BP-359F

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

SUR LA SCÈNE INTERNATIONALE

   A. Les parlements lapons de Fennoscandie
      1. Finlande
      2. Norvège
      3. Suède

   B. Nouvelle-Zélande

   C. Maine

 AU CANADA

   A. Au niveau fédéral
      1. Le rapport du Comité sur la réforme électorale autochtone
      2. La Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis

   B. Au niveau provincial
      1. Nouveau-Brunswick
      2. Québec
      3. Nouvelle-Écosse

CONCLUSION

 INTRODUCTION

On a dit que le système électoral actuel ne répondait pas aux besoins politiques des autochtones(1). Ainsi, selon Nils Lasko :

[...] l'histoire de nombreux peuples autochtones montre que les populations autochtones ont éprouvé beaucoup de difficultés à communiquer avec l'État-nation et que ces peuples sont fréquemment exclus du processus global de prise de décisions. Ils ont peu d'influence sur l'Administration et sur d'autres organismes de décision de l'État au sujet de diverses questions concernant leur bien-être. Les peuples autochtones ont donc de la difficulté à obtenir que leurs demandes et leurs désirs soient respectés(2).

Les peuples autochtones du monde entier se sont dit irrités de leur peu de représentation politique et de leur manque d'influence sur les opérations gouvernementales. Cette absence de pouvoir en matière de prise de décisions est surtout attribuable à la démographie. Au Canada, par exemple, les peuples autochtones représentent actuellement 4 p. 100 de la population et constituent pourtant des minorités dans toutes les circonscriptions électorales des 10 provinces. La population autochtone est trop également dispersée dans tout le pays pour être en mesure d'influencer le résultat des élections. La participation minimale des autochtones au processus électoral est peut-être une autre cause de leur faible représentation politique. Au Canada, depuis la Confédération, seules 13 personnes qui s'identifiaient comme autochtones ont été élues à la Chambre des communes sur les 9 433 députés élus pendant cette période(3). De plus, les peuples autochtones n'ont obtenu que récemment l'autorisation de voter aux élections fédérales. Les Inuit se sont vu accorder ce droit en 1950 et les Indiens des réserves, en 1960.

Plusieurs gouvernements se sont efforcés d'accroître la représentation politique et, par conséquent, le pouvoir décisionnel des peuples autochtones. Dans le présent document, nous examinons les décisions gouvernementales prises tant à l'étranger qu'au Canada même, afin de donner aux peuples autochtones une certaine forme de représentation politique.

Plusieurs pays ont reconnu qu'il était nécessaire que les peuples autochtones soient assurés de pouvoir participer au processus politique. Les gouvernements de la Fennoscandie, le Parlement de la Nouvelle-Zélande et l'Assemblée législative de l'État du Maine (États-Unis) ont pris des mesures en ce sens.

   A.  Les parlements lapons de Fennoscandie

La population autochtone de Fennoscandie, les Lapons, est répartie sur les territoires de la Finlande, de la Norvège et de la Suède. Les gouvernements des trois pays ont assuré la représentation politique des Lapons en créant des parlements autochtones distincts. Ces corps élus sont subordonnés aux parlements nationaux et fonctionnent comme des organismes consultatifs pour tout ce qui touche les Lapons.

Le gouvernement de la Finlande a commencé à songer sérieusement à créer un parlement lapon distinct en 1971, lors de la création de la Commission des affaires lapones de l'État finlandais. L'une des recommandations contenues dans le rapport que la Commission a déposé en 1973 proposait la création d'un corps distinct pour représenter les intérêts de la minorité lapone.

En 1973, le président de la Finlande a signé un décret (A 824/73) qui mettait en oeuvre la recommandation en question. Le décret a établi le Parlement lapon de Finlande, connu officiellement sous le nom de Délégation des affaires lapones. Le décret a créé quatre circonscriptions lapones dans le nord de la Finlande et fixé à 20 le nombre de députés pouvant siéger au Parlement lapon. Au moins huit de ces députés sont élus dans les quatre circonscriptions lapones du nord de la Finlande, tandis que les 12 autres sont élus par l'ensemble de la population lapone et viennent de toutes les régions de la Finlande, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des quatre circonscriptions lapones(4).

Le décret de 1973 a également établi le système qui permet de déterminer quelles sont les personnes habilitées à voter. Ces personnes, ainsi que leur conjoint, peuvent se déclarer comme électeurs lapons à l'occasion du recensement, qui rassemble des données sur les lapons depuis 1962.

