BP-151F

Rédaction :
Luc Fortin
Division des affaires politiques et sociales
Avril 1989

Sous réserve des dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 concernant le pouvoir législatif, la Chambre des communes est souveraine dans l’exercice de ses pouvoirs; elle conserve l’autorité nécessaire pour régir ses propres délibérations. Certaines dispositions prévoient le quorum à la Chambre, les sujets susceptibles d’être tranchés à la majorité simple des voix et l’usage des langues officielles durant les travaux parlementaires. De plus, les membres de la Chambre basse exercent une certaine autonomie concernant la planification des travaux parlementaires. De plus, les membres de la Chambre basse exercent une certaine autonomie concernant la planification des travaux parlementaires. Conformément à la tradition constitutionnelle en vigueur, le gouverneur général, sur avis du premier ministre, convoque les députés à la suite d’un scrutin général. Le chef du gouvernement, par l’intermédiaire du leader du gouvernement à la Chambre, fixe la date de convocation de la Chambre après l’ajournement des travaux.

Le Règlement de la Chambre prescrit les jours et les heures de séance, les ajournements, le temps réservé aux mesures d’initiative parlementaire, la durée maximale des débats et l’ensemble de la procédure de contrôle des débats. Les députés peuvent en modifier les dispositions selon les besoins et le contexte particulier des travaux.

La session constitue l’unité de base en matière de procédure. Normalement, elle débute par un discours du trône; étant donné les contraintes du programme législatif du gouvernement, il est possible qu’elle dure plus d’un an.

Un ajournement n’annule pas toutes les affaires en cours; lors de la séance suivante de la Chambre, les députés reprennent « l’examen des projets de loi au point où il avait été interrompu au moment de l’ajournement »(1). La prorogation a pour effet de mettre fin à la session en cours, sans dissoudre le Parlement; elle signifie l’abandon de tous les projets de loi à l’étude (dont on dit familièrement qu’ils « meurent au Feuilleton ») et elle met un terme aux activités des comités parlementaires. Enfin, la dissolution signifie la fin d’une législature et précède le déclenchement d’élections générales. Cette responsabilité incombe au gouverneur général, sur avis conforme du premier ministre, à l’expiration d’un mandat maximal de cinq ans.

La plupart des mesures législatives déposées à la Chambre sont des projets de loi d’intérêt public. On les distingue en outre selon qu’ils sont d’initiative gouvernementale, c’est-à-dire présentés par un membre du Cabinet, ou d’initiative parlementaire, c’est-à-dire déposés par un député. Les modifications apportées récemment au Règlement consolident le rôle des parlementaires au sein du processus législatif. Quelques initiatives des représentants élus sont susceptibles d’être adoptées par la Chambre durant une session régulière.

Le Règlement prévoit à cette fin l’étude de 20 propositions soumises par un nombre correspondant de députés. On établit leur ordre priorité par un tirage au sort effectué au début de la session. Durant les périodes réservées aux affaires émanant des députés, la Chambre étudie les initiatives suivant l’ordre de priorité, et de nombreux projets sont éliminés après une étude sommaire d’une heure. Le Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés choisit, parmi les 20 projets inscrits, six initiatives qui font l’objet d’un vote.

Durant les deux sessions de la 33e législature, 128 projets de loi émanant des députés ont été déposés à la Chambre basse. De ce nombre, trois ont franchi l’étape de la sanction royale. Le projet de loi C-254, Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté (période de résidence), déposé par le député Bob Pennock, est actuellement en vigueur.

Plusieurs critères régissent le dépôt de ces initiatives parlementaires. Ainsi, elles ne doivent pas porter à controverse ni reprendre une proposition inscrite au programme législatif du gouvernement. De plus, elles ne doivent pas engager de fonds publics de la part des ministres. Ces initiatives visent surtout l’établissement d’une réglementation et, dans certains cas, apportent des changements importants à des lois existantes. On consacre en moyenne quatre heures par semaine à l’étude des affaires émanant des députés. Ces périodes permettent le dépôt de projets de loi d’intérêt public et d’intérêt privé ainsi que la présentation de motions parrainées par des parlementaires qui ne font pas partie du Cabinet.

