BP-229F

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

TABLEAU DU LOGEMENT AU CANADA

   A. La situation de 1941 à 1991

   B. Les politiques en matière de logement – 1986-1993

LA POLITIQUE DU LOGEMENT À L’ÉTRANGER

   A. L’étude des Nations Unies

   B. L’étude de l’OCDE

   C. L’étude du Congressional Budget Office

   D. Le groupe de travail national sur le logement (États-Unis)

   E. La proposition du gouvernement Bush en matière de logement

QUESTIONS PARTICULIÈRES

   A. Les personnes âgées

   B. Les sans-abri

   C. L’accessibilité

INITIATIVES DANS LE DOMAINE DU LOGEMENT DEPUIS 1985

BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE

ANNEXE I : POLITIQUE FÉDÉRALE ACTUELLE
EN MATIÈRE DE LOGEMENT
(Principaux programmes)

ANNEXE II : MÉTHODE EMPLOYÉ PAR LE CCDS POUR ÉVALUER
L’UTILISATION DES CENTRES D’ACCUEIL

ANNEXE III : INDICE DES PRIX, 1987-1996

LE LOGEMENT :
LES QUESTIONS COURANTES

Il y a presque 10 millions d’habitations au Canada, dont plus de 63 p. 100 sont occupées par leurs propriétaires. La construction annuelle, de l’ordre de 150 000 unités(1), équivaut à tout juste un peu plus de 1,5 p. 100 du parc de logements. Quoique, dans la plupart des cas, le logement soit du domaine privé, le gouvernement intervient activement à tous les niveaux de diverses façons, par exemple, par l’adoption de codes du bâtiment et de règlements de zonage, par l’octroi de stimulants financiers ainsi que par la participation et l’administration directes. En outre, les politiques fédérales générales comme la politique monétaire et la réglementation fiscale ont une incidence significative à la fois sur l’offre et sur la demande dans le marché du logement. Le tableau 1 montre que par rapport à celui d’autres pays de l’OCDE, le degré d’intervention de l’État au Canada est élevé dans le domaine de l’aide et faible dans ceux du contrôle du crédit, des prêts de l’État de la construction.

Les secteurs jugés prioritaires dans les politiques du logement ont beaucoup varié tant en fonction des théories des analystes que selon les ressources disponibles. Après la Seconde Guerre mondiale, on s’est essentiellement préoccupé des soldats revenant au pays. En 1946, la société centrale d’hypothèques et de logement (SCHL) (appelée maintenant Société canadienne d’hypothèques et de logement) a été créée pour administrer la Loi nationale sur l’habitation (LNH) de 1944. Elle accordait des prêts au logement et intervenait dans la construction de logements publics.

Vers le milieu des années 50, la SCHL avait remplacé les prêts directs par le Programme d’assurance-prêts hypothécaire, ce qui a permis le développement d’un marché hypothécaire privé au Canada.

Tableau 1
Degré d’intervention de l’état dans le secteur du logement

Pour régler l’un des principaux problèmes des années 60, à savoir le manque de terrains viabilisés, les gouvernements ont consenti des prêts aux municipalités pour le développement des infrastructures locales (Programme d’infrastructures municipales de 1960). Au cours de cette décennie, le gouvernement fédéral s’est également servi du secteur du logement pour combattre le chômage saisonnier au moyen de son Programme d’incitation à la construction en hiver. Enfin, d’importantes ressources publiques ont aussi été consacrées à la rénovation urbaine.

Au début des années 70, c’est l’augmentation du coût du logement dans les centres urbains en croissance rapide et l’accès des groupes à faible revenu au logement urbain qui avait commencé à retenir l’attention. À cette question, qui est toujours au premier plan, se greffe aujourd’hui toute une gamme d’autres problèmes comme la conservation de l’énergie, les besoins des groupes spéciaux et le phénomène des sans-abri. Durant les années 80 et 90, les préoccupations d’équilibre budgétaire et de dette publique ont contraint les gouvernements fédéral et provinciaux à réexaminer bon nombre des idées reçues de l’État providence de l’après-guerre et à ajuster en conséquence les programmes de dépenses. Déjà, les programmes de logement uniformes et universels ont été progressivement remplacés par des mesures plus circonscrites, mieux adaptées aux circonstances des bénéficiaires et plus soucieuses d’efficacité et d’équité.

Pendant tout ce temps, l’objectif de la politique fédérale est toutefois resté constant : établir une politique de logement qui permette à tous les Canadiens d’avoir un abri convenable et adéquat, à un prix abordable. Le problème est que les termes « permette », « convenable », « adéquat » et « à prix abordable » font tous l’objet d’interprétations très diverses.

Dans le présent document, nous examinons les politiques et les problèmes actuels en matière de logement au Canada ainsi que les nouvelles possibilités de solutions fondées sur les expériences réalisées dans d’autres pays et sur les conseils de divers groupes de défense. Nous examinons également l’interprétation actuelle de termes comme « accessibilité ».

Le tableau 2 montre combien les conditions de logement ont changé entre 1941 et 1991. À partir de 1941, de nombreux facteurs comme l’explosion demographique d’après-guerre, le fort volume d’immigration, la longévité accrue, l’augmentation du revenu réel, le désir de chacun d’avoir son propre logement et l’exode de la population vers les zones urbaines, particulièrement dans le centre du Canada et en Colombie-Britannique, ont abouti à une amélioration de la qualité des logements (occupés par leurs propriétaires aussi bien que loués) et à une augmentation de leur nombre, essentiellement dans le cadre des marchés privés. Toute une gamme de politiques gouvernementales sans lien explicite avec le logement, comme les programmes de soutien du revenu pour les personnes âgées et les chômeurs, ont permis à des ménages à faible revenu de consacrer une plus grande part de leur revenu au logement.

Les politiques du logement du gouvernement fédéral ont également joué un rôle significatif dans l’évolution de la situation du logement d’après-guerre. Les politiques étaient axées sur deux points essentiels, à savoir le manque d’efficacité du marché du logement, qui empêchait le marché privé de fournir un nombre « adéquat » de logements, et les grands principes : droits fondamentaux de la personne, justice sociale et redistribution. Pour répondre au premier problème, priorité a été donnée au financement hypothécaire. Pour résoudre le second, des politiques de subventions de logements à loyer modique et d’aide aux propriétaires à faible revenu ont été mises en place.