Le Parlement lapon n'a pas le pouvoir de prendre des décisions liant le Parlement national, les autorités locales ou leurs administrations. Son seul pouvoir consiste à présenter aux autorités des recommandations sur les questions touchant les intérêts des Lapons. Le Parlement lapon est également chargé de nommer certains représentants aux conseils d'administration d'organismes publics nationaux, provinciaux et régionaux(5).

L'une des critiques formulées à l'égard de ce système de représentation politique des Lapons est que le Parlement lapon « n'a aucun pouvoir exécutoire. [...] Ce dernier estime que les autorités de la Finlande ne sont pas sympathiques à ses demandes. Si certaines ont été exaucées, la plupart ont été rejetées »(6).

On déplore également que le Parlement lapon soit subordonné non seulement au Parlement national, mais également aux responsables du ministère de l'Intérieur.

      2.  Norvège

En 1980, le gouvernement de la Norvège a créé la Commission des droits des Lapons de Norvège afin d'examiner les besoins politiques, économiques et culturels des Lapons. Dans son rapport de 1984, la Commission a recommandé la création d'un parlement lapon distinct. Celui-ci a été établi par la Loi sur les Lapons de 1987, et les premières élections ont eu lieu en 1989. À cette occasion, les électeurs lapons ont élu trois députés pour chacune des 13 circonscriptions créées par la Loi.

Pour figurer sur le registre électoral lapon, une personne doit s'identifier comme Lapon et parler lapon ou avoir un parent ou un grand-parent qui parle cette langue.

Le parlement lapon de Norvège, tout comme celui de la Finlande, est un organisme consultatif ayant le pouvoir de présenter des recommandations aux autorités publiques et aux institutions privées sur les questions touchant les Lapons(7).

      3. Suède

La Suède a mis un peu plus de temps que la Finlande et la Norvège à donner aux Lapons une certaine forme de représentation politique. Les Lapons n'ont réalisé des gains importants dans ce domaine qu'à la fin des années 80 et au début des années 90. En 1983, le cabinet suédois a nommé une commission chargée d'enquêter sur les affaires lapones; celle-ci a publié son rapport principal en 1989. L'une des recommandations clés visait la création d'un organisme élu chargé de défendre les intérêts des Lapons de Suède.

En décembre 1992, le gouvernement de la Suède a adopté une loi créant un parlement lapon distinct en Suède(8). Ce nouveau Parlement lapon (le Sameting) est composé de 31 députés élus par l'ensemble des Lapons de tout le pays. Le Parlement est un organisme consultatif qui a le pouvoir de faire des recommandations aux institutions nationales et locales. Le Sameting est également autorisé à allouer à des projets d'intérêt public, des fonds provenant du « Fonds lapon » sous forme de subventions. Un autre rôle important du nouveau Parlement lapon sera de diriger les projets linguistiques lapons et de nommer le conseil d'administration du système scolaire lapon.

Les autochtones de Suède peuvent figurer sur le registre d'électeurs pour le Sameting en s'auto-identifiant comme Lapon ou s'ils ont un parent qui figure ou figurait sur le registre(9).

   B.  Nouvelle-Zélande

Les Maoris de la Nouvelle-Zélande ont été les premiers colonisateurs des îles; ils représentent environ 9,5 p. 100 de la population totale du pays(10). En 1867, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a entrepris des démarches afin que la population autochtone soit représentée au gouvernement par la promulgation de la Maori Representation Act (Loi sur la représentation des Maoris). La loi, d'abord promulguée de manière provisoire, créait quatre circonscriptions autochtones spéciales. Ces circonscriptions se superposaient aux 72 circonscriptions existantes pour la Chambre des communes et couvraient le pays tout entier. Les électeurs des circonscriptions maoris étaient ainsi assurés d'avoir au Parlement un représentant maori ayant les mêmes pouvoirs, privilèges et avantages que les autres députés de la Chambre.

Depuis 1867, le nombre de sièges au Parlement de Nouvelle-Zélande est passé à 99, dont quatre sièges maoris. Tous les Maoris inscrits ont le droit de voter dans les circonscriptions maoris. L'inscription se fait pendant le recensement quinquennal. Lorsque les formulaires nécessaires qui accompagnent le recensement ont été remplis, l'électeur maori est inscrit sur la liste des électeurs. Il est impossible de faire modifier cette liste avant le prochain recensement.

