L’ALE – ET LES AUTRES FACTEURS DE LA CROISSANCE
DU COMMERCE CANADO-AMÉRICAIN DEPUIS 1988
De l’avis général, l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis (ALE) a été une réussite extraordinaire pour le Canada. Depuis son entrée en vigueur, en 1989, les niveaux du commerce et de l’investissement entre le Canada et les États-Unis ont fortement augmenté, entraînant une solide croissance économique et des taux de chômage d’une faiblesse sans précédent dans les deux pays. Les adeptes de l’ALE, dont le gouvernement du Canada, soutiennent que ces statistiques sont une preuve des avantages de la libéralisation du commerce en Amérique du Nord(1).
Or, les défenseurs de l’ALE ont parfois tendance à attribuer directement toute la croissance des échanges avec les États-Unis depuis 1988 à cet accord. S’il est vrai que l’ALE a pesé lourd dans la balance à cet égard, il ne faudrait pas conclure que l’accroissement des échanges au cours des 14 dernières années est attribuable uniquement à la suppression des obstacles tarifaires et non tarifaires en 1989.
En fait, plusieurs facteurs qui n’ont aucun lien direct avec les résultats de la libéralisation du commerce découlant de l’ALE jouent également un rôle, par exemple : le fait que le commerce entre les deux pays augmentait déjà depuis des décennies lorsque l’ALE a été mis en œuvre; un certain nombre de facteurs macroéconomiques dont l’influence se faisait sentir au cours des années 1990, notamment le déclin du dollar canadien; et la possibilité que, les États-Unis étant devenus plus intéressants par rapport à d’autres marchés, une part du commerce canadien puisse avoir été redirigée vers ce pays.
Dans quelle mesure l’ALE est-il à l’origine de la performance commerciale et macroéconomique du Canada des années 1990 jusqu’à aujourd’hui? Il est plus facile de poser la question que d’y répondre. L’augmentation du commerce canado-américain depuis 1988 s’inscrit dans un contexte économique complexe et changeant, duquel il est difficile d’isoler les effets précis de la libéralisation. Le présent document examine certains éléments de ce vaste contexte et montre que la mise en œuvre de l’ALE n’a pas été le seul facteur de la croissance des échanges canado-américains depuis 1988.
L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ET LES LES RÉSULTATS COMMERCIAUX DU CANADA
Il ne fait guère de doute que la libéralisation du commerce a contribué à la croissance rapide qu’a connue récemment le commerce entre le Canada et les États-Unis. Comme l’a déclaré un chercheur, il faudrait une coïncidence extraordinaire pour que l’explosion des échanges canado-américains depuis 1988 n’ait rien à voir avec la mise en œuvre de l’ALE(2). Depuis lors, l’économie canadienne a beaucoup changé dans sa structure et son orientation. Elle est davantage axée sur l’exportation et également mieux intégrée dans l’économie collective de l’Amérique du Nord. S’il est vrai que la mesure exacte dans laquelle ce phénomène est attribuable à l’ALE est difficile à évaluer, il est en tout cas évident que le rôle dominant que jouaient déjà les États-Unis dans le portefeuille commercial international du Canada s’est encore amplifié depuis la signature de l’ALE.
Plus précisément, les liens commerciaux entre le Canada et les États-Unis se sont considérablement resserrés au cours des dernières années. Depuis la mise en œuvre de l’ALE, les échanges bidirectionnels de marchandises entre les deux pays ont plus que triplé, alors que le commerce bilatéral de marchandises du Canada avec tous les autres pays a connu une augmentation de 172 p. 100. L’écart entre ces deux taux de croissance a renforcé la position des États-Unis en tant que premier partenaire commercial du Canada. En 2002, les États-Unis représentaient 76 p. 100 des échanges bilatéraux de marchandises du Canada à l’échelle mondiale, alors que cette proportion était de 68 p. 100 en 1988.
Non seulement le commerce du Canada avec les États-Unis a augmenté plus rapidement que son commerce avec les autres pays, mais le rythme de cette croissance s’est accéléré depuis l’entrée en vigueur de l’ALE. En termes réels (c.-à-d. après avoir pris en compte les effets de l’inflation), dans la période de 1979 à 1988, qui a immédiatement précédé l’adoption de l’accord, les exportations de marchandises vers les États-Unis ont augmenté en moyenne de 2,7 p. 100 par an et les importations de marchandises, de 0,6 p. 100 par an. Une fois l’ALE en place, toutefois, la croissance s’est accélérée. De 1988 à 2002, toujours en termes réels, les exportations de marchandises vers les États-Unis ont augmenté en moyenne de 6,6 p. 100 par an et les importations de marchandises, de 4,3 p. 100 par an.