Tableau 2
Données comparatives sur
l’évolution du logement au Canada,
1941 et 1991

En 1986, le gouvernement a publié une étude complète des programmes de logement existants. Le Groupe d’étude sur les programmes de logement rattaché au Groupe de travail Nielsen a examiné l’efficacité de divers programmes et leur bénéficiaires et fait ressortir les lacunes et les omissions. Il a conclu que les programmes de logements sociaux portaient plus sur la production de nouvelles unités que sur l’utilisation du parc existant. Pourtant, et c’est là le principal problème, les logements existants ne sont pas à la portée des ménages à faible revenu. De plus, le groupe de travail a constaté que le programme de logement social était une forme d’assistance coûteuse entraînant des engagements à long terme et laissant peu de place aux initiatives nouvelles. En 1986-1987, par exemple, les dépenses consacrées au logement social se chiffraient à environ 1,3 milliard de dollars, dont 95 p. 100 correspondaient à des activités d’années antérieures. Même si toutes les nouvelles activités de logement social avaient pris fin le 1^er janvier 1986, les dépenses budgétaires de 1986-1987 seraient restées de l’ordre de 1,225 milliard de dollars. Le groupe en a conclu que l’aide accordée dans le cadre du programme n’allait pas à ceux qui en avaient le plus besoin. Il a donc recommandé l’élimination du Programme de logement coopératif et sans but lucratif (Loi nationale sur l’habitation, par. 56.1) et son remplacement par d’autres solutions plus rentables, comme un recours accru à un programme de supplément de loyer, une aide à la remise en état des logements pour les plus nécessiteux et une aide complètement ciblée pour des ensembles résidentiels de taille réduite. Le Groupe de travail a également recommandé le maintien d’un régime public d’assurance-prêts hypothécaires et une participation fédérale accrue en ce qui concerne la recherche et la qualité des logements.

Compte tenu des déficits budgétaires persistants et du gonflement de la dette publique qui existaient vers la fin des années 80, les autorités federales et provinciales ont été forcées de reviser à fond l’ensemble de leurs programmes de dépenses.

Dans son budget du 20 février 1990, le ministre des Finances a fait savoir que les crédits pour les nouveaux engagements seraient de 90 millions de dollars en 1990-1991 et de 86 millions de dollars en 1991-1992, soit 15 p. 100 de moins que prévu. Ces mesures faisaient partie du plan de contrôle des dépenses du gouvernement.

En 1993, le gouvernement fédéral a annoncé dans son discours du budget(2) un plafonnement dans le financement du logement social à deux milliards de dollars par année. Tout nouvel engagement serait financé à partir des économies dégagées par les nouvelles efficacités dans le financement et la livraison de logements sociaux.

Trois ans plus tard le gouvernement fédéral a annoncé(3) qu’à l’exception des programmes pour autochtones dans les réserves et autres initiatives temporaires, qu’il se retirerait progressivement du champ du logement social. En contrepartie, le gouvernement fédéral était prêt à offrir aux provinces et aux territoires l’occasion d’assumer les responsabilités associés à la gestion du parc de logement social à la condition que les subventions fédérales versés au stock existant continuent d’être ciblées vers les ménages à faible revenu.

Dans une rétrospective établie en 1987, la SCHL a conclu que les stratégies nationales n’étaient pas toujours appropriées et indiqué que les politiques et les programmes devraient être adaptés aux conditions locales particulières du logement, qui ne sont pas uniformes dans tout le pays(4). Une deuxième leçon a été tirée de l’expérience d’après-guerre : les politiques destinées à « résoudre » les problèmes de logement sont extrêmement coûteuses. Par exemple, lorsque quelqu’un passe d’un logement familial partagé à un logement public subventionné, le coût du logement assumé auparavant par la famille est payé par le gouvernement. Les politiques encourageant une vie « indépendante » peuvent donc grever lourdement le budget de l’État.

Quant à savoir si les logements sont adéquats, il n’y a pas de réponses objectives — c’est une question relative qui doit être étudiée en fonction d’objectifs précis. En 1985, la SCHL a conclu, après étude, que 700 000 ménages avaient des problèmes de logement(5). Pour obtenir un logement convenable (avec les commodités de base) et non surpeuplé (pas plus d’une personne par pièce), ces ménages devaient y consacrer plus de 30 p. 100 de leur revenu. Vingt pour cent d’entre eux occupaient des logements « inférieurs à la norme » (sans les commodités de base comme l’eau courante); 500 000 étaient locataires et, parmi les 200 000 propriétaires, 150 000 se trouvaient en zone rurale. Il est possible de faire varier ces chiffres considérablement, simplement en modifiant la définition du surpeuplement, le seuil du revenu consacré au logement ou les limites géographiques du marché du logement. Par exemple, à revenu égal, le ménage de Toronto pourrait être classé parmi les « nécessiteux », alors qu’à Belleville, il serait considéré « sans problème ».

Une autre question normative est celle de l’intégration sociale de groupes de revenu, d’âge, etc. différents. Des efforts en ce sens ont tantôt semé la discorde, tantôt exigé de grosses dépenses. Selon les conclusions de l’étude de 1987 de la SCHL, il n’y a « étonnamment peu de preuves de la mesure dans laquelle les politiques actuelles d’intégration sociale produisent effectivement des bénéfices de ce genre », comme une plus grande justice sociale, la compassion, etc. (p. 19). Enfin, compte tenu des ressources limitées, le gouvernement est revenu à la politique du « ciblage », les subventions étant réservées aux nécessiteux, ce qui risque de freiner l’intégration sociale puisque les ménages non nécessiteux ne reçoivent plus de subventions pour habiter dans des ensembles résidentiels mixtes.

Vers la fin des années 80, les Nations Unies (ONU), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et le Congressional Budget Office des États-Unis, ainsi qu’un groupe de travail américain sur le logement, ont publié des rapports traitant de questions applicables au contexte canadien. En outre, le gouvernement Bush a soumis au Congrès une nouvelle proposition en matière de logement.

