produits alimentaires du Canada examinent régulièrement ses programmes et les voient généralement d’un bon œil, ce qui procure une certaine assurance que ces programmes contribuent à la salubrité de l’approvisionnement alimentaire canadien. 

Que ce soit pour les marchés extérieurs ou pour le marché intérieur, la confiance du consommateur dans le système de salubrité des aliments est essentielle.  Il est donc important pour les gouvernements de maintenir cette confiance, par exemple en fournissant de l’information scientifique de qualité ou en communiquant efficacement les infractions aux normes ou les rappels d’aliments.  L’approche canadienne en matière de salubrité des aliments, avec une agence unique au niveau fédéral, permet de centraliser l’information et d’éviter des chevauchements, elle constitue un modèle reconnu à l’échelle internationale, que plusieurs pays étudient, adoptent ou adaptent.