La preuve la plus convaincante de l’apport positif de l’ALE aux relations commerciales canado-américaines réside peut-être dans une comparaison entre l’accroissement des échanges des produits visés par la libéralisation, d’une part, et de ceux qui s’échangeaient déjà en franchise, d’autre part(3). Au total, on estime que 35 p. 100 du commerce entre le Canada et les États-Unis se faisait en franchise avant la mise en place de l’ALE(4). Si ce dernier a effectivement eu un effet positif sur le commerce, on pourrait s’attendre à ce que la croissance des échanges bilatéraux dans les secteurs libéralisés dépasse la croissance correspondante dans les secteurs où les tarifs n’ont pas changé.
C’est en effet ce qui s’est produit. Des études ont démontré qu’à la suite de la mise en œuvre de l’ALE, la croissance du commerce entre le Canada et les États-Unis s’est accélérée d’une façon générale, mais que les échanges de marchandises qui avaient été libéralisés par suite de l’accord ont augmenté beaucoup plus rapidement que les échanges des biens qui n’avaient pas été touchés(5).
AUTRES FACTEURS INFLUANT
SUR LES RELATIONS COMMERCIALES
CANADA-ÉTATS-UNIS
Les accords comme l’ALE améliorent indéniablement les conditions du commerce puisqu’ils entraînent la diminution des barrières tarifaires et la création d’un contexte de stabilité et de sécurité pour les échanges et les investissements. Néanmoins, ils ne représentent qu’un seul des facteurs qui influent sur les échanges de biens et de services entre deux pays au cours d’une année donnée. En ce qui concerne le Canada et les États-Unis, l’augmentation du commerce bidirectionnel depuis 1988, abstraction faite de la libéralisation découlant immédiatement de l’ALE, s’explique entre autres par les trois facteurs suivants : la continuation d’une tendance déjà ancienne au resserrement des liens entre les deux pays; le contexte macroéconomique des années 1990; et la réorientation du flux des échanges canadiens. Chacun de ces sujets est développé ci-dessous.
A. Continuation des tendances à long terme
S’il est vrai que le niveau et la proportion des échanges du Canada avec les États-Unis ont augmenté considérablement au cours de la période qui a suivi l’ALE, le commerce entre les deux pays avait commencé à accélérer bien avant la signature de l’ALE. De fait, l’accroissement du commerce, placé dans le contexte plus large du commerce canadien à partir de la Seconde Guerre mondiale, semble s’inscrire dans une tendance de longue date au resserrement des liens économiques et à l’interdépendance.
Au début des années 1960, environ 55 p. 100 des exportations
de marchandises du Canada étaient destinées au marché américain. Cette
proportion a commencé à progresser plus tard au cours de la même décennie,
lorsque les échanges d’automobiles et de pièces entre les deux pays ont
été libéralisés par suite du Pacte de l’automobile. Depuis cette époque,
ce sont non seulement les exportations canadiennes vers les États-Unis
qui ont augmenté régulièrement, mais aussi leur proportion dans l’ensemble
des exportations canadiennes. En 1988, juste avant l’entrée en vigueur
de l’ALE, 75 p. 100 des exportations canadiennes étaient destinées
aux États-Unis. Quatorze ans plus tard, cette proportion atteignait 87 p. 100.
La hausse à long terme du commerce entre le Canada et les États-Unis a été stimulée en partie par le fait que, comme nous l’avons dit plus haut, une proportion importante des échanges entre les deux pays se faisaient déjà en franchise avant la mise en œuvre de l’ALE. Outre les automobiles et les pièces, les exportations suivantes n’ont pas vu leur tarif modifié par l’ALE : les aéronefs et les pièces d’aéronefs; la pâte, le papier et les produits du bois; le pétrole brut, le pétrole et le gaz naturel – autant de produits qui comptent parmi les principales exportations du Canada(6).
L’ALE n’est pas le seul élément qui ait eu une influence sur le commerce entre le Canada et les États-Unis. Un certain nombre de variables macroéconomiques n’ayant rien à voir avec l’accord ont également joué un rôle à cet égard. Deux en particulier ont non seulement influé sur la croissance du commerce entre les deux pays au cours des années 1990, mais ont eu un effet considérable sur la balance commerciale.
