PROJET DE LOI C-15 : LOI MODIFIANT LA LOI
SUR L'ENREGISTREMENT DES LOBBYISTES^*

CONTEXTE

Le projet de loi C‑15 : Loi modifiant la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, a fait l’objet d’une première lecture à la Chambre des communes le 23 octobre 2002.  Le 25 octobre, il a été renvoyé pour étude avant la deuxième lecture au Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes (le Comité).  Il a franchi l’étape de la troisième lecture le 18 mars 2003.

En juin 2001, le Comité avait fait rapport de son examen réglementaire, après cinq ans, de la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes (la Loi).  Le rapport, intitulé La transparence à l’ère de l’information : la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes au XXI^e siècle (le rapport du Comité), contenait plusieurs recommandations destinées à améliorer l’application de la Loi.  Les modifications proposées par le projet de loi C‑15 donnent suite à certaines de ces recommandations.

L’étude du projet de loi C‑15 par le Comité s’est déroulée parallèlement à l’examen, par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, de grands changements proposés par le gouvernement relativement aux « règles d’éthique ».  Les changements combinés, s’ils sont mis en vigueur, retireront au conseiller à l’éthique toute responsabilité de surveillance et d’enquête concernant les activités de lobbying pour transférer ce rôle au directeur de l’enregistrement des lobbyistes.  Cette modification correspond aux recommandations du rapport du Comité. 

   A.  Trois catégories de lobbyistes

La Loi définit les lobbyistes comme des personnes qui, moyennant paiement, communiquent avec les titulaires de charge publique fédérale afin de tenter de les « influencer », et elle oblige ces lobbyistes à s’enregistrer et à divulguer certaines renseignements, lesquels sont rendus publics au moyen d’un registre informatisé.  La Loi prévoit trois types de lobbyistes :

   B.  Application de la Loi

Les lobbyistes non payés n’étant pas visés par la Loi, seuls les lobbyistes rémunérés doivent s’enregistrer.  La Loi ne vise que les tentatives directes d’influencer certaines décisions gouvernementales.  Les lobbyistes ne sont donc tenus de s’enregistrer que s’ils ont eu une forme de communication ou de contact direct avec un titulaire de charge publique.  La Loi ne vise que la divulgation des démarches en vue d’exercer une influence; elle ne cherche pas à réglementer les lobbyistes ni la façon dont le lobbying est exercé.

La Loi impose des peines à quiconque commet une infraction ou fournit des renseignements faux ou trompeurs.  Les poursuites par voie de procédure sommaire doivent être engagées au plus tard deux ans après la présumée infraction.  Les infractions graves donnent lieu à des poursuites par voie de mise en accusation, pour lesquelles il n’existe pas de prescription.

   C.  Exigences en matière d’enregistrement

La Loi oblige les lobbyistes à fournir dans une déclaration des renseignements déterminés et à aviser le directeur de tout changement relatif aux renseignements contenus dans la déclaration, notamment la fin de leurs activités de lobbying.  Un directeur, désigné par le registraire général du Canada (le ministre de l’Industrie), est chargé d’appliquer les dispositions de la Loi relatives à la divulgation des renseignements et de tenir un registre public.  Il est à la tête de la Direction de l’enregistrement des lobbyistes.  En vertu de la Loi, il n’est pas habilité à faire enquête : les questions nécessitant une enquête sont confiées à la GRC.  Le personnel de la Direction s’assure que tous les formulaires ont été bien remplis et que les renseignements sont clairs.  S’il y a des contradictions ou des omissions évidentes, il demande aux lobbyistes d’apporter les corrections ou de fournir des précisions.  Le directeur peut vérifier les renseignements et demander des éclaircissements aux lobbyistes.  La Loi l’autorise également à publier des bulletins d’interprétation et à fournir des avis afin d’éclaircir certains points concernant les modalités d’enregistrement.

Pour que l’enregistrement des lobbyistes soit facilité et que la population puisse avoir largement accès aux renseignements les concernant, l’enregistrement électronique et la consultation des données peuvent se faire sans frais sur le site Web d’Industrie Canada.