   A. L’étude des Nations Unies(6)

Selon cette étude, à la fin de la dernière décennie, les politiques de logement retenaient de plus en plus l’attention dans tous les pays industrialisés, les pouvoirs publics se montrant soucieux d’économie et d’une utilisation judicieuse de leurs fonds. De nombreuses distorsions liées aux diverses politiques gouvernementales ont été relevées dans les marchés du logement. Par exemple, l’aide aux propriétaires est régressive et encourage chez les riches une surconsommation du logement. Le contrôle des loyers a éloigné les investisseurs des marchés locatifs, diminué la mobilité des ménages logés dans des ensembles contrôlés et généralement avantagé ceux qui ne sont pas assez pauvres pour avoir besoin de subventions au logement. Dans la plupart des pays, les nouveaux investissements dans les logements publics ont été limités par les compressions budgétaires et par le fait que, dans certains États, on doute de plus en plus que ces logements répondent aux besoins des groupes à faible revenu. Enfin, les suppléments de loyer ou allocations de logement ont gagné en popularité car ils sont plus faciles à cibler et plus rentables que les autres programmes.

D’après l’étude, la Nouvelle-Zélande est le pays qui s’est lancé au milieu des années 80 « dans ce qui est probablement la réforme de la politique du logement la plus profonde et la plus ambitieuse jamais entreprise dans les pays développés à économie de marché depuis le début de la décennie » (p. 60). En quelques mots, disons que les réformes du logement entreprises ont permis d’apparier l’aide aux besoins et d’assurer la neutralité de la politique de logement par rapport au mode d’occupation. La réglementation des loyers a été abolie et la déductibilité des intérêts hypothécaires, totalement supprimée; ces mesures ont été remplacées par de l’aide financière directe qui varie selon le revenu et qui est allouée aux propriétaires et aux locataires à faible revenu. Ces réformes, associées à l’augmentation des crédits affectés à la construction de logements sociaux, à l’octroi de prêts à faible taux d’intérêt aux acheteurs à faible revenu et à un taux marginal de l’impôt sur le revenu d’environ 30 p. 100 (le plus faible des taux de tous les pays développés à économie de marché) ont fait de l’accessibilité le point central de la politique de logement néo-zélandaise.

   B. L’étude de l’OCDE(7)

L’étude de l’OCDE portait sur le financement du logement en milieu urbain, plus particulièrement sur les mesures prises en faveur des propriétaires-occupants, sur les organismes et instruments de financement des prêts au logement, sur les mesures prises en faveur du secteur locatif et sur les programmes de réinvestissement dans le logement.

La plupart des pays voient d’un oeil favorable l’accession à la propriété et certains, comme le Royaume-Uni, par exemple, encouragent activement son accroissement, alors que d’autres, comme le Canada, sont plus neutres dans le traitement réservé aux modes d’occupation. Diverses politiques qui influent sur le choix du mode d’occupation sont utilisées, par exemple : i) les prêts à faible taux d’intérêt (Japon, Allemagne, Nouvelle-Zélande, Suède); ii) la fiscalité des dépenses liées aux charges hypothécaires et au revenu imputé (voir tableau 3 ci-après), à la fortune et aux plus-values (exonérées d’impôt dans pratiquement tous les pays), aux impôts fonciers (souvent allégés ou supprimés) et aux taxes sur les ventes (réduites à des degrés divers), ainsi que l’adoption de programmes relatifs au revenu d’épargne (tels l’ancien Régime enregistré d’épargne-logement au Canada).

Après avoir examiné l’efficience et l’équité de ces politiques, le groupe d’étude a conclu que l’aide devrait être beaucoup plus sélective et mieux ciblée. Dans de nombreux pays, les premiers bénéficiaires des politiques sont les propriétaires-occupants de longue date, qui sont relativement aisés. Il serait plus efficace de viser les ménages à faible revenu, les acheteurs d’une première maison, les personnes qui ont des besoins particuliers et ceux qui remettent en état des logements inférieurs aux normes. Il faut toujours tenir compte de deux facteurs qui compliquent la situation : d’une part, que le revenu actuel n’est pas nécessairement représentatif de la capacité de payer tout au long de la vie (c.-à-d., que l’aide devrait être fonction du revenu à long terme) et, d’autre part, que les subventions au logement en rapport avec le revenu doivent être coordonnées avec l’aide indépendante du revenu afin d’éviter que ne se crée un piège de la pauvreté (c-à-d., que les mesures prises ne devraient pas décourager les ménages de renoncer à l’aide gouvernementale).

Tableau 3
Traitement réservé, pour ce qui est
de l’impôt sur le revenu, au propriétaire occupant

Groupe A : Pays où le revenu locatif imputé est taxé et où les intérêts d’emprunts son déductibles de l’impôt.

Groupe B : Pays où le revenu locatif imputé n’est pas taxé et où les intérêts d’emprunts ou les frais de logement sont déductibles de l’impôt.

Groupe C : Pays où le revenu locatif imputé n’est pas taxé et où les intérêts d’emprunts sont déductibles de l’impôt.

En ce qui concerne le financement des prêts au logement, le marché hypothécaire a fait l’objet de fortes pressions au cours des deux dernières décennies, particulièrement en raison de l’inflation et de l’instabilité des taux d’intérêt. Il a réagi en exigeant un premier versement plus élevé, ce qui imposé une charge très lourde aux acheteurs d’une première maison. Les organismes de crédit ont en outre adopté des hypothèques à taux variable, soit des prêts à long terme pour lesquels le taux d’intérêt varie pendant la durée du contrat, ce qui peut poser des problèmes de paiement pour les ménages à faible revenu. Cette évolution institutionnelle, associée à l’accroissement rapide des seconds marchés des prêts hypothécaires (titres hypothécaires) aux États-Unis et au Canada, a rendu le marché intéressant pour les investisseurs disposant de fonds à prêter, mais entraîné une hausse des coûts de financement du logement.