Dans le préambule à la Loi initiale, il est écrit que celle-ci a pour objet de contribuer à la protection des intérêts des Maoris à la Chambre des communes. Elle semble toutefois avoir été adoptée pour d'autres raisons également, notamment la nécessité d'apaiser le peuple maori, le désir d'assimiler les Maoris et la protection des intérêts des colons jusqu'à ce qu'ils aient acquis les terres des Maoris et consolidé leurs intérêts. Il a également été avancé que la Loi avait été adoptée afin d'empêcher toute tentative, de la part des Maoris, de se créer une zone d'influence et de harceler le British Colonial Office en accusant le gouvernement d'avoir confisqué les terres des Maoris(11).

Le système a régulièrement été critiqué pour des raisons sociales et opérationnelles. Certains opposants au fait que les Maoris aient des sièges garantis soulignent que, d'après plusieurs enquêtes, les électeurs néo-zélandais ne sont pas tous très favorable à l'idée d'une représentation distincte pour les Maoris(12). On n'est pas d'accord avec l'idée de garantir des sièges aux Maoris pour, entre autres, les raisons suivantes : 1) ces sièges sont « racistes » parce qu'ils sont attribués en fonction de la race et non de la géographie; et 2) le système est discriminatoire à l'égard d'autres minorités qui présentent des revendications semblables(13).

La structure du système qui garantit des sièges aux Maoris a également été l'objet de critiques. Une faiblesse importante du système est qu'il n'y a toujours que quatre circonscriptions maoris, alors que les circonscriptions électorales ordinaires sont passées de 72 à 95 au fil des ans. Les députés de ces quatre circonscriptions représentent 9,5 p. 100 de la population et leurs sièges ne correspondent pourtant qu'à 4 p. 100 de l'ensemble des sièges du Parlement. La sous-représentation des Maoris est une caractéristique du système électoral de la Nouvelle-Zélande depuis son établissement en 1867. Selon un document faisant partie du Report of the New Zealand Royal Commission on the Electoral System, en 1867 :

quelque 50 000 Maoris ont reçu quatre sièges, alors que les quelque 250 000 Européens en avaient 72. Les députés européens ne se seraient certainement pas avisés d'accorder aux Maoris les 14 ou 15 sièges que leur nombre aurait justifiés, parce que cela aurait risqué de donner à ces derniers le pouvoir de renverser ou de former des gouvernements(14).

En n'augmentant pas le nombre de siège des Maoris proportionnellement à la croissance de leur population, comme cela a pourtant été fait pour les autres sièges de la Chambre, le gouvernement a de fait réduit la force que constituent les sièges garantis des Maoris. Le système présente une autre faiblesse structurelle, soit le fait que les limites des circonscriptions électorales des Maoris ne sont pas modifiées tous les cinq ans de manière à tenir compte des déplacements de population, ce qui est pourtant fait régulièrement pour les limites des autres circonscriptions électorales(15).

La nature complexe du processus d'inscription des électeurs maoris est considérée comme un autre problème. L'inscription n'a lieu qu'aux cinq ans, en même temps que le recensement. Quelqu'un qui omettrait de remplir la formule spéciale d'inscription qui accompagne les documents du recensement, peut se voir refuser l'accès à la liste électorale des Maoris, qui ne sera remise à jour qu'à l'occasion du prochain recensement. Un électeur maori qui a réussi à se faire inscrire n'est pas pour autant au bout de ses peines. Les bureaux de scrutin destinés aux Maoris n'étant pas aussi nombreux que les autres, les électeurs maoris doivent souvent parcourir de grandes distances pour aller voter(16).

La taille des circonscriptions électorales maoris est une autre lacune du système néo-zélandais. Les quatre députés maoris n'occupent que 4 p. 100 des sièges au Parlement, mais leurs circonscriptions couvrent pourtant tout le pays. Vu la taille des circonscriptions, ces députés doivent trouver très difficile de représenter leurs commettants et de leur offrir un service d'un niveau égal à celui qu'assurent les autres députés.

Malgré les critiques dont il est l'objet, le système néo-zélandais est associé à la structure parlementaire du pays depuis plus de 100 ans. Si certains réclament des réformes et même l'abolition des sièges maoris, d'autres avancent qu'il faut le conserver. Le système donne aux Maoris, à la Chambre des communes, une voix qu'ils n'auraient pas autrement. Certains chefs maoris estiment que ces sièges garantis sont une composante essentielle de leur héritage culturel et qu'ils sont indispensables à leurs aspirations politiques. Les principaux partis politiques et certains citoyens de la Nouvelle-Zélande sont également enclins à maintenir le statu quo jusqu'à ce que les Maoris manifestent eux-mêmes un désir de changement(17).

