Projet de loi S-41 : Loi sur la réédiction des textes législatifs (LS-425F)

Rédaction :
Mollie Dunsmuir
Division du droit et du gouvernement
Le 23 avril 2002
Révisé le 12 juin 2002

CHAMBRE DES COMMUNES		SÉNAT
Étape du projet de loi	Date	Étape du projet de loi	Date
Première lecture :	12 juin 2002	Première lecture :	5 mars 2002
Deuxième lecture :	12 juin 2002	Deuxième lecture :	20 mars 2002
Rapport du comité :	12 juin 2002	Rapport du comité :	4 juin 2002
Étape du rapport :	12 juin 2002	Étape du rapport :	5 juin 2002
Troisième lecture :	12 juin 2002	Troisième lecture :	11 juin 2002

Sanction royale : 13 juin 2002 Lois du Canada 2002, chapitre 20 N.B. Dans ce résumé législatif, tout changement d'importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.

Le projet de loi S-41 : Loi sur la réédiction des textes législatifs, a été présenté au Sénat le 5 mars 2002 par l’honorable Sharon Carstairs, leader du gouvernement au Sénat, au nom du ministre de la Justice et procureur général. Il a pour objet d’entériner la validité de textes législatifs – plus couramment appelés règlements ou législation déléguée – qui ont été édictés dans une seule langue, même s’ils ont pu, dans certains cas, être publiés dans les deux langues officielles.

L’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 exige que toute loi fédérale soit imprimée et publiée dans les deux langues officielles. Dans deux décisions rendues en 1979 et 1981, la Cour suprême du Canada a statué que l’article 133 s’appliquait aussi à certains règlements et textes législatifs, ce qui présupposait que de tels textes devaient être non seulement publiés mais aussi édictés dans les deux langues officielles. Le projet de loi S-41 a deux fins : (1) réédicter dans les deux langues officielles les textes législatifs qui ont été édictés dans une seule langue mais publiés dans les deux; et (2) permettre la réédiction de textes législatifs qui ont été édictés dans une seule langue officielle, mais qui n’ont pas été publiés ou l’ont été dans une seule langue.

Au Sénat, le Comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles (le Comité sénatorial) a apporté au projet de loi des amendements importants dont le plus audacieux, peut-être, vise à prévoir un rigoureux processus d’examen de la mise en œuvre et de l’application de l’article 4. Cet article comporte les dispositions du projet de loi qui ont suscité le plus de discussions. Il vise les textes législatifs (1) qui ont été adoptés dans une seule langue officielle et (2) qui ont été publiés dans une seule langue officielle ou n’ont pas été publiés parce qu’ils étaient soustraits aux exigences habituelles en matière de publication. La version originale de l’article conférait au gouverneur en conseil un vaste degré de pouvoir discrétionnaire relativement à la façon de traiter ces textes et le Comité sénatorial a circonscrit ces pouvoirs

Le Comité a déposé son rapport le 4 juin 2002, et le projet de loi ainsi amendé a été adopté à la Chambre des communes le 12 juin 2002.

Il est admis que le projet de loi S-41 constitue, en partie du moins, la réponse au rapport déposé le 10 octobre 1996 par le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation du Sénat et de la Chambre des communes (ci-après le Comité mixte). Dans son Troisième Rapport de la 35^e législature (rapport n^o 59), le Comité mixte concluait que le Règlement sur les minéraux des terres publiques, C.R.C., c. 1325, pris le 25 juin 1969, était invalide parce qu’il avait été édicté en anglais seulement, contrevenant ainsi à l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Le Comité mixte a aussi conclu qu’au moins quatre autres règlements, tous pris avant 1969, étaient susceptibles d’être invalides pour la même raison. Il n’a pas tenté d’estimer le nombre total de règlements qui se trouvent dans la même situation, mais il a signalé que le sous-ministre des Ressources naturelles, dans une lettre de 1992 au sujet du Règlement sur les minéraux des terres publiques, C.R.C., c. 1325, disait que la question de l’applicabilité de l’article 133 aux règlements fédéraux « pourrait éventuellement remettre en question la validité de centaines de règlements gouvernementaux ».

Le sous-ministre a défendu la validité du règlement en invoquant le « consensus qui se dégageait de la doctrine en 1969 à l’égard de la non-application de l’article 133 aux règlements » et en affirmant que les tribunaux seraient convaincus par la preuve de la bonne foi du gouvernement.