Le secteur locatif reste important dans tous les pays de l’OCDE (en fait, il est même plus important que celui des logements occupés par leurs propriétaires en Allemagne, en France, aux Pays-Bas et en Suède). Le Groupe d’étude de l’OCDE a examiné des critiques selon lesquelles le contrôle des loyers décourage l’investissement dans le secteur locatif, entraîne une mauvaise affectation des ressources de logement, suscite des inégalités et comporte des coûts administratifs excessifs. Dans son rapport, il insiste sur le fait que le contrôle des loyers n’est pas la seule cause de tous ces problèmes. Ce n’est qu’un facteur parmi d’autres comme le développement d’autres possibilités d’investissement offertes aux petits épargnants qui auraient, naguère, très probablement investi dans le logement, le régime fiscal relativement défavorable dont souffre l’investissement locatif dans certains pays, ainsi que la croissance de la demande dans les domaines de l’accession à la propriété et au logement social. Le groupe recommande donc une déréglementation progressive associée à un régime d’allocations en fonction du revenu de la taille du ménage. Aux États-Unis, les allocations ou bons de logement prennent une importance de plus en plus grande par rapport aux autres formes d’aide.

En dernier lieu, le Groupe de l’OCDE a abordé les stratégies de réinvestissement dans le logement. Selon lui, la qualité du parc de logements existants doit être maintenue ou améliorée, et des dépenses consacrées à l’entretien, la rénovation, la remise à neuf, la modernisation et la rénovation urbaine. Des politiques de ce genre sont souvent un moyen efficace et économique de répondre aux besoins de logement de bonne qualité dans des zones délabrées, où le coût de la reconstruction est prohibitif. Le contrôle des loyers est l’un des facteurs qui a contribué à l’accélération du rythme de dégradation, puisqu’il a réduit le taux de rentabilité pour les propriétaires. Dans de nombreux pays (Australie, Canada, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Grèce, Japon et Suède), des prêts en faveur du réinvestissement dans les logements sont offerts à un taux inférieur à celui du marché. Dans de nombreux cas, l’aide sous forme de prêts s’accompagne de subventions (France et Royaume-Uni, par exemple). Les dépenses fiscales son également utilisées dans certains pays où, par exemple, les dépenses de réinvestissement sont déductibles. Lorsque les problèmes de logements ne répondant plus aux normes d’habitabilité sont plus vastes, certains pays (par ex., le Portugal et les Pays-Bas) font l’acquisition d’îlots de logement en vue d’assurer l’organisation et le montage de l’opération de réinvestissement proprement dite. Cette formule est toutefois relativement coûteuse, tout comme l’étaient les anciens programmes de rénovation urbaine maintenant abandonnés aux États-Unis et au Canada.

   C. L’étude du Congressional Budget Office(8)

Dans son rapport, le Congressional Budget Office a exposé l’orientation de l’aide locative fédérale accordée aux locataires à faible revenu aux États-Unis qui avait cours à la fin des années 80. Deux formules de base étaient utilisées : l’aide axée sur un projet pouvant porter sur une construction nouvelle ou sur des travaux importants de rénovation, et des subventions aux familles, qui donnaient aux locataires les ressources voulues pour choisir des logements locatifs au sein du parc existant. Les ménages à revenu faible et modéré recevaient également une aide à l’accession à la propriété, soit des subventions qui réduisaient leur taux d’intérêt hypothécaire réel parfois jusqu’à 1 p. 100. Cependant, au cours de la dernière décennie, les efforts pour encourager l’accession à la propriété ont plutôt diminué, tout comme les programmes locatifs orientés vers la production. À la fin des années 80, l’accent a été mis de plus en plus sur les programmes concernant les logements existants et les bons de logement. En outre, le Congrès a régulièrement privilégié l’aide à la rénovation plutôt qu’à la nouvelle construction. Au début de 1977, 34 p. 100 de tous les ménages subventionnés bénéficiaient d’aide à l’accession à la propriété; la proportion n’était plus que de 20 p. 100 en 1988. Quant aux subventions locatives, 13 p. 100 des locataires recevaient une aide pour le logement existant en 1977; en 1988, cette proportion était passée à 34 p. 100. De plus, durant la même période, la proportion de locataires bénéficiant de subventions destinées aux ménages est passée de 8 à 22 p. 100.

   D. Le groupe de travail national sur le logement (États-Unis)(9)

Après avoir effectué une étude approfondie des conditions et des politiques en vigueur aux États-Unis, le groupe de travail national a soumis un plan dans le cadre duquel tous les Américains pourraient se prévaloir d’un « logement convenable, à prix abordable » d’ici la fin du siècle. Au cœur du plan, où sont exposées dix mesures à prendre, figure un système permettant de stimuler la production locale, la rénovation et la conservation de logements abordables grâce aux efforts concertés du gouvernement fédéral, du gouvernement des États et des administrations locales. Un programme de logement, subventionné par un octroi inconditionnel du gouvernement fédéral doublé en partie par des fonds venant des États et des localités, permettrait de financer chaque année la construction, la rénovation ou l’acquisition d’un maximum de 200 000 immeubles additionnels pour ménages à faible revenu. Il s’agirait avant tout de remettre en état les immeubles existants. Par ailleurs, on a demandé au gouvernement fédéral de fournir une aide locative « adéquate » aux personnes incapables d’accéder à la propriété. Le rapport est, en fait, plus un énoncé de principes qu’une série de propositions concrètes.

   E. La proposition du gouvernement Bush en matière de logement(10)

La proposition du gouvernement Bush en matière de logement (le projet de loi HOPE – Home Ownership and Opportunity for People Everywhere) comprenait quatre volets :

1. des subventions visant à aider les locataires d’habitations à loyer modique à acquérir leur propre appartement et des subventions destinées à d’autres personnes à faible revenu ou à des groupes sans but lucratif, favorisant l’acquisition d’une propriété;

2. des mécanismes protégeant les locataires à faible revenu contre des augmentations soudaines du loyer des logements subventionnés par le gouvernement, lesquels sont visés par le moratoire que le Congrès a imposé à l’égard des hypothèques payées d’avance et qui prend fin le 30 septembre 1990;

3. une subvention aux logements locatifs et aux services de soutien pour sans-abri souffrant de graves handicaps mentaux ou de problèmes d’alcoolisme et de toxicomanie; un programme de démonstration destiné à évaluer l’opportunité de combiner les bons d’hébergement à des services d’aide, dans le but d’encourager les personnes âgées à continuer de vivre de façon autonome;

4. la désignation, par le Secrétaire au logement et au développement urbain (HUD), de 50 zones propices à l’habitation, à l’égard desquelles serait encouragée une réforme de la réglementation dans l’optique de stimuler la construction de logements abordables (en modifiant, par exemple, les codes du bâtiment désuets).