   C. Maine

L'État du Maine assure lui aussi à ses autochtones une représentation garantie au sein de son assemblée législative. Cette représentation constitue une caractéristique du système politique de l'État depuis de nombreuses années. Il est pour la première fois fait mention de la présence d'un représentant autochtone, de la tribu Penobscot, à l'Assemblée législative de l'État du Maine en 1823. La tribu Passamaquoddy a pour sa part obtenu d'être représentée par certains de ses membres à l'Assemblée législative de l'État dès 1842(18). Selon les archives, des représentants autochtones siégeaient à l'Assemblée législative du Maine avant la formation de l'État en 1820, et peut-être même avant la Guerre de l'indépendance(19).

La loi qui a officialisé l'élection de ces représentants autochtones a été promulguée en 1866 pour les Penobscots et en 1927 pour les Passamaquoddy. Cet arrangement, qui a été aboli en 1941, a cependant été rétabli en 1975. Les électeurs autochtones de ces deux tribus sont également autorisés à élire les autres représentants à l'occasion des élections générales. En raison de cette double représentation, les délégués indiens de ces deux tribus n'ont pas le droit de voter ou de présenter des lois à l'assemblée de l'État. La règle 55 de l'Assemblée législative dit que les deux représentants indiens :

pourront occuper des sièges au sein de l'Assemblée législative et pourront, avec l'autorisation du président, prendre la parole au sujet de lois à l'étude et obtenir les autres droits et privilèges que la Chambre accordera de temps à autre.

Les députés autochtones jouissent toutefois de tous les autres privilèges accordés à un député de l'assemblée législative(20).

Le gouvernement fédéral des États-Unis n'assure pas une représentation spéciale des autochtones au Congrès. Le Congrès a toutefois permis à plusieurs territoires dépendants, comme les îles Vierges américaines, Guam, les Samoa américaines et le District de Columbia, d'être représentés au Congrès de manière spéciale. Comme cela se fait dans l'État du Maine, ces délégués spéciaux ne sont pas autorisés à voter sur les lois déposés à la Chambre des représentants(21).

Ni le gouvernement fédéral ni les gouvernements provinciaux ne prévoient une représentation des autochtones au Parlement ou dans les assemblées législatives. Peu de choses ont été faites, au Canada, pour garantir une représentation politique aux autochtones, mais la question a été le sujet de beaucoup de discussions.

   A.  Au niveau fédéral

La création de circonscriptions électorales distinctes et garanties pour les autochtones du Canada n'est pas une idée nouvelle. Louis Riel a en effet proposé une idée semblable en 1870. Cette solution a également été préconisée par la nation Malécite en 1946, par George Manuel à la fin des années 50, par l'Assemblée des premières nations dans les années 70 et par le Conseil national des autochtones du Canada dans les années 80(22). Le Comité spécial de la Chambre des communes sur l'autonomie politique des Indiens, dans son rapport du mois d'octobre 1983, déclare que « la meilleure façon de promouvoir les droits des Indiens est par la voie de l'autonomie politique plutôt que par une représentation spéciale au Parlement »(23).

      1. Le rapport du Comité sur la réforme électorale autochtone

Plus récemment, la question a été soulevée à la fois par le Comité sur la réforme électorale autochtone et par la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis. Pendant les audiences de la Commission royale, il est devenu évident que la question de la représentation autochtone devait être étudiée plus à fond. La Commission royale a donc constitué un groupe de travail appelé Comité sur la réforme électorale autochtone et présidé par le sénateur Len Marchand. Le Comité a été chargé de consulter la communauté autochtone au sujet de circonscriptions électorales autochtones, afin de déterminer si la Commission royale devait faire une recommandation à ce sujet. Après consultation des peuples autochtones, le Comité a présenté un rapport à la Commission(24).

Le rapport du Comité sur la réforme électorale autochtone contenait plusieurs recommandations sur les circonscriptions électorales autochtones. La plus importante était que pareilles circonscriptions devraient être établies afin d'assurer la représentation des peuples autochtones à la Chambre des communes. Le Comité a également précisé, dans une autre recommandation, que la création de circonscriptions électorales autochtones ne devait pas remplacer « les droits autochtones et les droits issus de traités, notamment le droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale ».