Le premier est le comportement du dollar canadien. Depuis le milieu des années 1970, notre devise connaît un long déclin par rapport au dollar américain. De 1976 à 1986, elle est tombée d’environ 1,01 $US à 0,76 $US. Cette baisse a ralenti temporairement à la fin des années 1980, lorsque la Banque du Canada, pour maîtriser l’inflation, a adopté des taux d’intérêt élevés, alors que le ralentissement de l’économie aux États-Unis avait amené la Réserve fédérale américaine à baisser ses taux. L’écart entre les taux d’intérêt a alors entraîné une appréciation relative du dollar canadien par rapport à la devise américaine, pour dépasser les 0,87 $US en 1991. Cette hausse était toutefois une aberration, et le dollar canadien a repris sa tendance à la baisse l’année suivante, pour atteindre un plancher mensuel de 0,625 $US en janvier 2002.
La chute du taux de change a eu un effet important sur le commerce entre les deux pays. Plus précisément, elle a fait baisser le prix des produits canadiens à l’exportation sur le marché américain, tandis que les marchandises américaines coûtaient plus cher à l’achat au Canada. Ce phénomène a entraîné une pression à la baisse sur la croissance des importations au Canada, tout en rendant les produits canadiens plus concurrentiels sur le marché américain, d’où une hausse des exportations.
Le recul du dollar canadien au cours des années 1990 était attribuable davantage à la vigueur du dollar américain qu’à la faiblesse de la devise canadienne. Proportionnellement, face à la plupart des autres monnaies importantes, le dollar canadien s’est bien comporté au cours de la deuxième moitié de la décennie. Puisque la valeur du dollar canadien se maintenait ou augmentait à l’étranger, tout en diminuant aux États-Unis, il était nettement plus intéressant de réorienter certaines exportations vers les États-Unis, où le taux du change plus favorable rendait les biens canadiens plus concurrentiels que dans les autres parties du monde.
La deuxième grande variable macroéconomique réside dans le fait que, à la suite de la récession du début des années 1990, les États-Unis sont entrés dans une des plus longues périodes d’expansion économique non interrompues de leur histoire. Un ensemble de facteurs – notamment une croissance de la productivité, une baisse des prix des marchandises, des gains sur le marché boursier et un dollar américain fort – ont entraîné une expansion de l’économie, qui s’est traduite par la création d’emplois, une hausse des revenus et une incitation à investir, le tout sans déclencher de pressions inflationnistes. C’est ainsi que la Réserve fédérale américaine a pu maintenir des taux d’intérêt faibles, favorisant encore l’expansion. Entre le quatrième trimestre de 1991 et le premier trimestre de 2001, les États-Unis ont enregistré 38 trimestres consécutifs de croissance économique.
Cette forte expansion a contribué à l’augmentation des exportations canadiennes au cours des années 1990. À mesure qu’augmentait la richesse des Américains, les niveaux de consommation croissaient, stimulant la demande de biens étrangers, y compris celle de produits venant du Canada. Comme l’économie canadienne ne s’est pas comportée aussi bien, la demande canadienne de biens américains n’a pas augmenté aussi rapidement et, comme conséquence, les exportations canadiennes à destination des États-Unis ont distancé proportionnellement les importations en provenance de ce pays.
C. Réorientation du courant des échanges
Un autre des facteurs qui ont probablement contribué à la forte croissance du commerce entre le Canada et les États-Unis est la réduction des barrières tarifaires Canada-États-Unis, qui pourrait bien avoir modifié le courant des échanges entre ces pays. C’est ce que l’on appelle le déplacement des courants commerciaux. Du côté canadien, ce détournement a deux facettes : les exportations canadiennes destinées à d’autres pays pourraient avoir été réorientées vers les États-Unis; et les échanges entre les provinces canadiennes pourraient avoir été déroutés vers les États-Unis.
Grâce aux négociations multilatérales menées au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de son prédécesseur, le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), les barrières tarifaires et non tarifaires diminuent constamment à l’échelle mondiale. Toutefois, l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis a entraîné une baisse et une suppression beaucoup plus rapides des droits entre ces deux pays. Ainsi, il est devenu plus facile pour les exportateurs canadiens de soutenir la concurrence sur les marchés américains que dans le reste du monde. Il est donc possible que les courants commerciaux qui, autrement, auraient réagi aux signaux des marchés mondiaux aient été infléchis en raison des taux tarifaires différentiels.
En effet, étant donné la mesure dans laquelle l’accroissement des exportations canadiennes à destination des États-Unis a dépassé l’accroissement des exportations vers d’autres pays, il est probable qu’une partie au moins de la différence est attribuable au déplacement vers les États-Unis des exportations destinées à d’autres pays. Les chiffres concernant l’augmentation du commerce canado-américain depuis 1988 ne font pas la distinction entre les échanges créés par suite l’ALE et les échanges détournés d’une autre destination. La création d’échanges commerciaux procure des avantages économiques aux Canadiens, tandis que le détournement des courants destinés à d’autres pays en raison des taux tarifaires différentiels risque d’entraîner tout simplement des inefficiences économiques(7).