   D.  Le Code de déontologie des lobbyistes

Lorsqu’elle a été mise en œuvre, la Loi autorisait le conseiller en éthique à élaborer un Code de déontologie des lobbyistes (le Code); le conseiller en éthique a présenté le Code en mars 1997.  Le Code établit des normes auxquelles doivent se conformer tous les lobbyistes qui communiquent avec des titulaires de charge publique fédérale.  Il est la contrepartie des obligations que ces derniers doivent assumer dans leurs interactions avec la population et les lobbyistes.  L’obligation de se conformer au Code incombe aux lobbyistes-conseils, aux lobbyistes salariés et au premier dirigeant de l’organisation qui exerce les activités de lobbying.

La Loi ne prévoit aucune sanction et ne précise pas non plus la suite que doit donner le Parlement au rapport faisant état d’une infraction au Code.

   E.  Le rôle du conseiller en éthique

Le conseiller en éthique est chargé d’enquêter sur les infractions au Code.  Il fait enquête lorsqu’il a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu infraction.  De la même manière et dans la même mesure qu’une cour supérieure d’archives, il peut :

Après avoir fait enquête, le conseiller en éthique prépare un rapport qu’il présente au registraire général du Canada, lequel le dépose devant les deux Chambres du Parlement dans les 15 premiers jours de séance de chacune de celles‑ci.

DESCRIPTION ET ANALYSE

Le projet de loi C‑15 vise plusieurs objectifs :

L’article 1 remplace, dans le préambule, les mots « cherche à exercer une influence auprès de ces institutions » par le membre de phrase « se livre à des activités de lobbyisme ».  Ce changement, qui concorde avec d’autres modifications proposées dans le projet de loi C‑15, a pour but de résoudre certains problèmes d’exécution que la formulation actuelle de la Loi a occasionnés.

À l’heure actuelle, la Loi s’applique à toute personne qui, moyennant paiement, s’engage à « communiquer » avec un titulaire de charge publique « afin de tenter d’influencer » la prise de décisions des pouvoirs publics.  L’expression « tenter d’influencer » a entraîné des problèmes d’interprétation et, par conséquent, d’exécution de la Loi.  Premièrement, le ministère public doit donner des preuves que le lobbyiste a tenté d’influencer le gouvernement.  Or, il est toujours très difficile de prouver une intention.  De plus, ce membre de phrase présente des problèmes en raison de sa similitude avec l’article 121 du Code criminel.  Selon cet article, qui traite de fraudes envers le gouvernement, commet une infraction quiconque « ayant ou prétendant avoir de l’influence auprès du gouvernement ou d’un ministre du gouvernement, ou d’un fonctionnaire, exige, accepte ou offre ou convient d’accepter pour lui‑même ou pour une autre personne une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature en considération […] d’un exercice d’influence […] concernant […] un sujet d’affaires ayant trait au gouvernement [ou] une réclamation contre Sa Majesté ou un avantage que Sa Majesté a l’autorité ou le droit d’accorder ».

L’intention du Parlement en promulguant la Loi n’était pas de faire du lobbying une activité criminelle, mais plutôt de faire en sorte que les lobbyistes s’enregistrent afin que le public puisse savoir qui fait du lobbying auprès de quel ministère et à quel sujet.  Dans la pratique, la Loi a été interprétée de façon à s’appliquer à une personne qui, moyennant paiement, communique avec un titulaire de charge publique pour discuter des affaires du gouvernement (p. ex. la législation ou l’octroi de contrats).  Le nouveau libellé devrait mieux traduire l’intention initiale du Parlement et résoudre les difficultés d’exécution de la Loi.  Dans plusieurs autres  amendements, on remplace « essayer d’influencer » par « communiquer au sujet de »(1).

L’article 2 ajoute le mot « fiducie » à la définition des organisations qui sont tenues de s’enregistrer comme lobbyistes.

