Projet de loi C-37 : Loi sur la mise en oeuvre de mesures concernant le reglement

Rédaction :
Mary C. Hurley
Division du droit et du gouvernement
Le 5 novembre 2001
Révisé le 14 mars 2002

CHAMBRE DES COMMUNES		SÉNAT
Étape du projet de loi	Date	Étape du projet de loi	Date
Première lecture :	17 octobre 2001	Première lecture :	4 décembre 2001
Deuxième lecture :	22 octobre 2001	Deuxième lecture :	17 décembre 2001
Rapport du comité :	28 novembre 2001	Rapport du comité :	19 février 2002
Étape du rapport :	3 décembre 2001	Étape du rapport :
Troisième lecture :	3 décembre 2001	Troisième lecture :	20 février 2002

Sanction royale : 21 mars 2002 Lois du Canada 2002, chapitre 3 N.B. Dans ce résumé législatif, tout changement d'importance depuis la dernière publicaiton est indiqué en caractères gras.

PROJET DE LOI C-37 : LOI SUR LA MISE EN OEUVRE
DE MESURES CONCERNANT LE RÈGLEMENT DE REVENDICATIONS
(ALBERTA ET SASKATCHEWAN)^*

Le projet de loi C-37 : Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement des revendications (Alberta et Saskatchewan) a été déposé à la Chambre des communes le 17 octobre 2001. Il a pour objet de faciliter la mise en œuvre des règlements de revendications territoriales – surtout ceux qui ont trait aux droits fonciers issus de traités et aux revendications particulières – qui supposent l’expansion des terres de réserve des collectivités autochtones concernées en Alberta et en Saskatchewan. Le projet de loi C-37 prévoit des procédures qui permettront de réaliser cet objectif pour les collectivités qui désirent se prévaloir de ses dispositions; il n’est pas une condition de l’entrée en vigueur des accords de règlement visés. Ce projet de loi ressemble à la loi promulguée en octobre 2000 au sujet de règlements analogues au Manitoba(1).

Après la deuxième lecture le 22 octobre 2001, le projet de loi a été renvoyé au Comité permanent des affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles de la Chambre des communes pour examen. Le Comité en a fait rapport à la Chambre sans amendement le 28 novembre et le projet de loi a été adopté le 3 décembre.

Le projet de loi a ensuite franchi sans histoire les diverses étapes de son passage au Sénat entre le 4 décembre 2001 et le 20 février 2002.

La politique du gouvernement fédéral fait depuis longtemps une distinction entre deux catégories de revendications territoriales : les revendications globales et les revendications particulières. Les revendications globales se fondent sur l’affirmation de droits et de titres autochtones existants non réglés par traité ou par tout autre moyen juridique, par exemple en Colombie-Britannique. Le projet de loi C-37 ne concerne pas cette catégorie de revendications.

Les revendications particulières s’appuient sur l’affirmation que le Canada n’a pas honoré une « obligation juridique », définie par la politique du gouvernement comme non-respect d’un traité ou de toute autre entente, infraction à une disposition de la Loi sur les Indiens ou manquement à toute autre responsabilité prévue par la loi, manquement à une obligation du gouvernement dans l’administration des biens financiers et autres des Premières nations ou cession illégale par le gouvernement de terres appartenant aux Premières nations. Les revendications relatives aux droits fonciers issus de traités (DFIT) – qui sont une catégorie de revendications particulières – s’appuient sur l’affirmation que le Canada n’a pas fourni les terres de réserve promises aux termes d’un traité(2). Une revendication relative aux DFIT peut être une première demande ou une demande tardive, lorsqu’un groupe autochtone soutient qu’il n’a jamais reçu les terres promises, ou une demande relative à un déficit, c’est-à-dire une allégation que la terre de réserve due n’a pas été entièrement mise de côté.

Selon la Direction générale des revendications particulières du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC), sur les 1 089 revendications particulières présentées entre avril 1970 et le 30 juin 2001, 227 en tout ont été réglées(3), dont 44 en Saskatchewan et 30 en Alberta(4).

