Direction de la recherche parlementaire

PRB 99-1F

MESURES PARLEMENTAIRES EN MATIÈRE DE LOGEMENT

Aperçu

Même si la Constitution place la politique et les programmes de logement sous l’autorité des provinces, tous les niveaux de gouvernement interviennent dans le secteur du logement. Les politiques et les programmes mis en place visent à améliorer les conditions de logement en ce qui concerne la quantité, la qualité et le prix.

Jusqu’en 1970, la politique en matière de logement était presque entièrement fédérale. Les programmes gouvernementaux subventionnaient à peine plus du tiers des mises en chantier, dont moins de 5 p. 100 étaient destinées aux familles à faible revenu. Dans les années 70, le gouvernement fédéral a étendu son aide à 40 p. 100 des mises en chantier. En 1986, l’aide fédérale à la construction résidentielle ne touchait plus que 14 p. 100 des logements achevés, et 8 p. 100 de cette aide étaient destinés aux logements à prix modique.

Trois lois fédérales adoptées dans les années 30 visaient à augmenter le stock de logements de façon à remédier à la pénurie et à promouvoir la création d’emplois en stimulant le marché privé de l’habitation. La Loi fédérale sur le logement (1935), première loi nationale du genre, prévoyait l’octroi de prêts d’une valeur de 20 millions de dollars qui ont servi à financer 4 900 logements sur une période de trois ans. Le Programme fédéral de réfection des maisons, établi en 1937, a subventionné les taux d’intérêt sur les prêts accordés pour rénover 66 900 logements. La Loi nationale sur l’habitation (LNH) de 1938 aidait les personnes solvables à acheter une maison, à rendre salubres les logements à loyer modique et à moderniser le stock de logements existant. Elle prévoyait également la construction de logements à loyer modique.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement fédéral a créé une société d’État, la Wartime Housing Limited, qui a construit 45 930 logements sur une période de huit ans. Cette société a aussi aidé à réparer et à rénover des maisons existantes. En 1946, son actif a été transféré à la Société centrale d’hypothèques et de logement (SCHL), devenue plus tard la Société canadienne d’hypothèques et de logement, dont le rôle consistait à accorder aux acheteurs de maison des prêts hypothécaires à un taux avantageux. La SCHL est aujourd’hui le principal organisme chargé d’administrer la politique fédérale en matière de logement.

En 1949, le Parlement a modifié la LNH pour permettre la construction de logements sociaux administrés par les provinces, dans le cadre de programmes fédéraux-provinciaux, à l’intention des familles à faible revenu, des handicapés et des personnes âgées. En 1954, le gouvernement fédéral a commencé à assurer les prêts hypothécaires consentis par des investisseurs privés contre le défaut de paiement de l’emprunteur. La Loi sur les banques a alors été modifiée pour autoriser les banques à charte du Canada à accorder des prêts hypothécaires et pour permettre au gouvernement de réduire son rôle dans le domaine des prêts. En 1964, le gouvernement fédéral a fait adopter une loi qui lui permettait de consentir aux provinces des prêts jusqu’à concurrence de 90 p. 100 du coût de construction de logements sociaux appartenant au gouvernement provincial. La Loi autorisait également la SCHL à prêter directement de l’argent aux municipalités et aux sociétés privées sans but lucratif.

Au Canada, presque tous les logements sociaux appartiennent aux provinces, aux municipalités ou à leurs agences. Le rôle du gouvernement fédéral dans ce secteur consiste à conclure avec les provinces des contrats à long terme en vertu desquels il s’engage à partager les coûts d’exploitation de ces logements. Un examen effectué par la SCHL en 1984 précisait l’objectif de la politique de logement social : « aider les Canadiens dont le revenu est insuffisant à avoir accès à un logement adéquat en encourageant et en appuyant, de concert avec les provinces, les municipalités et leurs agences, la construction de logements sociaux pour les personnes à faible revenu et à revenu moyen et en encourageant également la mise en place de programmes de coopératives de logement à but non lucratif ». En général, le logement social est un logement locatif à un prix inférieur à celui du marché et offert principalement aux foyers à faible revenu, ce qui comprend les petits salariés, les assistés sociaux et les personnes âgées à faible revenu. En 1994, le gouvernement fédéral a alloué 1,9 million de dollars pour plus de 661 000 logements sociaux, y compris les logements appartenant aux administrations publiques, les logements à loyer modique, les logements ruraux, le logement destiné aux autochtones, les logements à but non lucratif, les coopératives et les suppléments au loyer.