Le paragraphe 3(1) du projet de loi modifie l’article 4 de la Loi, qui énumère les personnes qui, lorsqu’elles exercent leurs fonctions officielles, ne sont pas tenues de s’enregistrer à titre de lobbyistes.  Les alinéas  4(1)d.1) et d.2) de la Loi actuelle exemptent les membres du corps dirigeant prévu par la constitution d’une Première nation dont le nom figure à l’annexe II de la Loi sur l’autonomie gouvernementale des premières nations du Yukon, leur personnel ainsi que leurs employés et les membres du gouvernement nisga’a.  Ces deux alinéas sont remplacés par un seul article qui exempte les membres d’un gouvernement ou d’une institution autochtone qui exerce sa compétence ou son autorité au titre d’un accord d’autonomie gouvernementale ou de dispositions en matière d’autonomie gouvernementale contenues dans un accord sur des revendications territoriales.

Le paragraphe 3(2) du projet de loi modifie l’alinéa 4(2)c) de la Loi.  En vertu de cet alinéa, le lobbyiste qui fait une « présentation à un titulaire d’une charge publique, en réponse directe à sa demande écrite, d’avis ou observations » est exempté de s’enregistrer.  Cette exemption visait à donner une certaine liberté aux titulaires d’une charge publique afin qu’ils puissent discuter des affaires de l’État avec des lobbyistes (qui sont, aux yeux de nombreux titulaires d’une charge publique, une source inestimable d’information et d’analyse) sans devoir enclencher tout le processus d’enregistrement prévu par la Loi.  Cependant, certains critiques du système d’enregistrement estiment que cela constitue une « échappatoire » : le titulaire d’une charge publique et le lobbyiste peuvent en effet tenir leurs conversations à l’abri du public si le titulaire écrit une lettre dans laquelle il demande des « avis » ou des « observations ».  La lettre semblerait alors indiquer que c’est le titulaire d’une charge publique qui a fait les premiers pas, même lorsque c’est le lobbyiste qui entrepris la démarche.  Cette exemption signifie que le titulaire d’une charge publique peut solliciter des « avis » ou des « observations » d’un lobbyiste sans que le public en soit informé.  Les critiques affirment que ce procédé contrevient au principe de transparence, c’est‑à‑dire que le public devrait connaître l’information que les titulaires d’une charge publique obtiennent des lobbyistes, étant donné que ces renseignements peuvent influer sur la prise de décisions.

Le Comité avait recommandé que l’alinéa 4(2)c) de la Loi soit supprimé; le projet de loi C‑15 propose pour sa part un nouvel alinéa 4(2)c).  Bien que la formulation semble similaire dans les deux cas, l’objectif respectif des alinéas est différent.  Le nouvel alinéa exempte les lobbyistes de s’enregistrer si le but de la communication est simplement de demander de l’information au titulaire d’une charge publique.  Sans cette exemption, toute « communication » relative aux affaires de l’État nécessiterait un enregistrement. 

Le paragraphe 4(1) du projet de loi modifie l’article 5.  Actuellement, le paragraphe 5(1) de la Loi exige que les lobbyistes-conseils fournissent une déclaration au directeur dans laquelle ils confirment :

Le projet de loi C‑15 prolonge ces délais.  Les nouveaux paragraphes 5(1.1), (1.2) et (1.3) ne modifient pas le délai de l’enregistrement initial (10 jours).  Cependant, le délai des déclarations subséquentes est modifié :

Les paragraphes 4(2) à 4(5) du projet de loi ne modifient que la formulation ou l’organisation des articles existants de la Loi afin de faciliter leur lecture et de simplifier le langage employé.  Par exemple, en anglais, « where an individual has undertaken » devient « if an individual undertakes », etc.  Dans certains cas, en anglais, des articles ont été modifiés pour remplacer « influence » par « communicate » (voir la note explicative relative à l’article 1 ci‑dessus).

Le paragraphe 4(6) du projet de loi abroge le paragraphe 5(4) de la Loi, qui exige que les lobbyistes-conseils informent le directeur, dans les 30 jours, de la fin d’un engagement pour lequel ils ont transmis une déclaration.  Cette exigence a été la source de complications, car bien des lobbyistes-conseils ont, de bonne foi, oublié d’informer le directeur dans les 30 jours et sont devenus passibles des peines prévues par la Loi (2).  Le Comité a déclaré au sujet de ce problème :

Ce changement traduit également mieux les relations que les lobbyistes-conseils entretiennent avec leurs clients : dans la réalité, bien des lobbyistes-conseils établissent des relations avec leurs clients, y mettent fin par la suite, puis les renouent plus tard.  Bon nombre voient leurs services retenus à long terme, par exemple, pour des initiatives législatives à long terme.  Cela veut dire qu’un projet peut être mis de côté pendant un certain temps sans pour autant avoir été abandonné ou mené à terme.  L’élimination du délai de 30 jours donnerait au lobbyiste-conseil le temps de décider si son engagement a en fait pris fin.