En septembre 1992, après des années de négociations au sujet des engagements en suspens de la Couronne fédérale – aux termes des traités 4 (1874), 6 (1876) et 10 (1906) – concernant la mise de côté des terres de réserve(5), le Saskatchewan Treaty Land Entitlement Framework Agreement (Accord-cadre) a été signé par la Saskatchewan, le Canada, la Federation of Saskatchewan Indians(FSIN) et 25 collectivités autochtones.

La participation de la Saskatchewan au processus relatif aux DFIT découle de la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930 (CTRN)(6), aux termes de laquelle le Canada a transféré la plupart des terres domaniales fédérales dans la province et les minéraux qu’elles contenaient à la Saskatchewan (article 1) en échange de l’engagement de la province à mettre de côté des terres domaniales non occupées pour en faire des réserves conformément aux obligations du Canada en vertu de traités (article 10). Les négociations relatives aux DFIT dans la province ont été compliquées, en partie du fait qu’il n’existait pas beaucoup de terres non occupées productives, notamment dans le sud de la Saskatchewan, qui auraient pu servir suffisamment les intérêts des collectivités autochtones ou des « bandes ayant droit à des terres » concernées.

Cette question et d’autres questions concrètes ont finalement été réglées dans l’Accord-cadre(7). Réduit à son essence(8), ce document complexe prévoit qu’un règlement d’un montant d’environ 440 millions de dollars sera versé sur une période de 12 ans pour permettre à chaque Première nation signataire d’acheter, à l’aide de la portion de cette somme qui lui revient, la superficie de terres à laquelle elle a droit (qu’il s’agisse de terres privées, fédérales ou provinciales) dans le cadre de transactions de gré à gré. La superficie totale qui pouvait faire l’objet de telles transactions était de l’ordre de 1,56 million d’acres(9). Selon une entente de partage des coûts, le gouvernement fédéral a assumé 70 p. 100 et la Saskatchewan 30 p. 100 des coûts du règlement(10).

En 1993, le Parlement a promulgué la Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan(11) (Loi DFIT en Saskatchewan) dans le cadre du processus complexe de mise en œuvre de l’Accord-cadre, qui supposait une loi provinciale parallèle, la négociation et la ratification d’accords particuliers avec des bandes et d’ententes fiduciaires et, en fin de parcours, l’acquisition de terres et la création de réserves(12). Depuis, quatre ententes distinctes mais analogues relatives aux DFIT – auxquelles s’applique la Loi DFIT en Saskatchewan – ont été conclues, ce qui porte à 29 le total des collectivités de la Saskatchewan qui ont réglé leurs revendications relatives aux DFIT. Toutes ces ententes sont énumérées dans l’annexe du projet de loi C-37.

Le coût total des règlements relatifs aux DFIT dans la province est jusqu’ici de 539 millions de dollars, et la superficie totale des terres en question est d’un peu plus de 2 millions d’acres. Selon les fonctionnaires du MAINC, environ 399 000 acres sont devenues des terres de réserve dans le cadre du processus relatif aux DFIT. Seize collectivités autochtones ayant droit à des terres ont obtenu les terres qui leur manquaient.

Les documents du gouvernement fédéral dénombrent dix groupes autochtones dont les règlements de revendications particulières comportent des engagements en suspens à l’égard d’une expansion des réserves(13). Ils sont tous énumérés dans l’annexe du projetde loi C-37(14). Les règlements prévoient des fonds qui seront dépensés pour acheter des terres destinées à la création de réserves, dans le cadre de transactions de gré à gré ou d’autres modalités, conformément aux termes des ententes fiduciaires respectives. Selon les chiffres du MAINC, le coût total des dix règlements est d’environ 112 millions de dollars, et la superficie des terres s’élève en tout à 142 000 acres. Jusqu’ici, environ 39 000 acres ont été mises de côté comme terres de réserve aux termes de règlements concernant des revendications particulières non relatives aux DFIT.