Parmi les projets soumis à l’attention des parlementaires, les lois de délégation représentent depuis le début des années 60 une portion croissante du programme législatif gouvernement. Grâce à ces lois, le Parlement confère à des ministres ou à des organismes gouvernementaux le pouvoir d’édicter des règlements ou de prendre des décisions conformément à certains principes fondamentaux. Ainsi, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) bénéficie d’une autorité étendue dans les domaines relevant de sa compétence en vertu d’une loi de délégation. La création récente de l’Office national des transports et les secteurs confiés à son administration sont explicitement prévus dans un projet de loi similaire adopté par le Parlement canadien en 1987.

De nombreux critiques s’élèvent contre le caractère expéditif de ces lois, qui soustraient beaucoup de décisions importantes au processus législatif du système parlementaire canadien. Afin de pallier à cette carence, les textes réglementaires (ou décrets-lois) sont confiés à la surveillance du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, présidé par des représentants du Sénat et de la Chambre des communes appartenant aux partis d’opposition.

La première étape consiste en la présentation du projet de loi par le ministre responsable. Celui-ci décrit brièvement les objectifs et le contenu de l’initiative du gouvernement. La motion de première lecture est entérinée, ce qui permet l’impression, la numérotation et la distribution aux députés du projet de loi.

Le dépôt par le ministre concerné d’une motion prévoyant la deuxième lecture permet un débat sur le principe du projet de loi. Aucun amendement ne peut être présenté par les membres de l’opposition, qui pourront toutefois le faire à l’étape suivante, celle de l’étude en comité. Il est possible de renvoyer le projet de loi au comité plénier; cette procédure, utilisée en décembre 1988 lors du débat sur le projet de loi sur le libre-échange, accélère le processus menant au vote final par la Chambre des communes. En général, le projet de loi est soumis au comité législatif approprié; celui-ci procède à l’analyse article par article et facilite les interventions des parlementaires, qui expriment leur appui ou leur désapprobation face au contenu de l’initiative du gouvernement. Le Comité peut ensuite proposer qu’on apporte des modifications de détails ou d’ordre technique au projet, mais il ne peut pas en modifier le principe, qui a déjà été approuvé par la Chambre.

Le projet de loi et les amendements proposés sont par la suite transmis à la Chambre des communes durant l’étape du rapport. Celle-ci facilite l’intervention des parlementaires qui ne sont pas membres du comité législatif responsable. Compte tenu de la période de 48 heures qui sépare la présentation du rapport de l’étude du projet de loi par la Chambre, les députés peuvent introduire une motion d’amendement 24 heures avant le début des travaux entrepris à ce stade du processus législatif. Ils disposent également d’une période de 10 minutes pour exprimer leur position au sujet des amendements proposés. Les délibérations terminées, « une motion est présentée demandant que le projet de loi (avec ses modifications s’il y a lieu) soit agréé »(2).

La troisième lecture entamée, « l’insistance des partis d’opposition »(3) peut entraîner des débats prolongés avant le vote final. Envoyé par la suite au Sénat, le projet emprunte une voie similaire, y compris les trois lectures et l’étude en comité. La contribution des sénateurs au processus se fait principalement durant cette dernière étape de l’examen législatif.

Le contenu d’un projet de loi peut être étudié par un comité sénatorial alors même que la Chambre des communes examine le texte législatif. Cette formule d’étude par anticipation permet d’accélérer la procédure tout en laissant suffisamment de temps au Sénat pour évaluer chaque mesure en détail.

Conformément à la tradition constitutionnelle, la Chambre haute a le pouvoir d’amender ou de rejeter un projet de loi soumis par la Chambre des communes. Depuis le début du XXe siècle, le Sénat a utilisé cette option à 14 reprises(4). Ainsi, un projet de loi sur les pénitenciers déposé en 1938 et un autre concernant la Banque du Canada (1961) ont été rejetés par les sénateurs. La plupart des initiatives qui ont subi le même sort n’étaient pas de première importance et n’affectaient pas directement le programme législatif du gouvernement(5). La décision de la majorité au Sénat de voter contre un projet de loi des députés constitue une exception à la règle; elle met également fin au débat concernant cette mesure. Généralement, les membres de la Chambre des communes en tenant des audiences en comité qui faciliteront l’analyse approfondie d’un projet de loi. En 1987, une mésentente profonde entre les deux Chambres du Parlement a été à l’origine de longs délais au cours de l’examen du projet de loi C-22 portant sur les brevets pharmaceutiques.