Le changement proposé répond en partie à la recommandation 11 du Comité, qui a proposé de retirer de la Loi le délai de résiliation de 30 jours actuellement prévu et de l’inscrire plutôt dans le Code.  La résiliation dans un délai de 30 jours deviendrait alors une « pratique exemplaire » au lieu d’une obligation juridique.  La seconde partie de la recommandation – concernant la modification du Code – nécessiterait la prise de mesures par le conseiller en éthique; cependant, il n’est pas dit clairement si le conseiller en éthique peut, en vertu de la Loi, modifier le Code.  L’article 10.2 indique simplement que le conseiller en éthique « élabore » un code; on ignore si cela autorise le conseiller en éthique à le modifier régulièrement.

La discussion peut sembler théorique : même en l’absence dans le Code d’une « pratique exemplaire » pour la résiliation, les lobbyistes-conseils devraient quand même résilier leur enregistrement six mois (plus 30 jours) après la fin de leur engagement.  De plus, rien ne les empêche de résilier leur enregistrement avant cette échéance.  La période de six mois (plus 30 jours) constitue la plus longue période pendant laquelle un engagement terminé pourrait rester dans le registre.

Le paragraphe 4(7) clarifie le paragraphe 5(7) de la Loi sans en modifier le sens.

Les articles 5, 6 et 7 du projet de loi modifient ensemble la Loi afin que les lobbyistes salariés et les lobbyistes pour le compte d’une organisation soient soumis aux mêmes exigences de déclaration.  En vertu des paragraphes 6(2) et 7(2) actuels, l’entreprise ou l’organisation, selon le cas, doit remplir sa première déclaration au plus tard deux mois après que l’employé a commencé à consacrer « une partie importante » de son temps aux activités de lobbying.  Si le projet de loi C‑15 est adopté, la notion de « partie importante » s’appliquera à l’entreprise et à l’organisation : si le temps consacré aux activités de lobbying par tous les employés représente « une partie importante » (c.-à.-d. 20 p. 100 ou plus) des fonctions d’un employé – si un seul employé s’en occupait – l’organisation ou l’entreprise doit le déclarer.  Dans les deux cas, une seule déclaration est requise.

Les déclarations sont en grande partie similaires pour les personnes morales et les organisations, à une exception près : les organisations doivent dresser la liste de tous leurs employés qui font du lobbying, tandis que les personnes morales doivent dresser la liste de tous leurs cadres dirigeants qui font du lobbying et de tous leurs employés qui y consacrent « une partie importante » de leur temps.  La raison qui justifie ce traitement différent est la nature différente du lobbying des organisations et des personnes morales.  Ces dernières sont de grandes entités; plusieurs de leurs employés peuvent faire du lobbying, mais leur participation respective est souvent limitée (p. ex. un appel téléphonique).  Dresser la liste de tous ces employés peut se révéler un exercice fastidieux; c’est pourquoi seuls les employés qui consacrent une bonne partie de leur temps à des activités de lobbying devront s’enregistrer.  Dans le cas des organisations, les activités de lobbying sont souvent réparties entre plusieurs employés et bénévoles, ce qui signifie qu’il n’y a pas, comme tel, d’employé qui consacre « une partie importante » de son temps à des activités de lobbying.  Par conséquent, l’application de la règle des « personnes morales » à une organisation résulterait, bien souvent, en aucun enregistrement.  De même, l’application de la règle des « organisations » à une personne morale signifierait que l’entreprise devrait nommer des dizaines de personnes, dont certaines ne font en réalité aucun travail de lobbying important.  À la suite d’un amendement adopté à l’étape du rapport à la Chambre des communes, le projet de loi C-15 a été amendé afin d’obliger les lobbyistes à indiquer s’ils ont déjà été titulaires d’une charge publique et, le cas échéant, à préciser la nature de cette charge.