Si les acheteurs d’unités d’habitation visées par le projet de loi décidaient de vendre par la suite, ils seraient tenus par la loi de revendre les unités à l’association de locataires responsable du projet, et ce, à un prix égal à la mise de fonds initiale, plus les coûts des améliorations et de l’inflation. Il serait ainsi possible de vendre les unités à une autre personne à faible revenu.

Ce projet de loi a inévitablement fait l’objet de débats et de discussions intenses durant sont étude par le Congrès. Diverses objections ont été soulevées dès le départ à l’égard du libellé initial : aide insuffisante aux locataires à faible revenu, restrictions injustes relativement à la revente et financement inadéquat.

Aussi bien sur le plan pratique que théorique, il n’a pas encore été prouvé que ce principe de l’accession à la propriété par des personnes à faible revenu était viable à longue échéance, sans l’aide du gouvernement.

Jusqu’ici, la discussion a porté sur les politiques générales d’aide aux propriétaires et aux ménages à faible revenu. Il faut y ajouter une série de questions plus particulières qui surgissent de temps à autre, dont deux, le logement des personnes âgées et la question des sans-abri, seront abordées maintenant en raison du débat public dont elles ne cessent de faire l’objet.

Le vieillissement de la population n’est pas un phénomène nouveau. Cependant, l’attention publique dont il fait l’objet est relativement récente. La société a toujours dû prendre des dispositions en prévision de la vieillesse, mais jusqu’aux années 50 (et l’adoption de la Loi sur la sécurité de la vieillesse et de la Loi sur l’assistance-vieillesse), ces mesures relevaient surtout du secteur privé au Canada. À l’heure actuelle, un Canadien sur dix a plus de 65 ans; en l’an 2030, un Canadien sur cinq fera partie de ce groupe d’âge. Il y aura une plus forte pression pour que les services existants, y compris le logement, soient accrus.

Chez les « plus âgées » des personnes âgées au Canada (celles de plus de 75 ans), Statistique Canada a constaté une transformation importante dans l’organisation de la vie(11). Depuis 1971, le nombre d’hommes et de femmes « très âgées » vivant seuls ou dans des établissements dispensant un certain niveau de garde ou de soins a augmenté très rapidement. La proportion d’hommes vivant seuls est passée de 13 p. 100 en 1971 à 17 p. 100 en 1986, alors que pour les femmes, cette proportion est passée de 26 à 38 p. 100 pendant la même période. Depuis 1971, la proportion d’hommes vivant dans des établissements est passée de 9 à 12 p. 100, tandis pour les femmes, elle est passée de 14 à 19 p. 100. Selon les prévisions, en l’an 2001, 35 p. 100 des personnes de plus de 65 ans vivront seules. Si l’on veut préserver l’indépendance de ces personnes, if faudra se pencher sur les services qui leur sont offerts comme les soins à domicile, la sécurité, le transport et l’aide sociale. Le tableau 4 montre la proportion relativement élevée du revenu consacré au logement pour les personnes du troisième âge les plus âgées.

Tableau 4
Coûts du logement en pourcentage du revenu du ménage pour
les locataires et les propriétaires les plus âgés
(dépenses de 1986 sur le revenu de 1985)

Dans une certaine mesure, ces chiffres surestiment le fardeau financier puisqu’ils ne tiennent pas compte des biens financiers et des autres actifs accumulés. En général, les personnes de plus de 65 ans ont plus d’avoirs de ce genre que les jeunes. Quatre-vingt pour cent des gens de plus de 65 ans sont propriétaires de leur maison, contre 71 p. 100 pour l’ensemble des familles. De plus, 91 p. 100 des familles âgées qui sont propriétaires n’ont pas d’hypothèque, contre à peine 48 p. 100 de toutes les familles qui sont propriétaires.

À l’heure actuelle, la SCHL effectue des recherches pour rendre les logements « appropriés et abordables » plus accessibles aux personnes du troisième âge. Le terme « appropriés » désigne les services de santé et les besoins sociaux, tandis que le terme « abordables » indique que de nombreuses personnes âgées pourront satisfaire à leurs besoins de logement sans aide financière extérieure. Les deux tiers des personnes de plus de 65 ans habitent toujours dans des maisons qui leur appartiennent. Différentes formules, par exemple, des hypothèques inversées, des contrats de cession-bail et des prêts à paiement différé, ont été proposées pour que ce capital immobilier puisse être utilisé. En fait, le 8 mars 1990, la Security Life Insurance Co. Ltd. de Toronto a annoncé la mise sur pied de son Security Life Home Equity Plan qui permet aux personnes âgées d’utiliser leur maison comme garantie pour emprunter de l’argent sous forme soit de sommes forfaitaires, soit de versements mensuels, tout en continuant d’habiter chez elles. Les paiements d’intérêt s’accumulent jusqu’à la mort de la personne âgée ou à la vente de la propriété. Toute augmentation ou plus-value appartient au propriétaire, et la compagnie garantit le versement d’une certaine partie des capitaux à la succession du titulaire. Enfin, seul le produit de la vente de la maison peut être utilisé pour le remboursement d’une hypothèque. La Security Life absorbe la perte si la valeur de la maison est insuffisante. Revenu Canada doit décider si les paiements du prêt seront exonérés d’impôt; en Colombie-Britannique, la décision prise à l’égard d’un régime analogue s’est faite dans le sens de l’exonération.

De nouveaux types d’occupation, comme la location à vie et des baux à capital partagé, visent à réduire la mise de fonds initiale nécessaire pour accéder à un nouveau logement. Pour les plus démunis, les problèmes des pauvres âgés sont tout à fait les mêmes que ceux des ménages à faible revenu en général, et les politiques appropriées seront souvent identiques. De plus, toute une gamme d’autres options a été proposée, parmi lesquelles les logements partagés, les appartements annexes indépendants, les pavillons-jardin (bâtiment distinct construit dans le jardin d’un proche parent), les villages de retraite et les établissements de soins à vie.