Le Comité mixte n’a pas souscrit à ces arguments dans son rapport, puisqu’il a conclu qu’une procédure de réglementation qui enfreint l’article 133 rend invalides les règlements concernés. Le fait que le gouvernement ait pu agir de bonne foi ne corrige pas l’invalidité du règlement, pas plus qu’une codification effectuée en vertu de la Loi sur la révision des lois.

Le 18 mars 1997, le ministre de la Justice et procureur général du Canada a répondu au rapport du Comité mixte en réitérant la position du gouvernement, à savoir que les cinq règlements – tous pris entre 1958 et 1969 – étaient conformes à l’article 133 parce qu’ils faisaient tous partie de la Codification des règlements du Canada de 1978. Au cours des années qui ont suivi, il y a eu une correspondance considérable entre le ministre de la Justice et les présidents du Comité mixte. En essence, les deux parties restaient sur leur position, mais en décembre 1999, le ministre de la Justice a avancé l’idée de faire disparaître toute incertitude au sujet de la validité des règlements fédéraux et d’autres textes législatifs toujours en vigueur. Le gouvernement restait convaincu que les règlements en cause étaient constitutionnellement valides et conformes à l’article 133, du moins du fait de leur inclusion dans la Codification des règlements du Canada de 1978, mais la ministre a néanmoins pris acte des observations du Comité mixte et annoncé qu’elleavait demandé à ses fonctionnaires d’approfondir l’étude des problèmes soulevés et de suggérer des moyens de dissiper tous les doutes au sujet de la constitutionnalité des règlements fédéraux ou des autres textes législatifs toujours en vigueur.

Le 3 janvier 2002, le conseiller juridique principal du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation a écrit au ministre de la Justice pour lui signaler que le Comité mixte n’avait plus entendu parler du projet d’étude ni de correctifs. Le Comité mixte a donc décidé d’inviter le ministre à comparaître devant lui pour expliquer la position du gouvernement sur les questions suivantes :

L’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 affirme l’égalité des langues française et anglaise au Parlement, à la législature du Québec, devant les tribunaux fédéraux et les tribunaux du Québec. Il énonce explicitement que : « Les lois du parlement du Canada et de la législature de Québec devront être imprimées et publiées dans ces deux langues ». Depuis 1982, on trouve aussi au paragraphe 16(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 des garanties constitutionnelles confirmant l’égalité du statut des deux langues officielles « quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada », tandis qu’au paragraphe 18(1), il est affirmé que les « lois, les archives, les comptes rendus et les procès-verbaux du Parlement sont imprimés et publiés en français et en anglais, les deux versions des lois ayant également force de loi ». Toutefois, l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 est la disposition qui a été interprétée par les tribunaux et celle qui est en cause dans le projet de loi S-41. La Cour suprême du Canada a rendu des arrêts touchant l’article 133, surtout après avoir étudié des lois du Québec et du Manitoba (l’article 23 de la Loi sur le Manitoba est presque identique à l’article 133), mais elle a bien précisé que ses décisions s’appliquaient aussi bien aux lois et textes législatifs fédéraux.

Selon la Cour suprême du Canada, l’article 133 a pour objet « d’assurer aux francophones et aux anglophones l’accès égal aux corps législatifs, aux lois et aux tribunaux » (Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, par. 31). Cependant, les versions anglaise et française doivent faire pareillement autorité, qu’il s’agisse d’une loi ou d’un texte législatif. Dans le Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, la Cour suprême résume ainsi les trois enseignements à tirer des décisions antérieures concernant l’article 133 :

Les projets de loi sont, et ont toujours été, déposés dans les deux langues officielles. Par conséquent, ils sont adoptés dans les deux langues et les versions anglaise et française font pareillement autorité. Toutefois, avant 1969, année où la première Loi sur les langues officielles a été adoptée, la situation n’était pas aussi nette pour les règlements et les autres textes législatifs, et la présomption généralement répandue voulait que l’article 133 leur soit inapplicable. Mais en 1979, la Cour suprême du Canada, dans l’affaire Procureur général du Québec c. Blaikie, [1979] 2 R.C.S. 1016 (Blaikie n^o 1), a statué que l’article 133 régissait la législation déléguée. L’arrêt a été suivi par l’arrêt Blaikie n^o 2, [1981] 1 R.C.S. 312, dans lequel la Cour raffinait son analyse :

Le Décret de 1947 concernant les décrets, ordonnances et règlements statutaires renferme la première disposition prévoyant la publication dans la Partie II de la Gazette du Canada des « proclamations, décrets, ordonnances, règles et règlements d’un caractère législatif ou d’un caractère administratif ayant une portée générale ou imposant une sanction ». Le Décret de 1949 concernant les décrets, ordonnances et règlements statutaires conserve l’obligation de publication et oblige le greffier du Conseil privé à publier en anglais et en français la première codification des règlements. L’avant-propos des Décrets, ordonnances et règlements statutaires – Codification, 1949, signale que « la publication systématique des décrets et ordonnances statutaires “dont l’effet ou la portée est d’ordre générale” constitue une initiative d’origine plutôt récente » :

Selon le paragraphe 8(2) du Décret de 1949, toutes les codifications des décrets édictés par le gouverneur en conseil ou le Conseil du Trésor devaient être soumises au gouverneur en conseil pour être réédictées avant leur publication.