Comme les revendications particulières non relatives aux DFIT touchent à des questions mettant uniquement en jeu les collectivités autochtones concernées et le gouvernement fédéral, la participation de la province se limite généralement à l’aide qu’elle offre, lorsque c’est possible, pour faciliter la transformation de terres en terres de réserve, par exemple en circonscrivant les intérêts tiers relatifs aux terres choisies par les Premières nations concernées(15).

Selon les chiffres de la Direction générale des revendications particulières au 30 juin 2001, 57 revendications étaient soit en cours d’examen par le gouvernement (30), en cours de négociation (10), en litige (1) ou en cours d’examen par la Commission des revendications des Indiens (16)(16).

Les traités 6 (1876), 7 (1877) et 8 (1899) s’appliquent en Alberta, où les règlements relatifs aux DFIT sont issus d’ententes avec des collectivités plutôt que d’un système-cadre comme en Saskatchewan et au Manitoba. La participation de l’Alberta, comme celle de la Saskatchewan, découle des obligations énoncées dans la CTRN concernant la remise de terres domaniales non occupées au gouvernement fédéral pour que celui-ci puisse remplir ses obligations aux termes des traités. La plupart des règlements relatifs aux DFIT de l’Alberta, contrairement à ceux de la Saskatchewan, prévoient le transfert de terres domaniales provinciales plutôt que l’achat de terres dans le cadre de transactions de gré à gré.

Selon les documents du MAINC, six règlements ont été conclus avec les collectivités autochtones de l’Alberta depuis 1991 : ils sont tous énumérés dans l’annexe du projet de loi C-37(17). Selon les chiffres du Ministère, cela représente environ 130 000 acres (dont 2 500 acres de terres domaniales fédérales) à ajouter aux terres de réserves de ces collectivités – sans compter des dispositions prévoyant l’achat de 12 000 acres dans le cadre de transactions de gré à gré – pour une indemnisation totale d’environ 133 millions de dollars, dont environ 22,7 millions incombent à l’Alberta(18).

Trois règlements de revendications particulières de l’Alberta, mentionnés dans les documents du MAINC et énumérés dans l’annexe du projet de loi C-37, concernent des engagements en suspens relatifs à l’ajout d’environ 22 500 acres aux terres de réserve des collectivités en question, pour un coût total d’environ 132,5 millions de dollars.

Selon les chiffres de la Direction générale des revendications particulières au 30 juin 2001, 52 revendications étaient soit en cours d’examen par le gouvernement (25), en cours de négociation (18), en litige (8) ou en cours d’examen par la Commission des revendications des Indiens (1)(19).

Selon le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement a le pouvoir législatif exclusif sur les « Indiens et les terres réservées aux Indiens ». La Loi sur les Indiens représente la principale expression du pouvoir fédéral sur les collectivités autochtones et sur les terres réservées par la Couronne – à titre de titulaire légal des titres de toutes les réserves – à l’usage et au profit des Premières nations, mais elle ne prévoit pas l’expansion des réserves. Cette question est plutôt du ressort de la politique fédérale des « ajouts aux réserves » (AR), qui prévoit les motifs valables d’expansion(20), notamment les règlements de revendications particulières et les exigences en matière de procédure. Le processus AR, qui donne lieu en fin de parcours à un décret accordant le statut de réserve, peut prendre trois ans.

Le processus AR n’est pas le seul facteur qui complique et retarde l’expansion des réserves. En règle générale, les lois fédérales – dont la Loi sur les Indiens – ne tiennent pas compte du processus d’expansion et n’accordent pas suffisamment de place aux intérêts tiers – publics ou privés – sur les terres qui pourraient être choisies pour devenir des réserves. Selon la Loi sur les Indiens, par exemple, une Première nation n’a le droit de créer des intérêts que sur les terres ayant déjà statut de réserve(21). Il s’ensuit que les règlements comportant des engagements à étendre la superficie de réserves exigent de tenir compte des intérêts tiers relatifs aux terres choisies ou de trouver une solution de compromis acceptable à la fois par le Canada, la tierce partie et la Première nation. Ce n’est qu’alors que la terre est transférée au Canada et obtient le statut de réserve et que les intérêts de la tierce partie sont rétablis avec le consentement de la Première nation.