Les questions fondamentales en ce qui concerne les problèmes du logement pour les personnes âgées sont les mêmes que pour les ménages à faible revenu. S’agit-il d’un problème de logement ou de revenu? Si le gouvernement juge approprié d’accorder une aide au logement, quelle forme devrait prendre cette aide et quelles sont les limites des ressources?

Au cours de sa trente-sixième session (1981), l’Assemblée générale des Nations Unies a décidé de faire de 1987 l’année internationale du logement pour les sans-abri afin d’attirer l’attention sur le problème du logement des pauvres dans le monde entier. De 1981 à 1987, plusieurs études ont été effectuées au Canada, aux États-Unis et dans la plupart des autres pays pour regrouper et partager toutes les connaissances nouvelles et existantes sur les problèmes de logement. Deux questions fondamentales se posent en ce qui concerne les sans-abri au Canada :

• Qui sont-ils?

• Pourquoi sont-ils sans abri?

Malheureusement, il n’est pas facile de répondre à ces questions. Comme il n’y a pas de définition claire des sans-abri, il est difficile de parvenir à une estimation de leur nombre et des raisons de leur situation que tous acceptent. Une étude du ministère du Logement de l’Ontario(12), par exemple, définit les sans-abri comme ceux qui vivent dans la rue et ne peuvent trouver de logement permanent à la fois adéquat et abordable. Il est clair qu’en faisant varier les définitions de « adéquat », « abordable » et « permanent », on peut en arriver à des chiffres très différents.

Le 22 janvier 1987, le Conseil canadien de développement social (CCDS) a réalisé une enquête officieuse auprès de 1 000 organismes (foyers, centres d’accueil, etc.) dispensant des services à des personnes cherchant un logement temporaire(13). On trouvera, au tableau 5, les données portant sur les 7 751 personnes qui ont logé dans les 283 centres ayant fourni des données pour l’enquête.

En se fondant sur cette enquête, le CCDS estime qu’il y avait de 130 000 à 250 000 sans-abri en 1986. À en croire certains, ce chiffre serait égal au nombre total de sans-abri aux États-Unis, un pays dont la population est dix fois celle du Canada. (Voir l’annexe II pour les précisions sur la méthode employée par le CCDS.) Les caractéristiques des occupants des centres d’accueil temporaires sont très diverses, ce qui implique qu’une seule politique pour les sans-abri ne suffirait pas à régler tous les problèmes. En fait, le problème à régler n’est  peut-être pas celui du logement. Des conclusions semblables ont été tirées aux États-Unis.

Tableau 5
Situation personnelle des personnes
ayant logé dans les centres le 22 janvier 1987

Tout comme au Canada, le phénomène des sans-abri a fait l’objet d’une attention croissante aux États-Unis. Une étude du General Accounting Office(14) a fait ressortir que plusieurs facteurs sont l’origine du problème : consommateur d’alcool et de drogues, augmentation du chômage à la fin des années 70 et au début des années 80, insuffisance des ressources communautaires pour les malades mentaux, accroissement des crises personnelles, compressions dans l’assistance publique, et diminution du nombre de logements pour les personnes à faible revenu. Mises à part les caractéristiques des sans-abri, les sociologues s’entendent très peu en général sur le rapport entre le fait d’être sans abri et les marchés du logement (c’est-à-dire est-ce que le contrôle des loyers, les faibles taux d’inoccupation ou diverses politiques en matière de logement contribuent ou non à l’état des sans-abri), sur l’ampleur du problème ou sur l’aggravation du problème(15). Que dire de l’ampleur du problème? Tout comme au Canada, il est très difficile d’établir des estimations fiables. Selon le Département of Housing and Urban Development (HUD) des États-Unis, il y aurait de 250 000 à 300 000 Américains sans abri; pour sa part, Peter Rossi, auteur d’une étude récemment publiée sur le phénomène des sans-abri, parle de 250 000 à 350 000(16) sans-abri. Pour le Urban Institute, le nombre de sans-abri, est d’environ 600 000, tandis que, pour les groupes consultatifs comme la National Coalition for the Homeless, il est de près de trois millions. Les estimations du HUD et du Urban Institute se fondent sur des enquêtes réalisées dans des gîtes et des soupes populaires; Rossi et les groupes de défense ont tenté d’inclure des personnes n’utilisant pas les gîtes temporaires. Pour tenter de résoudre ces différences, le 20 mars 1990, de 18 heures à 4 heures du matin, des représentants du Census Bureau des États-Unis ont compté les personnes se trouvant dans les rues, les ruelles, les entrées et les gîtes. Le matin venu, ils avaient dénombré 230 000 sans-abri, soit presque 179 000 réfugiés dans les gîtes et 50 000 sur la rue. Ces nombres ont suscité une grande controverse. Jusqu’ici, personne n’en a vérifié l’exactitude.

En réponse au phénomène des sans-abri, les États-Unis ont adopté, comme politique fédérale, de suppléer aux efforts plus substantiels consentis par les États, les municipalités et des groupes privés. Selon la plupart des études examinées par le General Accounting Office, il faudrait mettre en place des stratégies à long terme axées sur les services communautaires. Cependant, ces solutions risquent d’être coûteuses, et l’efficacité des programmes existants reste à démontrer.

L’accessibilité est l’élément commun à toutes les discussions sur la politique de logement — accessibilité des logements pour les personnes âgées, pour les ménages à faible revenu, pour les ménages nouvellement constitués, etc. On trouvera, à l’annexe III, des données sur les prix du logement au cours des deux dernières décennies. En 1971, la valeur moyenne, en dollars courants, des nouveaux logements établis en vertu de la LNH était environ le double du revenu moyen de la famille urbaine. En 1989, cette valeur était à peu près la même. Ce qui a radicalement changé, ce sont les taux hypothécaires. En 1989, le taux d’intérêt type d’une banque à charte pour une hypothèque de cinq ans variait entre 11,75 et 12,75 p. 100; en 1971, il se situait autour de 9 p. 100. Cette augmentation d’environ 3 p. 100 du taux hypothécaire a abouti à une augmentation considérable du prix d’achat d’une maison. Selon un document gouvernemental de 1985(17) :

Entre 1971 et 1981, période pendant laquelle les taux d’intérêt hypothécaire et les prix moyens des maisons ont augmenté de façon spectaculaire, le pourcentage de locataires pouvant acheter une maison à prix moyen est tombé de 50 p. 100 à 7 p. 100 dans le groupe d’âge où les accédants à la propriété sont les plus nombreux (25-44 ans).