Le désaccord persistant entre les deux Chambres du Parlement au sujet d’un projet de loi peut être résolu par l’utilisation d’une procédure peu courante appelée « conférence ». Prévue à l’article 77 du Règlement, elle a été appliquée à quelques reprises depuis 1867. La tenue d’une conférence libre entre les représentants de la Chambre des communes et du Sénat constitue une tentative de dernière heure pour dénouer l’impasse qui persiste entre les deux Chambres. Huit conférences ont été tenues depuis 1925 : cinq différends ont été réglés, deux projets de loi ont été abandonnés par suite du refus du gouvernement de se conformer aux recommandations de la conférence, et un seul a été retiré à la suite d’une tentative infructueuse.

Durant la dernière session de la 33e législature, on a envisagé le recours à cette procédure afin de faciliter l’adoption de projets de loi modifiant la Loi sur les brevets (C-22) et la Loi sur l’immigration (C-84). La présentation par le Sénat de multiples amendements et les retards considérables qui ont suivi présageaient un blocage du processus législatif, mais la décision des membres de la Chambre haute d’approuver les projets de loi controversés a mis fin à l’impasse.

Le vote favorable des sénateurs sur la proposition législative du gouvernement est suivi de la sanction royale. Cette étape se déroule de la façon suivante :

[La sanction] est donnée par le Gouverneur général, au nom de la Reine, au cours d’une cérémonie spéciale qui a lieu au Sénat en présence de représentants des deux Chambres du Parlement. Habituellement, le Gouverneur général ne se présente pas en personne à cette cérémonie mais y délègue son « suppléant », l’un des juges de la Cour suprême du Canada, spécialement mandaté pour remplir cette tâche.

Au cours de cette cérémonie historique, le greffier adjoint se lève et lit, en anglais et en français, les titres des projets de loi qui doivent recevoir la sanction royale. Le greffier prend alors ces projets de loi dans ses mains et les soulève en disant : « Au nom de Sa Majesté, l’honorable Suppléant de Son Excellence le Gouverneur général sanctionne ces projets de loi ». Le « suppléant » du Gouverneur général signifie alors son consentement par un signe de tête. Ce geste constitue la sanction royale et c’est à ce moment que le projet de loi entre en vigueur, à moins qu’il ne contienne une disposition précisant qu’il entrera en vigueur à une date fixée par proclamation(6).

Deux principes fondamentaux influent sur le déroulement des débats à la Chambre des communes. D’une part, le gouvernement doit prendre les mesures nécessaires pour assurer une saine gestion des affaires publiques et l’adoption de son programme législatif. D’autre part, la tradition parlementaire admet que la minorité, y compris les partis d’opposition, a le droit d’exprimer son point de vue dans le cadre du processus législatif.

Le gouvernement fixe au préalable, avec le concours des partis d’opposition, le nombre d’heures et de journées qui doivent être consacrées aux délibérations lors des différentes étapes menant à l’adoption d’un projet de loi. Lorsqu’il y a accord entre les représentants de tous les partis, le gouvernement peut présenter une motion décrivant l’horaire envisagé.

Le leader du gouvernement à la Chambre peut également, en vertu du paragraphe 78(2) du Règlement, conclure une entente avec les partis d’opposition concernant l’allocation de temps à l’étape du rapport et lors de la troisième lecture. Lorsqu’il n’est pas possible d’en arriver à un compromis, le gouvernement peut présenter son propre horaire. En cas de blocage systématique de l’opposition, il peut également recourir à la motion de clôture, qui limite le temps consacré aux débats et facilite l’adoption rapide d’un projet de loi controversé.