Dans les années 70, le gouvernement a instauré des mesures pour favoriser l’achat et la rénovation des maisons. Il s’agissait notamment des régimes enregistrés d’épargne-logement, qui étaient exonérés d’impôt, du Programme d’aide à l’accession à la propriété et de modifications à la Loi de l’impôt sur le revenu qui ont exonéré les résidences principales de l’impôt sur les gains en capital. Le gouvernement fédéral a également consacré des fonds à l’aide à la rénovation des logements, à l’amélioration des quartiers et à des programmes d’isolation thermique. Les programmes d’aide à la rénovation ont aidé les propriétaires à rénover 315 000 logements entre 1974 et 1986. C’est également dans les années 70 que toutes les provinces ont établi des ministères du Logement et commencé à jouer un rôle plus important dans l’élaboration de la politique de logement et l’établissement des priorités dans ce domaine.

Les logements sociaux construits avant les années 70 avaient tous des loyers établis en fonction du revenu, ce qui a créé des ghettos de pauvres, au grand déplaisir des locataires et du voisinage. Les modifications apportées à la LNH en 1973 prévoyaient de l’aide financière pour l’achat de maisons neuves, des prêts pour les coopératives de logement et des prêts à faible intérêt atteignant jusqu’à 100 p. 100 de la valeur des ensembles résidentiels pour les logements municipaux et privés sans but lucratif. L’un des objectifs de cette loi était de faire vivre ensemble des familles ayant divers niveaux de revenu, pour favoriser la dispersion des familles pauvres dans la collectivité. Néanmoins, une des conséquences de ce programme d’intégration est que 66 à 75 p. 100 des logements en question ont été occupés par la classe moyenne et que de nombreuses familles dans le besoin n’ont pas trouvé à se loger.

Au début des années 80, trois programmes fédéraux temporaires ont été mis en place pour aider les familles à revenu moyen. Le Programme d’encouragement à l’accession à la propriété accordait des subventions aux acheteurs de maison. Le Régime de renouvellement hypothécaire aidait les propriétaires de maison à payer la partie de leur hypothèque et de leur impôt foncier qui, à la suite du renouvellement de leur hypothèque à un taux plus élevé, dépassait 30 p. 100 de leur revenu. Le Programme de prêts hypothécaires à paiements progressifs aidait des propriétaires de maison à réduire leurs versements hypothécaires mensuels.

Pendant la première moitié des années 80, 1,7 p. 100 du budget total du gouvernement fédéral était consacré au logement. Pendant la deuxième moitié de cette même période, cette proportion a été réduite à 1,4 p. 100. Le logement continue d’être le moins bien financé de tous les secteurs visés par des programmes fédéraux. La réduction des dépenses dans ce secteur au cours de la dernière décennie a principalement touché les maisons offertes sur le marché (par exemple, les programmes d’accession à la propriété et de subventions à la construction de logements locatifs) plutôt que les logements sociaux. Plus de 90 p. 100 des fonds fédéraux consacrés au logement servent à subventionner les projets de logements existants.

En 1986, le gouvernement fédéral a instauré sa nouvelle politique de logement, qui apportait deux changements à l’égard des logements sociaux. Ces logements devaient être destinés aux ménages ayant des besoins impérieux, ce qui mettait fin aux programmes d’intégration, et la mise en œuvre des programmes de logements sociaux était confiée aux gouvernements des provinces et des territoires.

Au début de 1992, le gouvernement fédéral a soumis à la discussion une proposition constitutionnelle visant à mettre fin à ses engagements dans certains domaines de compétence provinciale (par ex., le tourisme, les mines, et les affaires urbaines et le logement). Cette politique a été perçue par les spécialistes en matière de logement comme un coup dur porté aux programmes de logements sociaux. Dans son budget de février 1992, le gouvernement fédéral a mis fin à son programme de logements coopératifs. Au cours de son existence, ce programme a permis la construction de près de 60 000 foyers destinés à des Canadiens à faible revenu et à revenu moyen. Un peu plus d’un an plus tard, le gouvernement fédéral a imposé un gel sur les dépenses au titre du logement social. Dans son budget d’avril 1993, il a en effet limité aux niveaux de 1993 l’aide financière qu’il consentira pour le logement social.