Selon la Loi sur les règlements, S.C. 1950, ch. 50, « dans un délai de sept jours après qu’elle a établi un règlement, l’autorité réglementante doit en transmettre des copies, en anglais et en français, au greffier du Conseil privé » (art. 3). Le greffier du Conseil privé devait ensuite inscrire dans un registre les copies de ces règlements de même que des règlements pris par le gouverneur en conseil ou le Conseil du Trésor, et leur assigner un numéro. Tout règlement devait être publié en anglais et en français dans la Gazette du Canada dans les trente jours suivant la date à laquelle il avait été établi (art. 6).

La Loi sur les langues officielles de 1969 a établi clairement pour la première fois que les règles, ordonnances, décrets, règlements et proclamations qui devaient être publiés en vertu d’une loi fédérale devaient impérativement être pris et publiés dans les deux langues officielles. L’article 4 énonce ce qui suit :

Bien que la première Loi sur les langues officielles, sanctionnée le 9 juillet 1969, ait assuré que, dans l’avenir, tout texte législatif publié allait être conforme à l’interprétation de l’article 133 donnée par la Cour suprême du Canada, la situation des règlements pris dans une seule langue avant cette date n’était pas aussi nette. La situation de la législation déléguée dont la publication dans la Gazette du Canada n’était pas obligatoire était aussi litigieuse.

Deux autres lois ultérieures ont visé la structure de réglementation. D’abord la Loi sur les textes réglementaires, S.C. 1970-71-72, ch. 38, a raffiné la procédure de réglementation, mais elle a laissé au gouverneur en conseil le pouvoir de soustraire des règlements à l’application du paragraphe 5(1) (transmission des règlements au greffier du Conseil privé) et du paragraphe 11(1) (publication dans la Gazette Canada), dans certaines circonstances.

Ensuite, la Loi sur les langues officielles de 1988 a raffiné le libellé de l’obligation pour refléter plus précisément les décisions judiciaires rendues dans l’intervalle. Une partie de l’article 7 de la Loi se lit comme suit :

Le titre abrégé de la Loi est la Loi sur la réédiction des textes législatifs. Son titre au long est Loi visant la réédiction de textes législatifs n’ayant été édictés que dans une langue officielle.

Le projet d’article 2 renferme la définition de trois termes : « édicter », « publication gouvernementale » et « texte législatif ». Ainsi, « édicter » comprend « le fait de prendre ou d’établir ». Comme les tribunaux ont employé divers termes pour désigner le moment où un règlement entre en vigueur, cette définition de « édicter » est assez générale, sans doute pour qu’elle s’applique quelles que soient les circonstances.

« Publication gouvernementale » s’entend de la Gazette du Canada ou de « toute autre publication officielle du gouvernement du Canada dans laquelle des textes législatifs ont été publiés ». Bien que, de nos jours, tout règlement publié le soit systématiquement dans la Gazette du Canada, cette définition englobe les cas où des règlements pris avant 1950 aient pu être publiés dans un autre périodique.

La définition de « texte législatif » est assez générale de façon à être compatible à la fois avec l’arrêt Blaikie n^o 1 et l’arrêt Blaikie n^o 2. Dans l’arrêt Blaikie n^o 2, la Cour suprême du Canada a conclu que :

Néanmoins, il subsiste, et subsistera sans doute toujours, un peu de flou autour des textes auxquels l’article 133 s’applique. Vu la complexité du gouvernement moderne, aucune définition ne parviendra jamais à prévoir tous les cas parfaitement et il y aura toujours un jugement à porter pour décider si un décret, par exemple, est de nature exécutive ou administrative ou s’il constitue un texte législatif.

Le Comité sénatorial a amendé la définition de « texte législatif » de manière à ce qu’elle ne vise que les textes édictés avant l’entrée en vigueur de l’article 7 de la Loi sur les langues officielles, le 15 septembre 1988. Selon cet article, les textes édictés dans l’exercice d’un pouvoir législatif doivent l’être dans les deux langues officielles et, s’ils sont imprimés ou publiés, ils doivent l’être dans les deux langues officielles.