À la suite des recommandations du rapport McGrath(7), certains changements ont modifié la vocation traditionnelle des comités. Quatre types de comités allègent le fonctionnement de la Chambre des communes : les comités permanents, les comités mixtes, les comités spéciaux et les comités législatifs.

La plupart des comités permanents sont établis selon le principe de l’appariement avec les divers ministères. Dans le cadre de réformes annoncées le 5 avril 1989 par le leader du gouvernement à la Chambre, leur nombre a été réduit de 25 à 19. Ils regroupent de huit à quatorze membres et leur composition varie selon la position des partis à la Chambre des communes. Ainsi, dans la législature actuelle, les comités composés de huit membres incluent cinq Progressistes conservateurs, deux Libéraux et un Néo-Démocrate; les comités comptant quatorze membres sont formés de six Progressistes conservateurs, quatre Libéraux et deux Néo-Démocrates.

Les comités mixtes s’intéressent aux questions communes préoccupant les députés et sénateurs; le Comité mixte permanent des langues officielles et le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation font partie de cette catégorie.

La création de comités spéciaux répond davantage à des préoccupations immédiates des parlementaires; le comité McGrath sur la réforme de la Chambre des communes comblait un besoin pressant exprimé antérieurement par les députés.

Les comités législatifs sont expressément constitués en vue de l’étude de projets de loi. Au début de chaque session, le Président nomme au minimum dix députés chargés de présider les comités législatifs. Avec le vice-président de la Chambre et président des Comités pléniers, le vice-président des Comités pléniers et le vice-présidents adjoint des Comités pléniers, ces députés forment le « groupe des présidents ». Entre la première et la deuxième lecture d’un projet de loi, le Comité de sélection établit et présente une liste de députés devant faire partie d’un comité législatif, au nombre de 30 au maximum. Si la Chambre adopte la motion portant deuxième lecture et renvoi du projet de loi à un comité législatif, le Président de la Chambre nomme un président pour le comité, parmi les membres du groupe des présidents. Un comité législatif est habilité à faire étude et enquête sur la mesure dont il est saisi; il reçoit des témoignages et fait rapport du projet de loi à la Chambre des communes, avec ou sans amendements.

Essentiellement, les comités recueillent l’information dont ils ont besoin en convoquant des témoins. Dans le cadre de l’examen des mesures gouvernementales et du budget, ce sont normalement les ministres, accompagnés par leur principaux collaborateurs, qui sont appelés à comparaître. Lorsque de grandes questions d’orientation sont en jeu, les comités font appel à des témoins choisis à l’extérieur du gouvernement et de l’administration.

La stratégie adoptée par les comités émane souvent des comités de direction (sur le plan technique, ce sont en fait des sous-comités du programme et de la procédure). Ce sont eux qui décident quels seront les témoins et si le comité bénéficiera du soutien d’experts; ils sont libres de prendre les dispositions voulues à cet égard. Ces décisions peuvent être entachées de sectarisme politique ou motivées par un grand esprit de collaboration, selon la nature de la question à l’étude.

Les différents projets de réforme concernant l’organisation des comités insistent sur la nécessité d’accroître le potentiel des institutions parlementaires et la participation des députés à la prise de décision. Les modifications apportées récemment à la composition des comités, de même que l’octroi de pouvoirs accrus aux présidents et aux membres des comités dans l’examen des projets de loi, de la gestion ministérielle et des initiatives gouvernementales, consolident la position des parlementaires au sein du processus législatif.

Le caractère, la force et le succès de toute assemblée législative sont tributaires, à long terme, de l’attitude de ses membres face à leurs responsabilités, des motifs des gens qui les élisent et à qui ils doivent rendre des comptes et de la qualité du leadership disponible. Tout gouvernement de type parlementaire doit être un gouvernement responsable au sein duquel le fardeau de la responsabilité se partage également entre le chef, le législateur et l’électeur. Une fois établi l’exercice responsable de l’autorité, il convient de mettre en place des mécanismes offrant aux parlementaires le droit à la discussion et aux gouvernements le droit à la décision(8).