Le Comité a également abordé la question de savoir qui pourrait voter dans les circonscriptions électorales autochtones proposées. À son avis, le critère fondamental devrait être l'auto-identification des autochtones. Le Comité a également recommandé que l'admissibilité des électeurs figurant sur la liste électorale puisse être contestée par tous ceux qui souhaitent le faire. De plus, il a recommandé l'établissement d'un organisme d'appel composé d'autochtones, qui serait chargé d'examiner la cause de ceux dont l'inscription sur la liste électorale est contestée.

Le processus recommandé par le Comité pour fixer le nombre de circonscriptions électorales autochtones est semblable à celui qui est utilisé pour calculer le nombre de sièges à la Chambre des communes. Dans le système proposé, la population autochtone de chaque province serait divisée par le quotient électoral de la province, lequel est établi en divisant la population de la province par le nombre de sièges qui lui sont attribués à la Chambre des communes. Le résultat de cette opération est le nombre de circonscriptions électorales autochtones que compterait la province concernée. Si, par exemple, le quotient électoral provincial était de 100 000 et que le nombre des électeurs autochtones auto-identifiés dans une province s'élevait à 300 000, le nombre de circonscriptions électorales serait fixé à trois. Le processus assurerait aux autochtones une représentation au Parlement lorsque le nombre d'autochtones s'étant auto-identifiés dans une province serait suffisamment élevé pour justifier la création d'un siège.

Le Comité a également recommandé que la commission de délimitation des circonscriptions électorales soit autorisée à s'écarter de plus ou moins 25 p. 100 du quotient électoral provincial. Il « est parvenu à la conclusion qu'autoriser un écart généreux par rapport au quotient électoral constituerait la méthode la plus efficace pour tenir compte de la diversité des peuples autochtones »(25). Il importe de remarquer que des écarts de plus ou moins 25 p. 100 du quotient électoral sont actuellement tolérés afin de permettre à la Commission de délimitation des circonscriptions électorales de respecter « la communauté d'intérêts ou la spécificité d'une circonscription électorale d'un province ou son évolution historique [...] ou [...] le souci de faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales de la province ne soit pas trop vaste ». Des écarts de plus de 25 p. 100 peuvent se produire, mais seulement dans des circonstances extraordinaires(26).

Pendant les audiences du Comité, plusieurs participants ont demandé comment seraient établies les limites d'une circonscription électorale autochtone. Le Comité a recommandé que soient utilisées comme lignes directrices les frontières établies par traité, les frontières des conseils régionaux, la composition de la population autochtone et l'histoire locale des autochtones ainsi que les rapports des peuples autochtones avec la terre. Il a également recommandé que les peuples autochtones participent au travail des commissions de délimitation des circonscriptions afin qu'il soit tenu compte de leurs préoccupations lorsque les circonscriptions électorales autochtones seront créées ou modifiées(27).

Le Comité a également déclaré qu'il faudrait pouvoir créer des circonscriptions électorales autochtones sans avoir à modifier la Constitution. Afin que ces circonscriptions deviennent réalité et pour éviter que le gouvernement fédéral n'ait à obtenir l'approbation des provinces, le Parlement du Canada devrait lui-même adopter des mesures dans les limites de sa compétence.

Si le Parlement doit agir indépendamment des provinces, le Comité estime cependant qu'il doit satisfaire à plusieurs conditions. Premièrement, des circonscriptions électorales autochtones ne devraient être créées que dans les provinces où la population autochtone le justifie. Deuxièmement, il ne faudrait pas que ces circonscriptions s'ajoutent aux circonscriptions existantes ou augmentent le nombre de sièges octroyés à l'une ou l'autre province(28). Enfin, le nombre et la taille des circonscriptions électorales autochtones devraient être établis selon la formule qui sert actuellement à déterminer le nombre de sièges à la Chambre des communes(29).

Le Comité a déclaré que les députés élus dans les circonscriptions électorales autochtones auraient les mêmes droits et privilèges que les autres députés et pourraient participer à tous les débats engagés au Parlement(30).

     2. La Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis

La Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, se fondant sur le travail du Comité sur la réforme électorale autochtone, a abordé la question des circonscriptions électorales autochtones dans son rapport final.

Elle a fait remarquer qu'il faudrait satisfaire à plusieurs conditions avant de créer de telles circonscriptions, notamment dégager un consensus en faveur de cette mesure parmi les autochtones, voir à ce que leur création soit compatible avec les traditions et le système parlementaire du Canada et montrer que les Canadiens non autochtones ont des raisons impérieuses d'appuyer la création de circonscriptions électorales autochtones(31).