Le Parlement a tenté de résoudre ces difficultés. La Loi DFIT en Saskatchewan (1993), dont il est question plus haut, prévoit que les Premières nations ayant droit à des terres doivent consentir à l’octroi d’intérêts sur les terres préalablement à l’octroi officiel de leur statut de réserve, ce qui permet de protéger les intérêts de tierces parties dans une certaine mesure. Mais ce pouvoir préalable est limité aux terres déjà acquises et aux intérêts préexistants. En 2000, la partie II de la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications au Manitoba (Loi DFIT au Manitoba) tentait de remédier à ces limitations pour les Premières nations du Manitoba qui s’étaient ralliées au système de la Loi pour faciliter l’expansion des réserves dans le cadre de leurs règlements. La Loi DFIT au Manitoba autorise le Ministre, plutôt que le gouverneur en conseil, à accorder le statut de réserve. Elle permet également aux Premières nations de désigner des droits et intérêts existants et nouveaux sur les terres préalablement à l’octroi officiel de leur statut de réserve au cours du processus d’expansion, l’objectif étant d’améliorer les certitudes commerciales pour les tierces parties et les Premières nations.

Selon les documents du MAINC, la majorité des terres choisies dans le cadre de règlements actuels ou à venir en Alberta et en Saskatchewan seront grevées d’au moins une servitude, publique ou privée. Le projet de loi C-37 vise à faciliter, pour les collectivités autochtones de ces provinces, un processus d’expansion des réserves analogue à celui qui a cours au Manitoba. Le projet de loi apporte également des modifications mineures à la Loi DFIT au Manitoba et modifie la Loi DFIT en Saskatchewan pour clarifier le fait qu’un seul système de désignation préalable à l’octroi officiel du statut de réserve s’applique à tous les règlements relatifs aux DFIT de la Saskatchewan.

Le projet de loi C-37 est composé de 14 articles et d’une annexe. La description qui suit porte sur les principaux aspects de la loi proposée.

L’article 3 prévoit le mécanisme par lequel la loi devient applicable à un règlement de revendication (accord) concernant l’expansion ou la création d’une réserve. Pour les règlements conclus énumérés dans l’annexe (voir plus haut), une résolution du Conseil de la Première nation acceptant l’application du projet de loi suffira. Pour que le projet de loi C-37 soit applicable à un accord à venir, celui-ci devra comporter une disposition à cet égard.

Il s’agit des dispositions fondamentales du projet de loi. Le paragraphe 5(1) autorise le Ministre à mettre de côté des terres domaniales fédérales comme terres de réserve conformément à un accord visé par à la Loi. Les terres domaniales fédérales sont entre autres celles dont la Couronne possède déjà le titre ou dont le titre est transféré au gouvernement fédéral pour l’expansion ou la création de réserves. Ce pouvoir ministériel remplacera le processus actuel de décret dans le cas des règlements de revendications au titre desquels le droit prévu à l’article 3 a été exercé.

Les terres de réserve mises de côté par le Ministre sont assujetties à des droits ou intérêts tiers (p. ex. baux, droits de passage, intérêts sur les minéraux) si 1) la prorogation de ces droits ou intérêts est conforme aux conditions de l’accord en question; 2) ces droits ou intérêts ont été accordés en vertu de la Loi sur les immeubles fédéraux(22); 3) ces droits ou intérêts ont été accordés conformément aux processus de désignation et de permis prévus aux articles 6 et 7 du projet de loi C-37 (par. 5(2)). Cette troisième solution sera probablement la plus répandue.