Toutefois, depuis que les taux d’intérêt ont atteint leur sommet en 1981, le prix moyen des maisons au Canada n’a augmenté que légèrement et les taux d’intérêt ont diminué. Par conséquent, 28 p. 100 des locataires pouvaient, en 1983, se permettre d’acheter une maison à prix moyen.

Tableau 6
Pourcentage des locataires,
dans la classe d’âge principale pour
l’achat d’une maison (25-44 ans),
pouvant acheter une maison à prix moyen, Canada 1971-1983

Selon la SCHL, le pourcentage de locataires pouvant acheter une maison à prix moyen sans consacrer plus de 30 p. 100 de leur revenu brut au logement passe de 23,1 à 16,6 p. 100 lorsque les taux d’intérêt passent de 10 à 12 p. 100.

La Banque Royale a mis au point un indice d’accessibilité qui indique quelle proportion du revenu moyen du ménage, avant impôt, les propriétaires d’un bungalow unifamilial doivent consacrer aux paiements hypothécaires, aux impôts fonciers et aux services publics. Cet indice, fondé sur un dépôt initial de 25 p. 100 de la valeur et sur un prêt hypothécaire de 25 ans consenti à taux fixe pour cinq ans, est calculé, tous les trimestres, pour chaque province et pour les régions urbaines de Montréal, de Toronto et de Vancouver.

Tableau 7
Indice d’accessibilité du logement
dans certaines villes choisies

De toute évidence, les taux d’intérêt ont une très grande influence sur l’accessibilité.

Jusqu’ici, la discussion a porté essentiellement sur les propriétaires-occupants; toutefois, pour bon nombre de personnes, l’accès à la propriété n’est même pas envisageable. Examinons donc la situation du marché locatif. En 1972, les appartements constituaient plus de la moitié du total des mises en chantier au Canada; en 1991, leur part était tombée à environ un tiers. Le pourcentage des locataires consacrant plus de 30 p. 100 de leur revenu au logement a par ailleurs diminué. En 1982, il était de 22,6 p. 100. Il a grimpé à 27,8 p. 100 en 1985, pour ensuite chuter à 13,6 p. 100 en 1991.

Il est évident que les problèmes d’accessibilité peuvent être allégés au moyen de différents types de transfert du revenu ou de suppléments de loyer. Cependant, d’autres politiques, qui relèvent surtout des provinces et des municipalités, peuvent avoir une incidence majeure sur le prix des logements. L’Ontario, par exemple, exige maintenant que les municipalités mettent en réserve des terres représentant l’équivalent des besoins résidentiels pour des 10 années suivantes, qu’elles accélèrent le traitement des demandes résidentielles et qu’elles établissent des politiques pour qu’au moins 25 p. 100 des nouveaux logements résidentiels (fruit du développement et de l’intensification) soient « accessibles » à des personnes ayant un revenu atteignant jusqu’au 60^e pourcentile de la région. Un groupe de constructeurs a fait valoir que cette politique est injuste pour l’ensemble de la province, étant donné que le problème de logement se pose, en fait, à Toronto. D’après lui, il faudrait supprimer les restrictions inutiles, les utilisations non autorisées de terrains et les redevances excessives inhérentes au processus de planification municipale et d’autorisation de construction, et éliminer toutes les mesures décourageant le secteur privé de produire des logements locatifs.

Aux États-Unis, les gouvernements des États ont cherché à encourager la production de logements abordables en adoptant de nouvelles méthodes de planification de l’occupation des sols, par exemple, des zonages adaptés, dans lesquels des normes de développement imposent une limite minimum pour maximum sur les effets d’un type d’utilisation. La SCHL et les organismes provinciaux de logement étudient ces nouvelles formules pour voir si elles pourraient être intéressantes dans le contexte canadien.

Le gouvernement fédéral n’a présenté aucune nouvelle mesure législative d’importance dans le domaine du logement depuis de nombreuses années. Il y a cependant eu le Groupe de travail Nielsen et le processus de consultation entrepris par le gouvernement en 1985. Étant donné l’importance qu’on a accordée à la réduction du déficit, le gouvernement fédéral n’a pas fait du logement le point central de nouvelles activités. Pour l’instant, on met l’accent sur l’efficacité des services existants et sur l’intensification de la participation du secteur privé au moyen de programmes comme les titres hypothécaires. Dans le domaine du logement social, de nouveaux arrangements pour la prestation et le financement de ces programmes ont été conclu avec neuf provinces et les deux territoires. les responsabilités des provinces se sont accrues considérablement, mais non leurs ressources. L’annexe I indique le niveau des activités fédérales en matière de logement pour 1988. En 1990, le gouvernement fédéral a, dans son plan de contrôle des dépenses, réduit de 15 p. 100 la croissance projetée des fonds qu’il engagerait dans la construction de nouveaux logements sociaux en 1990-1991 et en 1991-1992. Cette réduction a été prolongée jusqu’en 1995-1996, dans le budget de février 1991. Puis, dans le cadre de son plan de restriction encore plus grande des programmes, il a imposé, dans son budget de 1992, un taux de croissance annuel de 3 p. 100 de ses engagements dans de nouveaux logements sociaux pour les années 1992-1993 à 1996-1997, ce qui se traduit par des compressions de 622 millions de dollars étalées sur cinq ans. De plus, il a immédiatement mis fin au Programme de logement coopératif, retranchant ainsi 25 millions de dollars du secteur du logement. Le gouvernement continuera de soutenir les 14 000 unités de logement déjà construites dans le cadre de ce programme. De toute évidence, le gouvernement fédéral consacre des fonds importants au secteur du logement, mais la plupart des dépenses sont le fait d’engagements antérieurs.