Après avoir discuté de la première condition, la Commission s'est dite convaincue qu'il existait un consensus entre les peuples autochtones en faveur de la création de circonscriptions électorales autochtones. Elle a fait remarquer que de nombreux groupes n'accordent à cette idée qu'un appui mitigé parce qu'ils estiment important que la création de circonscriptions électorales autochtones distinctes ne doit pas retarder, mais plutôt appuyer l'objectif de l'autonomie autochtone.

La Commission a estimé que sa deuxième condition, soit la création de circonscriptions électorales conformes aux traditions et au système parlementaire du Canada, est également respectée. Elle a souligné que les limites de certaines circonscriptions électorales ont déjà été modifiées pour accommoder certaines minorités et que la double représentation d'une circonscription n'est pas chose nouvelle au Canada. La Commission a également déclaré que l'insertion de la Charte candienne des droits et libertés dans la Constitution est venue renforcer les revendications de nombreux groupes en matière de reconnaissance politique et constitutionnelle, y compris celles des peuples autochtones.

La Commission a estimé que sa dernière condition est également satisfaite. À son avis, les Canadiens ont des raisons impérieuses d'appuyer la création de circonscriptions électorales autochtones(32)(33).

La Commission royale a indiqué que la création de circonscriptions électorales autochtones ne saurait constituer un substitut à l'autonomie autochtone. Désirant être très claire, elle a recommandé :

[...] que la Loi électorale du Canada affirme que la création de circonscriptions autochtones n'a pas pour effet d'abroger ou d'infirmer tout traité ou autres droits et libertés déjà acquis aux peuples autochtones(34).

La Commission royale a traité dans son Rapport final de la question des autres communautés ethno-culturelles qui pourraient également souhaiter obtenir une représentation spéciale au Parlement fédéral. En résumant les arguments en faveur de circonscriptions autochtones, elle a déclaré :

Seuls les peuples autochtones ont des antécédents historiques et constitutionnels qui leur permettent d'exiger une représentation directe. Seuls les peuples autochtones ont des motifs politiques valables pour justifier cette représentation. Seuls les peuples autochtones peuvent se présenter comme les Premières Nations établies en terre canadienne.

Les communautés ethnoculturelles, en revanche, ont immigré au Canada et, ce faisant, ont choisi librement notre système politique et électoral(35).

La Commission royale a donc exposé clairement sa position, soit que le système de circonscriptions électorales spéciales ne devrait s'appliquer qu'aux peuples autochtones et ne devrait pas être étendu aux communautés ethnoculturelles(36).

La Commission royale a déclaré que les circonscriptions électorales autochtones devraient être créées sans qu'il soit nécessaire d'apporter une modification à la Constitution. La meilleur façon de s'en assurer serait, pour le Parlement, de prendre des mesures relevant uniquement de sa propre compétence. Si ces nouvelles circonscriptions venaient s'ajouter à celles qui existent déjà dans une province, ou si elles s'étendaient sur plus d'une province, il faudrait nécessairement apporter une modification à la Constitution.

La Commission a recommandé que le nombre de circonscriptions autochtones dépende non pas du nombre total d'autochtones, mais du nombre d'autochtones inscrits sur les listes électorales dans la circonscription électorale autochtone(37). Le système qu'elle a proposé est fondé sur le quotient électoral d'une province, c'est-à-dire sur le nombre d'électeurs inscrits divisé par le nombre de sièges attribués à la province à la Chambre des communes. Le nombre d'électeurs autochtones inscrits dans la province serait alors divisé par le quotient électoral afin d'obtenir le nombre de circonscriptions électorales autochtones. La Commission a recommandé que les circonscriptions ne s'éloignent pas de plus de 15 p. 100 du quotient électoral d'une province(38). Seules les provinces comptant un nombre suffisant d'électeurs autochtones inscrits pourraient comporter des circonscriptions électorales autochtones.

Dans le système proposé par la Commission royale, les députés élus dans une circonscription électorale autochtone jouiraient des mêmes droits et privilèges à la Chambre des communes que les autres députés(39).

Jusqu'à huit circonscriptions électorales autochtones pourraient être créées; une dans chacune des provinces suivantes : Québec, Manitoba, Saskatchewan et Alberta; deux en Ontario et une ou deux en Colombie-Britannique. Le peu d'autochtones dans les Maritimes(40) et au Yukon ne justifie pas, de l'avis de la Commission, l'établissement de circonscriptions électorales autochtones à ces endroits. La Commission a également convenu avec le Comité sur la réforme électorale autochtone qu'il n'était pas nécessaire de créer une circonscription électorale autochtone dans les Territoires du Nord-Ouest. Le tableau 1 donne une idée de la distribution possible des sièges à la Chambre des communes si le système des circonscriptions électorales autochtones proposé par la Commission était adopté.