S’agissant du commerce interprovincial, des études confirment qu’au moins une portion du commerce du Canada avec les États-Unis provient d’une réorientation des échanges interprovinciaux(8), même s’il est difficile de chiffrer cette réorientation avec précision. Alors même que le commerce avec les États-Unis a grimpé depuis les années 1980, le commerce interprovincial a décliné en importance dans l’ensemble de l’économie canadienne. En 1981, les échanges interprovinciaux représentaient environ le quart de la production économique du Canada, tandis que les exportations internationales (à destination de tous les pays) constituaient environ 20 p. 100 du PIB. Vingt ans plus tard, le commerce interprovincial était tombé à un cinquième du PIB, tandis que les exportations internationales se situaient à 43 p. 100 du PIB.
Cette tendance est la même un peu partout au Canada. En 1981, dans sept des dix provinces, les exportations interprovinciales contribuaient davantage à l’économie que les exportations internationales. Seules la Colombie-Britannique, la Saskatchewan et Terre-Neuve-et-Labrador exportaient davantage à l’extérieur du pays qu’à l’intérieur. En 2001, toutefois, le Manitoba était la seule province dont les exportations interprovinciales demeuraient plus importantes pour son économie que les exportations internationales.
L’ancienne orientation est-ouest de l’économie canadienne a graduellement fait place à une série de relations nord-sud. Ce changement se manifeste au niveau des exportations des provinces prises individuellement. Comme le montre le tableau 1, les ventes des provinces à destination des États-Unis tendent à se concentrer dans les États voisins ou proches. Les provinces de l’Atlantique échangent beaucoup avec la Nouvelle-Angleterre et les États du centre du littoral de l’Atlantique. Le Québec et l’Ontario exportent également vers ces derniers États, mais aussi vers le Midwest, tandis que les exportations de la Saskatchewan et du Manitoba sont en grande partie destinées aux plaines américaines, ainsi qu’au Midwest. La répartition des exportations de l’Alberta se démarque légèrement de la tendance, puisqu’un volume important de pétrole et de gaz suit le parcours des grands pipelines. Enfin, les ventes de la Colombie-Britannique aux États-Unis sont concentrées dans les États du littoral ouest.
Néanmoins, l’analyse économique montre que les liens commerciaux interprovinciaux demeurent considérablement plus forts que les relations nord-sud entre provinces et États. Tenant compte de la taille, de la richesse et de la proximité des provinces canadiennes, entre elles et par rapport aux États américains, les recherches récentes semblent indiquer que les liens commerciaux interprovinciaux sont 12 fois plus forts que ceux qui existent entre le Canada et les États-Unis(9).
Le Canada a connu une explosion de son commerce avec les États-Unis depuis l’entrée en vigueur de l’ALE, en 1989. Entre 1988 et 2002, les exportations à destination des États-Unis ont augmenté de 244 p. 100, alors que les exportations croissaient de 154 p. 100. Certains champions du libre-échange considèrent d’emblée ces statistiques comme une preuve des effets positifs de l’ALE. En fait, ce n’est pas entièrement exact. Non pas que l’ALE n’ait pas été bénéfique économiquement pour le Canada. De fait, des études ont montré de façon concluante que l’ALE a contribué à l’accélération des échanges entre les deux pays.
Toutefois, la réduction des tarifs et le système commercial fondé sur des règles issu de l’ALE ne représentent qu’un facteur parmi tous ceux qui ont influencé la relation commerciale du Canada avec les États-Unis depuis la fin des années 1990. Le présent document en a déjà mentionné certains : la continuation de la tendance déjà établie à l’intégration économique entre les deux pays; les considérations macroéconomiques, par exemple le déclin du dollar canadien au cours des années 1990 et la croissance relativement forte de l’économie américaine, qui a alimenté la demande d’importations aux États-Unis; ou encore le détournement du commerce de ses destinations antérieures, à savoir d’autres pays et d’autres provinces.
L’ampleur et la complexité du sujet font qu’il est impossible de mesurer avec la moindre certitude le poids de chacun de ces facteurs, et d’autres encore, dans l’accroissement général du commerce entre le Canada et les États-Unis. Pour résumer, disons que de nombreuses causes ont eu des effets sur les relations commerciales Canada-États-Unis depuis la fin des années 1980 et que l’augmentation des échanges entre les deux pays ne doit pas être attribuée exclusivement à l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis.
Affaires étrangères et Commerce international Canada.