La principale mesure à avoir eu un impact sur le secteur du logement au cours des dix dernières années a été la taxe générale sur les ventes (TPS). En bref, la TPS s’applique à tous les nouveaux logements construits en 1991 et par la suite, ainsi qu’aux frais de rénovation ou de réparation. La taxe de vente fédérale qui a été remplacée et appliquée aux intrants dans la construction de logements, équivalait à 4 p. 100 du prix moyen d’une maison neuve. Le gouvernement voulait que le taux réel appliqué à la plupart des maisons neuves soit de 4,5 p. 100. (Lorsque le prix d’une maison excède 350 000 $, le taux de taxe réel augmentera graduellement jusqu’à concurrence de 7 p. 100 pour les maisons de plus de 450 000 $.) Les loyers résidentiels sont exemptés, mais, par contre, les matériaux et les services utilisés pour entretenir le logement sont taxés.

Enfin, en période de récession, le gouvernement fédéral a souvent eu recours au secteur de l’habitation pour relancer l’économie. C’est dans le budget de février 1992 qu’il a utilisé cette façon de faire pour la dernière fois, quand il a annoncé un régime spécial d’accession à la propriété permettant aux acquéreurs de retirer, sans impôt, jusqu’à 20 000 $ de leur REÉR comme mise de fonds initiale pour acheter ou pour construire une maison. En échange, l’acheteur doit remettre l’argent dans son RÉER par versements égaux étalés sur une période de quinze ans. À l’origine, les acquéreurs avaient jusqu’au 1^er mars 1993 pour se prévaloir de cette possibilité, échéance qui a ensuite été reportée au 1^er mars 1994. Le 22 février 1994, le ministre des Finances a annoncé que le Régime d’accession à la propriété (RAP) serait prolongé indéfiniment.

Le Régime d’accession à la propriété (RAP) à été remplacé en 1994 par un programme permanent qui est maintenant administré par le ministère du Revenu national. Au mois de septembre 1997, plus de 592 000 personnes se sont prévalues du programme d’accession à la propriété.

Le budget de février 1992 comportait une mesure provisoire, le programme d’assurance-prêt (SCHL) pour accédants à la propriété (PAPAP), qui réduisait de moitié, soit à 5 p. 100, la mise de fonds initiale que devaient verser les acheteurs d’une première maison lorsque le prêt hypothécaire est garanti par le gouvernement fédéral. Ce programme était assorti de certaines restrictions. Prolongé à plusieurs reprises, le PAPAP a été remplacé le 31 mars 1998 par un nouveau programme permanent qui permettra à tous les acheteurs de maison, accédants à la propriété et anciens propriétaires, d’obtenir l’assurance prêt avec une mise de fonds de 5 p. 100.

En 1993, le gouvernement fédéral a limité à deux milliards de dollars par année son financement en matière de logement social et indiqué que tout nouvel engagement à cet égard serait financé à partir des sommes dégagées par les nouvelles économies dans le financement et la livraison du logement social.

Malgré l’annonce du gel des crédits accordés au logement social, le gouvernement fédéral continue de lancer des mesures temporaires de stimulation économique et d’emploi dans le secteur de la rénovation résidentielle. Les sommes engagées pour ces trois programmes totalisent près de 250 millions de dollars.

En 1994, le gouvernement féderal a réinstitué le programme d’aide à la remise en état de logements (PAREL) et le programme de reparations d’urgence (PRU). En janvier 1998, le ministre responsable et le SCHL ont annoncé le prolongement sur cinq ans du PAREL, du PRU, ainsi que du Programme logements adaptés : aînés autonomes (LAAA).

Dans son discours du budget de mars 1996, le gouvernement fédéral a annoncé qu’à l’exception des programmes pour autochtones dans les réserves et autres initiatives ponctuelles, il se retirait progressivement du domaine du logement social. En même temps, il s’est dit prêt à remettre aux provinces et aux territoires la gestion du parc existant de logement social pourvu que les subventions fédérales versées au stock existant soient ciblées vers les ménages à faible revenu.

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Société canadienne d’hypothèques et de logement. Orientation nationale de la politique du logement. 1986.

 ANNEXE I

Objectif général en vertu de la Loi nationale sur l’habitation (LNH) :

favoriser la construction de nouvelles maisons, réparer et moderniser les maisons existantes, et améliorer les conditions de logement et de vie.

Activités menées dans le cadre de programmes en 1996 :

 ANNEXE II

HYPOTHÈSES : i) La capacité totale du système de centres d’accueil temporaires et d’urgence est de 13 797 places.

ii) Le taux d’occupation des centres d’accueil fournissant des données, 77 p. 100, s’applique à tous les autres centres.

IMPLICATIONS : Le total des personnes accueillies le 22 janvier 1987 a été de 10 672 (13 797 x .77).

• 124 centres ont accueilli 102 819 personnes différentes
• 29 ont fourni 548 567 jours-lits

Calcul : À l’aide de la capacité quotidienne et du nombre de personnes accueillies en 1986, le CCDS a calculé que le nombre moyen de personnes accueillies au cours d’une année était de 18,8 fois la capacité quotidienne.

Hypothèse : 18,8 s’applique à tous les lits.

Implication : 18,8 x 13 797 = 259 384 personnes différentes ont passé au moins une nuit dans un centre d’accueil en 1986.

Modification : Une personne aurait pu utiliser plus d’un centre d’accueil au cours de l’année. Si chacun a utilisé deux centres d’accueil, le nombre de sans-abri tombe à 129 692.

Conclusion : « Puisque les options offertes aux sans-abri sont peu nombreuses et de nombreux sans-abri ne se servent pas des centres d’accueil, le chiffre de 130 000 à 250 000 sans-abri pour l’année demeure modeste ».

Aucun renseignement n’a été donné sur la méthodologie d’enquête, sur les caractéristiques des centres ayant répondu à la question au sujet du 22 janvier 1987 et sur ceux qui ont répondu aux autres questions. Il n’est donc pas possible de tirer des conclusions sur la validité statistique. De plus, la « modification » et la « conclusion » dont il vient d’être question ne sont que de pures hypothèses. il n’existe aucune base logique ni dans l’un, ni dans l’autre cas.