L’article 3 vise les problèmes exposés par le Comité mixte dans son rapport. Le ministère de la Justice demeure convaincu que tout vice de l’édiction des règlements a été corrigé par la Codification des règlements de 1978, et que cet article n’a donc que valeur de confirmation. Néanmoins, l’article 3 réédicte automatiquement, dans les deux langues officielles, tout texte législatif qui a initialement été édicté dans une seule langue tout en étant publié dans les deux langues officielles. Les textes réédictés dans les deux langues sont réputés avoir pris effet rétroactivement, le jour même où est entré en vigueur le règlement initial pris dans une seule langue.

Il faut souligner que ce n’est pas la première fois qu’une loi fédérale valide rétroactivement des règlements entachés d’un vice de procédure. En 1928, une loi « concernant la présentation au Parlement de certains règlements et arrêtés en conseil » a été adoptée pour déclarer que certains règlements établis en vertu de cinq lois avaient « la même force et le même effet que s’ils avaient été approuvés par les deux Chambres du Parlement, ainsi que l’exigent lesdites lois respectivement ».

L’article 4 est destiné à permettre au gouvernement de corriger tout autre problème qui pourrait subsister concernant des textes législatifs. Bien qu’il s’applique à la fois à des « textes n’ayant pas été publiés » et à des textes « n’ayant été publiés que dans une langue », il serait raisonnable de présumer qu’il vise surtout ceux qui n’ont pas été publiés du tout. Il est certain que, depuis l’adoption de la Loi sur les règlements de 1950, aucun texte législatif n’aurait dû être publié dans une seule langue, mais il se pourrait que certains aient été édictés dans une seule langue et qu’ils n’aient jamais été publiés. Il se pourrait aussi qu’il existe une catégorie de textes à laquelle la Loi sur les textes réglementaires ou la Loi sur les langues officielles ne s’appliquent pas selon l’interprétation qui a cours, mais que les tribunaux statuent un jour que l’article 133 lui est applicable. Le Comité sénatorial a amendé le paragraphe 4(1) de manière à préciser que la référence à un texte qui « n’a pas été publié lors de son édiction » ne vise que le texte qui « était soustrait par une règle de droit à l’obligation d’être publié dans une publication gouvernementale ». Autrement dit l’article 4 n’a pas pour objet de soustraire aux exigences en matière de publication des textes qui auraient dû être publiés, mais ne l’ont pas été.

Alors que le projet d’article 3 réédicte automatiquement les textes législatifs visés, le projet d’article 4 confère un pouvoir discrétionnaire. Donc, si le gouvernement décide de bonne foi qu’un texte donné n’est pas soumis aux obligations énoncées à l’article 133 mais que, quelques années plus tard, un tribunal remet en question le bien-fondé de cette décision, cet article 4 permettra au gouverneur en conseil de réédicter rétroactivement, dans les deux langues officielles, le texte dont la validité est contestée.

Le paragraphe 4(2) confirme qu’un texte législatif ainsi abrogé et réédicté prend effet rétroactivement à la date à laquelle il a été édicté initialement.

Le paragraphe 4(3) prévoit que personne ne peut être condamné pour une infraction se rapportant à un texte réédicté, sauf si a) la violation a eu lieu après la publication du texte réédicté dans les deux langues officielles ou si b) il est prouvé que des mesures raisonnables ont été prises pour que la substance du texte législatif initial soit portée à la connaissance de la personne avant la violation. Cette dernière disposition est très semblable à l’alinéa 11(2)b) de la Loi sur les textes réglementaires, qui vise les règlements non publiés. Le Comité sénatorial a supprimé l’alinéa 4(3)b) afin de garantir que nul ne puisse être condamné rétroactivement pour violation d’un texte réédicté.

Le paragraphe 4(4) confère au gouverneur en conseil le pouvoir discrétionnaire de réédicter un texte législatif, même si l’habilitation en vertu de laquelle le texte a été édicté initialement n’existe plus ou si l’organisme qui a édicté le texte initial n’existe plus. Sans cette disposition, la validité de textes pris en vertu de lois abrogées depuis pourrait être contestée si les tribunaux décidaient que l’article 133 s’applique à eux.

Le paragraphe 4(5) assure la rapidité de la réédiction en permettant de ne pas avoir à exécuter les conditions applicables à l’édiction initiale.