Comme nous l’avons dit, aux termes de la Loi sur les Indiens, le processus de désignation ne peut concerner que les réserves existantes. L’article 6 du projet de loi C-37 permet à une collectivité autochtone de désigner un droit ou un intérêt sur des terres et au Ministre d’octroyer tel droit ou tel intérêt à un tiers préalablement à l’octroi officiel du statut de réserve. Il vaut la peine de souligner que, comme la désignation de terres représente une sorte de cession et qu’elle doit, comme une cession, être adressée à la Couronne, seule la Couronne peut en fait accorder le droit ou l’intérêt désigné. L’article 6 prévoit ce qui suit concernant les accords visés par la Loi :

L’article 28 de la Loi sur les Indiens autorise le Ministre à délivrer un permis écrit accordant le droit d’occuper ou d’utiliser des terres de réserve ou d’y résider ou d’y exercer des droits à des fins et pour des périodes limitées. L’article 7 du projet de loi C-37 permet au Ministre de délivrer des permis relatifs à des intérêts tiers existants ou nouveaux dans le cadre du processus d’expansion et de création de réserves en tout temps préalablement à l’octroi officiel du statut de réserve aux terres visées par ces permis, et ce, en conformité avec les dispositions de l’article 28 de la Loi sur les Indiens (par. 7(1)). Comme l’article 6, l’article 7 concerne l’échelonnement des mesures de reconnaissance des intérêts tiers plutôt que le processus par lequel ces intérêts sont approuvés aux termes de la Loi sur les Indiens. Comme la désignation, les permis délivrés aux termes de l’article 7 n’entrent en vigueur que lorsque les terres en question obtiennent le statut de réserve (par. 7(2)), et, à ce moment-là, les permis sont réputés avoir été délivrés en vertu de la Loi sur les Indiens afin qu’ils soient assujettis aux mesures législatives s’appliquant généralement aux réserves (par. 7(3)).

Les articles 9 et 10 du projet de loi C-37 modifient les articles 12 et 13 de la Loi DFIT au Manitoba (2000) en y ajoutant des dispositions déterminatives concernant l’entrée en vigueur des désignations et des permis, analogues à celles des articles 6 et 7 (voir plus haut). Ces modifications visent à garantir la cohérence entre les dispositions de la loi du Manitoba et celles du projet de loi C-37.

Les articles 12 et 13 modifient comme suit les dispositions de la Loi DFIT en Saskatchewan (1993).

Le projet de loi C-37 traite d’une question juridique particulière qui, comme prévu, n’a pas semblé intéresser les personnes ou groupes non concernés par cette mesure. De plus, ni les collectivités des Premières nations de l’Alberta et de la Saskatchewan qui pourraient être touchées par ces dispositions, ni leurs organisations n’ont demandé à comparaître devant les comités parlementaires qui ont étudié le projet de loi ni ne leur ont soumis de mémoire.

Devant le Comité permanent des affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles de la Chambre des communes, un fonctionnaire du ministère albertain des Affaires autochtones et du Nord a souligné que d’autres mesures législatives ou réglementaires seront probablement nécessaires pour faciliter davantage la création de réserves. Selon lui, cet objectif nécessite l’établissement d’un régime de droits de surface pour permettre aux propriétaires ou détenteurs de concessions de gisements miniers d’avoir accès à la surface des terres des réserves.

* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.

(1) Partie 2 de la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications au Manitoba, L.C. (2000), ch. 33.

(2) Par exemple, les traités 1, 2 et 5 prévoyaient que chaque famille de cinq personnes recevrait 160 acres, et, selon les traités 3, 4 et 6 à 11, chaque famille de cinq personnes devait recevoir un mille carré.

(7) L’Accord-cadre a été négocié en fonction des recommandations du Bureau du commissaire aux traités, créé en 1989, dont le rôle essentiel était d’élaborer une « formule d’équité » conçue pour calculer une superficie due et un paiement correspondant à cette superficie pour chaque Première nation ayant droit à des terres.