Les déclarations subséquentes doivent se faire dans les délais prescrits : « dans les trente jours suivant l’expiration de chaque période de six mois ».

Les articles 8, 9 et 10(1) du projet de loi font des modifications accessoires à plusieurs articles, c’est‑à‑dire que les modifications sont une conséquence des changements apportés par les articles 5, 6 et 7.  Ces modifications ne changent pas le sens des articles.

Le paragraphe 10(2) du projet de loi modifie le paragraphe 10.4(6) de la Loi.  Il décrit les circonstances dans lesquelles le conseiller en éthique et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité peuvent divulguer « les renseignements dont ils prennent connaissance dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que leur confère » la Loi.  À l’heure actuelle, le paragraphe 10.4(6) de la Loi énumère deux motifs de divulgation : pour mener une enquête et dans le cadre de procédures intentées pour infraction à l’article 131 du Code criminel (parjure) relativement à une déposition faite au cours d’une enquête.  Le projet de loi propose un troisième motif de divulgation : « si le conseiller a des motifs raisonnables de croire que la divulgation est nécessaire pour aviser un agent de la paix compétent pour mener une enquête relativement à une infraction présumée » à toute loi fédérale ou provinciale.

Le paragraphe 10(3) du projet de loi modifie lui aussi l’article 10.4 de la Loi en y ajoutant trois nouveaux paragraphes : 10.4(7), (8) et (9).  Le paragraphe 10.4(7) exige que le conseiller en éthique avise un agent de la paix si, au cours d’une enquête, il a des motifs raisonnables de croire qu’une personne a commis une infraction à une loi fédérale.  Le paragraphe 10.4(8) prévoit que le conseiller suspend l’enquête à l’égard d’une infraction présumée au Code s’il a des motifs raisonnables de croire que la personne a commis une infraction à une loi fédérale ou provinciale ou s’il découvre que l’objet de l’enquête est le même que celui d’une enquête menée dans le but de décider si une infraction a été commise.  Le paragraphe 10.4(9) précise que le conseiller ne peut poursuivre l’enquête avant qu’une décision finale n’ait été prise relativement à toute enquête ou à toute accusation portant sur le même objet.

Les articles 11 et 12 du projet de loi font des modifications accessoires au paragraphe 10.5(2) et à l’alinéa 12a) de la Loi.  Ces modifications ne changent pas le sens des dispositions.

L’article 13 du projet de loi ajoute à la Loi l’article 14.1 après l’article 14.  Selon ce nouvel article, « est désigné ou constitué un comité du Sénat, de la Chambre des communes ou des deux chambres, chargé spécialement de l’examen, tous les cinq ans suivant l’entrée en vigueur du présent article, des dispositions et de l’application de la présente loi ».  Le comité fait rapport au plus tard un an après le début de l’examen ou au plus tard à la date choisie par le Sénat, la Chambre des communes ou les deux chambres, selon le cas.

Les articles 14 à 18 du projet de loi sont des dispositions transitoires.  Les modifications proposées dans le projet de loi C‑15 entrent en vigueur à la date fixée par le gouverneur en conseil.

COMMENTAIRES

Le projet de loi C‑15 donne suite aux principales recommandations contenues dans le rapport du Comité, qui visait à accroître la transparence tout en réduisant la charge administrative des intervenants en harmonisant et en simplifiant les règles d’enregistrement.

La principale modification proposée dans le projet de loi vise une transparence accrue : le paragraphe 3(2) du projet de loi, qui modifie l’alinéa 4(2)c)de la Loi, ferme l’« échappatoire » qui exempte de l’enregistrement les lobbyistes qui répondent à une demande directe de la part du titulaire d’une charge publique concernant des avis et des observations.  Comme on ne peut savoir dans quelle mesure cette exemption a été utilisée (étant donné qu’elle permet aux lobbyistes de ne pas s’enregistrer), il est impossible de prévoir si son élimination donnera lieu à une augmentation substantielle du nombre d’enregistrements.  La nouvelle exemption suscite également des interrogations en raison de sa portée : combien d’activités de lobbying seront exemptées à titre de « collecte de renseignements »?