Bon nombre des recommandations de la Commission royale étaient semblables à celles du Comité sur la réforme électorale autochtone, mais plus détaillées et plus précises. Les deux groupes étaient du même avis sur plusieurs points, notamment, la nécessité de créer des circonscriptions électorales autochtones, l'auto-identification des autochtones comme critère de détermination des autochtones qui ont le droit de voter et le fait que la création de circonscriptions électorales autochtones ne doit pas nuire à l'objectif de l'autonomie gouvernementale autochtone. Les deux groupes divergeaient d'opinion sur un seul point important, soit l'écart qui devrait être autorisé par rapport au quotient électoral d'une province lorsqu'il s'agit de déterminer le nombre de circonscriptions dans une province. La Commission royale était d'avis qu'un écart de 15 p. 100 et plus :

diminuerait l'efficacité du vote des communautés non autochtones, particulièrement des communautés ethnoculturelles des zones urbaines, puisque l'on obligerait les circonscriptions générales à englober un plus grand nombre d'électeurs. Selon notre proposition, des circonscriptions autochtones seraient établies dans tous les cas où le nombre d'électeurs autochtones inscrits au registre atteindrait un seuil égal au quotient électoral moins 15 p. 100; les communautés d'intérêts non autochtones, pour leur part, ne peuvent avoir l'assurance que les commissions de délimitation se baseront sur le même seuil pour rehausser l'efficacité de leur vote(41).

Par contre, le Comité sur la réforme électorale autochtone estimait qu'il était nécessaire qu'il y ait un écart important pour les circonscriptions électorales autochtones afin d'assurer une représentation efficace des autochtones(42).

Source : Ce tableau, dressé par l'auteur, applique les estimations de la Commission royale à la configuration actuelle de la Chambre des communes.

   B.  Au niveau provincial

      1.  Nouveau-Brunswick

Le Nouveau-Brunswick a récemment entrepris de garantir aux autochtones une représentation à l'assemblée législative provinciale. Le 14 mars 1991, le premier ministre Frank McKenna a établi une Commission sur la représentation et la délimitation des circonscriptions électorales, chargée, dans le cadre de son mandat, de faire enquête et de présenter des recommandations au sujet : « [...] d) du meilleur moyen d'assurer que la population autochtone du Nouveau-Brunswick soit représentée à l'Assemblée législative selon une formule semblable à celle appliquée actuellement dans l'État du Maine »(43). Lorsqu'il a annoncé la création de la Commission, le premier ministre a indiqué que la représentation proposée pour la communauté autochtone de la province prendrait pour modèle le système mis en place dans cet État. La proposition du premier ministre devrait se traduire par l'addition d'un ou deux sièges au 58 sièges qui existent déjà à l'assemblée législative(44).

Après avoir achevé son enquête initiale, la Commission sur la représentation et la délimitation des circonscriptions électorales a publié son premier rapport, La carte électorale du Nouveau-Brunswick - une perspective nouvelle. Le rapport a été déposé à l'assemblée législative du Nouveau-Brunswick le 15 juillet 1992. On y recommandait entre autres « que soit créé un Comité mixte dont le nombre de membres et la composition devront être précisés (par le Comité mixte de l'Assemblée législative), dont le mandat consisterait à consulter les collectivités autochtones pour approfondir davantage la question de la représentation et pour formuler des recommandations au sujet de la mise en oeuvre ».

L'Assemblée législative a remis le rapport de la Commission au Comité spécial sur la représentation et la délimitation des circonscriptions électorales, qui a présenté ses conclusions le 1^er décembre 1992. Celui-ci a recommandé que « la Commission sur la représentation et la délimitation des circonscriptions électorales n'ouvre pas d'autres consultations auprès de la communauté autochtone en ce qui a trait à la représentation des autochtones à l'Assemblée législative du Nouveau-Brunswick, sauf si la communauté autochtone demande de telles consultations »(45). L'assemblée législative a souscrit aux recommandations du rapport du Comité spécial le 8 décembre 1992(46). Selon des représentants du gouvernement du Nouveau-Brunswick, la communauté autochtone n'ayant pas demandé de consultations, la question a depuis perdu de son intérêt.