Le budget fédéral de 1995 prévoyait une diminution de 6 p. 100 (soit 128 millions de dollars) des dépenses de la SCHL jusqu’en 1997-1998. Comme 90 p. 100 des fonds fédéraux pour le logement sont attribués aux programmes de logements sociaux, ce secteur sera le plus affecté par la réduction du soutien fédéral.

1935 – La Loi fédérale sur le logement, la première loi du genre, prévoit l’octroi de prêts d’une valeur de 20 millions de dollars et aide à financer 4 900 logements sur une période de trois ans.

1937 – Le Programme fédéral de réfection des maisons subventionne les taux d’intérêt sur les prêts accordés pour la rénovation de logements.

1938 – La Loi nationale sur l’habitation accorde une aide aux acheteurs de maison, aide à rendre salubres les logements à loyer modique et prévoit la modernisation du stock de logements existant.

1946 – L’actif de la Wartime Housing Limited est transféré à la Société centrale d’hypothèques et de logement (SCHL), qui deviendra plus tard la Société canadienne d’hypothèques et de logement, pour accorder aux propriétaires de maison des prêts hypothécaires à un taux avantageux.

1949 – La Loi nationale sur l’habitation est modifiée pour prévoir la construction de logements sociaux dans le cadre de programmes fédéraux-provinciaux.

1954 – Le gouvernement fédéral commence à assurer les prêts hypothécaires consentis par des investisseurs privés contre les défauts de paiement des emprunteurs et il modifie la Loi sur les banques pour permettre aux banques à charte d’accorder des prêts hypothécaires.

1964 – Le gouvernement fédéral fait adopter une loi lui permettant de consentir aux provinces des prêts jusqu’à concurrence de 90 p. 100 du coût de construction de logements sociaux leur appartenant.

1969 – Le Programme de supplément de loyer verse aux ménages à faible revenu qui se logent sur le marché locatif privé la différence entre le loyer du marché et 25 p. 100 de leur revenu.

1973 – La Loi nationale sur l’habitation est modifiée afin que soit accordée une aide financière pour l’achat de maisons neuves, des prêts pour les coopératives de logement et des prêts à faible intérêt pour les logements sans but lucratif construits par les municipalités et le secteur privé. Ces modifications visent notamment à intégrer différents niveaux de revenu dans les ensembles de logements sociaux.

1974 – Le Programme de logement pour les ruraux et les autochtones aide les Autochtones ayant un faible revenu et les ruraux non autochtones résidant dans des villages de 2 500 habitants et moins à acheter une maison ou à rénover leur logement.

1976 – Habitat, la Conférence des Nations Unies sur les établissements humains, a lieu à Vancouver. La communauté internationale s’engage, par le truchement des gouvernements des divers pays, à promouvoir des conditions de logement et d’existence décentes dans le monde entier.

1986 – Le gouvernement fédéral met en place sa nouvelle politique de logement qui, entre autres, oriente les programmes de logement social vers les ménages dans le besoin et confie la mise en oeuvre des programmes de logement aux provinces et aux territoires.

1987 – L’Année internationale du logement des sans-abri, proclamée par les Nations Unies, attire l’attention sur les sans-abri et sur la nécessité de déployer des efforts à l’échelle nationale et internationale pour améliorer le logement et le cadre de vie des pauvres du monde entier.

1989 – Le ministre fédéral du Logement annonce qu’il espère instaurer un programme pour aider les acheteurs d’une première maison, d’ici l’automne 1989. Ce programme réduirait à 5 p. 100 l’acompte de 10 p. 100 actuellement exigé pour acheter une maison avec l’aide de la SCHL.

1990 – Dans son budget de 1990, le gouvernement fédéral réduit de 51 millions de dollars sur deux ans le montant des nouveaux crédits promis pour le logement à coût modique.

1992 – Dans son budget de 1992, le gouvernement fédéral met fin à son programme de logement coopératif. Au cours de son existence, ce programme a permis la construction de près de 60 000 foyers destinés à des Canadiens à faible revenu et à revenu modéré.

1993 – Dans son budget d’avril 1993, le gouvernement fédéral annonce qu’il limite les fonds destinés au logement social au niveau actuel de deux milliards de dollars par an.

1995 – Le budget fédéral de 1995 propose une diminution de 6 p. 100 des dépenses de la SCHL, soit 128 millions de dollars, jusqu’à l’année financière 1997-1998.