Le paragraphe 4(6) exige qu’un règlement réédicté soit publié dans la Gazette du Canada, sauf s’il fait partie d’une catégorie de règlements visée au paragraphe 15(3) du Règlement sur les textes réglementaires. Le paragraphe 15(3) porte sur les règlements dont la publication pourrait, de l’avis du gouverneur en conseil, porter préjudice à la conduite des affaires fédérales-provinciales, à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’un État allié, ou à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles ou subversives.

Estimant qu’il fallait préciser pendant combien de temps le pouvoir discrétionnaire d’abroger et de réédicter les textes législatifs peut être exercé, le Comité sénatorial a ajouté le paragraphe 4(7), selon lequel tout texte législatif visé à l’article 4 est automatiquement abrogé six ans après l’entrée en vigueur du projet de loi s’il n’a pas encore été réédicté dans les deux langues officielles. Le délai de six ans est compatible avec celui qui est prévu pour l’examen ministériel de la mise en œuvre et de l’application de l’article 4 de la loi et la présentation du rapport d’examen aux deux chambres du Parlement.

L’article 5 règle des détails techniques pour qu’il n’y ait pas de discontinuité entre le texte initial et le texte réédicté. Ce dernier est réputé être et avoir toujours été le texte législatif qu’il remplace et, s’il est réédicté en application de l’article 3, il est cité de la même manière que celui-ci. S’il est réédicté en application de l’article 4, il peut être cité par son titre dans l’une ou l’autre des langues officielles. L’autorité qui a le pouvoir de modifier ou d’abroger le texte législatif initial a aussi celui de modifier ou d’abroger le texte réédicté.

Dans la version initiale du projet de loi S-41, l’article 6 soustrayait certains textes à l’application de la Loi sur les textes réglementaires. Le Comité sénatorial en a fait l’article 8 et a ajouté un nouvel article 6 énonçant que les versions anglaise et française de tout texte réédicté ont également force de loi.

Le nouvel article 7, ajouté par le Comité sénatorial, précise que le projet de loi S-41 ne rétablit pas les textes législatifs qui ont déjà été abrogés ou qui ont d’une autre façon cessé d’avoir effet.

L’article 8 de la version amendée du projet de loi était l’article 6 de sa version initiale et porte sur le rapport qu’il y a entre les textes réédictés et la Loi sur les textes réglementaires. Il énonce que les textes réédictés en application de l’article 3 ou les règlements pris en application de l’article 4 et abrogeant ou réédictant des textes législatifs ne sont pas assujettis à la Loi sur les textes réglementaires, mais que le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation en sera saisi d’office.

L’article 9 du projet de loi, que le Comité sénatorial a ajouté, prévoit l’examen complet de la mise en œuvre et de l’application de l’article 4 du projet de loi. Le ministre de la Justice devra compléter l’examen dans les cinq ans suivant l’entrée en vigueur de la loi et remettre son rapport d’examen aux deux chambres du Parlement dans l’année suivant la fin de l’examen.

Le rapport comporterait la description des mesures prises pour relever les textes législatifs visés, la liste des textes législatifs visés et relevés qui ont été abrogés et réédictés et la liste des textes législatifs visés qui ont été relevés, mais qui n’ont pas été abrogés et réédictés. Une exception est prévue à l’égard des textes législatifs soustraits aux exigences en matière de publication par le paragraphe 15(3) du Règlement sur les textes réglementaires, lequel porte sur les règlements dont la publication risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires fédéro-provinciales ou des affaires internationales, à la défense du Canada ou à la détection et à la prévention d’activités hostiles ou subversives. Dans de tels cas, le rapport du ministre n’aurait qu’à faire état du nombre de règlements relevés et traités.

Le projet de loi S-41 est destiné à dissiper tout doute sur la validité de divers règlements, en particulier de ceux qui ont été pris avant 1969 dans une seule langue mais publiés dans les deux langues. Bien qu’on ignore le nombre exact de règlements qui se trouvent dans cette situation, l’article 3 devrait résoudre les problèmes soulevés par le Comité mixte dans son troisième rapport. L’aspect le plus litigieux du projet de loi, tel que proposé originalement, était vraisemblablement l’article 4 qui investissait le gouverneur en conseil d’un immense pouvoir discrétionnaire pour la réédiction de textes législatifs qui ont été publiés dans une seule langue ou qui n’ont pas été publiés du tout. Les amendements adoptés par le Comité sénatorial limitent toutefois considérablement le pouvoir discrétionnaire que l’article 4 aurait conféré au gouverneur en conseil, ce qui devrait dissiper la plupart des appréhensions à cet égard.

* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.

(1) Procureur général du Québec c. Blaikie, [1981] 1 R.C.S. 312 (Blaikie n^o 2), p. 319-321.