      2. Québec

Il a été signalé que la province de Québec enquête sur la possibilité de créer des circonscriptions provinciales autochtones distinctes. Des modifications à la loi électorale provinciale permettraient la création d'au plus deux sièges autochtones désignés à l'Assemblée nationale. Le ministre des Affaires autochtones de la province, Christos Sirros, croit qu'une telle initiative pourrait contribuer à améliorer les relations entre les autochtones et les autres Québecois(47).

      3. Nouvelle-Écosse

Le 24 mai 1991, le premier ministre de la Nouvelle-Écosse a présenté à l'Assemblée législative une motion portant création d'une Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales et d'un Comité spécial de l'Assemblée législative. La motion demandait pour une part à la Chambre d'appuyer le principe selon lequel un député serait ajouté pour représenter le peuple Micmac de la Nouvelle-Écosse. Le Comité spécial devait préciser les attributions et le mandat de la Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales. La Chambre a adopté la motion(48).

Le Comité spécial a fait rapport en juillet 1991, proposant de charger la Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales de la tâche de retracer les limites des circonscriptions de la province en garantissant un siège aux autochtones. Il a également été demandé à la Commission de bien consulter la communauté Micmac de la province avant de présenter des recommandations concernant le siège autochtone garanti(49).

En mars 1992, la Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales a déposé son rapport, qui contenait une importante recommandation au sujet d'un siège autochtone garanti.

Après consultation de la communauté micmac et à sa demande, la Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales recommande de ne pas donner suite à ce moment-ci au projet de créer un siège micmac à l'Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse.

Toutefois, comme le peuple micmac s'est montré intéressé à exercer une fonction législative quelconque, mais qu'il n'est pas prêt à prendre une décision finale dans les délais alloués à la Commission pour présenter son rapport à l'Assemblée législative, la Commission recommande que celle-ci adopte une procédure, prévoie un budget convenable et fixe une échéance provisoire, en vue d'autres consultations du peuple micmac(50).

Le gouvernement de la Nouvelle-Écosse n'a pris aucune autre mesure à ce sujet.

Les rapports entre le gouvernement et les autochtones ont profondément changé depuis un siècle. Les minorités autochtones cherchant à participer davantage aux décisions qui les touchent, les gouvernements devront faire preuve de plus de créativité et modifier leur façon de procéder.

Il a été démontré qu'il est possible d'assurer une représentation autochtone dans un système parlementaire. La représentation politique assurée par plusieurs gouvernements à leurs minorités autochtones a été examinée. La Finlande, la Norvège et la Suède ont trouvé un moyen unique de garantir une participation au processus politique à leurs populations autochtones. Chaque pays a créé un parlement lapon distinct qui fait fonction d'organisme consultatif auprès des parlements nationaux et des autres corps de l'État sur des questions qui touchent les Lapons, bien que ces parlements n'aient pas le pouvoir de présenter des recommandations exécutoires à ces organismes.

La Nouvelle-Zélande compte quatre députés maoris élus, qui jouissent de tous les pouvoirs et privilèges accordés aux autres députés de la Chambre des représentants. Ce système d'une représentation autochtone garantie a suscité des critiques pour des raisons sociales et structurelles. Les quatre sièges maoris sont loin d'assurer aux Maoris, qui représentent environ 9,5 p. 100 de la population, une représentation électorale comparable à celle des autres électeurs néo-zélandais. D'autres obstacles inhérents aux méthodes de recensement et au mode scrutin empêchent également les Maoris de jouir d'une représentation politique équivalente à celle des autres Néo-Zélandais.

L'État du Maine assure également depuis longtemps une représentation politique aux peuples autochtones qui y vivent, bien que le système, au fil des ans, n'ait pas été assoupli de manière à permettre aux représentants indiens de voter ou de présenter des projets de loi.

Si l'idée d'assurer une représentation autochtone n'en est qu'à ses premiers balbutiements au Canada, il y a déjà eu à ce sujet une étude et des discussions intéressantes. Au niveau fédéral et dans deux provinces, il a été question de créer un certain type de circonscriptions électorales autochtones. Si chacune des études initiales a donné lieu à des discussions et à des propositions utiles, aucun geste concret n'a encore été posé pour créer des sièges autochtones. Il faudra peut-être que les gouvernements et la communauté autochtone réalisent d'autres études avant que l'idée des sièges autochtones distincts, qui est très intéressante, puisse être mise en oeuvre.