(9) Aux termes de l’Accord-cadre, une collectivité autochtone ayant droit à des terres doit employer l’argent versé en raison de ces droits pour acquérir des terres d’une superficie au moins égale à son « déficit territorial », c’est-à-dire à la superficie minimale qui doit être achetée et mise de côté comme terre de réserve. Une fois ce déficit absorbé, la collectivité a plus de latitude pour dépenser le reste de la somme qui lui a été versée et elle peut décider d’acheter d’autres terres ou, par exemple, de financer des projets de développement économique.

(10) La province a également accepté de rembourser au Canada jusqu’à concurrence de 19 p. 100 de ses coûts, à même les économies provinciales réalisées grâce au transfert des collectivités du Nord au statut de réserve. L’Accord-cadre prévoyait deux fonds d’indemnisation totalisant 50 millions de dollars pour contribuer à la compensation des pertes de recettes fiscales que subiraient les municipalités et les conseils scolaires ruraux après la mise de côté de terres de réserve non imposables.

(11) L.C. (1993), ch. 11. Pour un examen complet de cette loi, voir le résumé législatif LS-166F, intitulé Projet de loi 104 : Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan, rédigé par Katharine Dunkley, Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement, mars 1993.

(12) Entre autres choses, la loi fédérale confirmait l’Accord de modification de la CTRN (annexe I), selon lequel le fédéral libérait, à des conditions précises, la Saskatchewan de ses obligations aux termes de l’article 10 concernant les « bandes ayant droit à des terres ».

(13) Quelques-uns de ces groupes sont également signataires de règlements relatifs à des DFIT.

(14) La liste des règlements actuels de revendications particulières dressée dans l’annexe du projet de loi n’inclut pas ceux qui ont été conclus avec les collectivités autochtones de Canoe Lake (12 millions de dollars) et de Sturgeon Lake (4,5 millions de dollars), car aucun de ces deux règlements ne prévoyait de terres destinées à la création de réserves. Le projet de loi ne s’appliquerait donc pas à ces règlements.

(15) En mars 2000, le Canada et la Saskatchewan ont conclu un protocole d’entente sur la « facilitation de la mise en œuvre des règlements de revendications particulières ».

(17) Les documents du gouvernement de l’Alberta accessibles sur Internet énumèrent 11 règlements DFIT depuis 1986. Selon les fonctionnaires du MAINC, les cinq autres ont été largement mis en œuvre.

(18) Comme en Saskatchewan, le Canada libère l’Alberta de ses obligations aux termes de la CTRN concernant les Premières nations qui ont réglé leurs revendications relatives à des DFIT pourvu que la province s’engage à contribuer aux règlements relatifs aux DFIT sous la forme de terres provinciales vacantes ou de sommes d’argent.

(20) Il s’agirait notamment d’améliorer l’intégrité géographique d’une réserve actuelle, de répondre aux besoins croissants en matière de développement communautaire ou de logement et, dans la majorité des cas, de régler des griefs historiques.

(21) Selon la Loi sur les Indiens, le terme « réserve » englobe les « terres désignées », qui sont définies comme suit : « Parcelle de terrain, ou tout droit sur celle-ci, propriété de Sa Majesté et relativement à laquelle la bande à l’usage et au profit de laquelle elle a été mise de côté à titre de réserve a cédé, avant ou après l’entrée en vigueur de la présente définition, ses droits autrement qu’à titre absolu. » Selon la Loi, les « terres cédées » sont définies comme suit : « Réserve ou partie d’une réserve, ou tout droit sur celle-ci, propriété de Sa Majesté et que la bande à l’usage et au profit de laquelle il avait été mis de côté a abandonné ou cédé. »

(22) L’alinéa 5(2)b) reconnaît que les dispositions législatives concernant les biens fonciers – qui autorisent le Canada à prendre les titres de terres assujetties à des intérêts, à annuler ces intérêts et à les accorder de nouveau – ne concernent pas actuellement les intérêts sur les ajouts aux réserves.