BP-280F PROTECTION DES RÉFUGIÉS :
Rédaction :
TABLE DES MATIÈRES
LA CONVENTION DES NATIONS UNIES HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES RÉFUGIÉS B.
Lexécution du mandat LE RÔLE DES ÉTATS DANS LA PROTECTION DES DROITS DES RÉFUGIÉS C. Protection contre le refoulement MENACES QUI PÈSENT ACTUELLEMENT SUR LES DROITS DES RÉFUGIÉS A. Pressions migratoires sur les pays occidentaux
PROTECTION DES RÉFUGIÉS :
Il existe dans le monde une multitude de gens dont la liberté, la sécurité et la vie même sont en danger. Certains sont menacés par loppression politique, dautres par des catastrophes naturelles, alors que dautres vivent dans des conditions économiques telles que leur simple subsistance est incertaine ou impossible. Dautres encore doivent fuir la guerre ou les conflits civils. Nombre de ces personnes sont obligées de quitter leurs foyers et de chercher refuge ailleurs, soit dans dautres parties de leur propre pays, soit dans un pays étranger. De façon générale, on peut dire que ces gens sont des « réfugiés ». Dans la pratique, toutefois, et dans les systèmes juridiques nationaux et internationaux, le terme a une signification beaucoup plus limitée et technique. Ce sont ceux qui entrent dans la catégorie des « réfugiés » au sens technique à lheure actuelle, de 17 à 18 millions de personnes à léchelle mondiale qui font lobjet du présent document, lequel donne un aperçu du dispositif international mis sur pied pour protéger leurs droits(1). LA CONVENTION DES NATIONS UNIES La Convention relative au statut des réfugiés, adoptée par les Nations Unies en 1951, est le seul document universel qui régit le traitement des réfugiés par les États où se trouvent des réfugiés. Plus de 130 pays ont adhéré à la Convention, dont les parties les plus importantes sont celles qui définissent le terme « réfugié » et celles qui prévoient des mesures sontre le refoulement. En vertu de larticle 1 de la Convention, un réfugié est une personne qui :
Larticle 33 exprime en quoi consiste essentiellement la responsabilité des États pour ce qui est de la protection des droits des réfugiés; à cet égard, il importe toutefois de noter que la protection accordée est également devenue partie intégrante du droit coutumier international. Intitulé « Défense dexpulsion et de refoulement », larticle 33 stipule :
Il importe de comprendre ce à quoi la Convention ne pourvoit pas :
Par ailleurs, il existe deux ententes régionales, une pour lAfrique et lautre pour lAmérique centrale, qui élargissent la notion de réfugié pour les États signataires afin de réfondre à des besoins particuliers. En fait, de nombreux pays occidentaux, à des degrés divers et dans différentes conditions, accordent leur protection à une catégorie plus vaste dindividus que celle strictement définie par la Convention. HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES RÉFUGIÉS En 1950, avec ladoption par lAssemblée générale du statut du Bureau du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), lactuel cadre institutionnel de protection des réfugiés est entré en vigueur. Aujourdhui, le HCR compte 5 475 employés (dont 83 p. 100 travaillent sur le terrain), y compris ceux qui travaillent pour une courte période, dans 122 pays ainsi quà ladministration centrale de Genève. Son budget en 1997 est de 1,22 milliards de dollars. Le mandat général du HCR comporte deux volets : protéger les réfugiés et chercher des solutions permanentes à leurs problèmes. En 1996, le HCR a aidé 11,8 millions de personnes. Le fait quils aient besoin protection est ce qui distingue le plus les réfugiés au sens de la Convention des autres migrants (par exemple, ceux qui veulent améliorer leur niveau de vie, quon appelle souvent à tort des « réfugiés économiques »). En traversant une frontière internationale, et ne voulant pas ou ne pouvant pas retourner chez eux, les réfugiés se placent en dehors du champ de la protection quun État accorde normalement à ses citoyens. Dans ces circonstances, laspect le plus vital du rôle du HCR consiste à assurer cette protection aux réfugiés, et ce par les moyens suivants : en les protégeant contre le refoulement, en pourvoyant à leurs besoins physiques essentiels (toit, nourriture, etc.) et en garantissant le respect de leurs autres droits fondamentaux. 2. La recherche de solutions durables Il existe une hiérarchie communément acceptée des solutions permanentes aux problèmes des réfugiés : le rapatriement dans le pays dont ils se sont enfuis, lintégration au pays de premier asile, et le réétablissement dans un autre pays. Cette solution peut être risquée. En effet, lorsquils retournent dans leur milieu dorigine, les réfugiés peuvent être sérieusement menacés si la situation qui a causé leur départ ne sest pas améliorée. Néanmoins, lorsquil est possible et quil est volontairement accepté, le rapatriement est habituellement considéré comme la meilleure solution à long terme, parce quil permet aux réfugiés de réintégrer leur cadre de vie habituel et leur culture. De nombreux réfugiés se rapatrient volontairement, mais lorsque de tels mouvements sont planifiés et organisés, le HCR jour un rôle clé en veillant à ce les personnes qui rentrent dans leur pays disposent de renseignements exacts sur les conditions qui y règnent, à ce quelles agissent de façon volontaire et à ce que leurs droits soient protégés. En outre, il doit surveiller le traitement dont elles font lobjet lorsquelles sont de retour, et les aider à se réinstaller. Selon les circonstances, cette aide peut englober la mise sur pied de centres de transit ainsi que la fourniture de dons, de nourriture, de matériaux de construction et doutillage agricole au cours de la première année du réétablissement. b. Lintégration au pays daccueil Lintégration des réfugiés au tissu économique et social du pays daccueil initial dépend de divers facteurs : le nombre de réfugiés, la structure économique et démographique du pays, la nature de sa société (y compris les différences raciales et religieuses), la situation sur les plans politique et de la sécurité ainsi que les répercussions sur lenvironnement de linstallation des nouveaux venus. Lintégration peut avoir des avantages pour les réfugiés, le HCR et le pays daccueil. Létablissement de camps de réfugiés savère parfois essentiel pour répondre aux besoins urgents, mais les camps permanents constituent souvent un obstacle à lauto-suffisance économique à long terme ainsi quà la fierté et à lestime de soi qui laccompagnent. Dautre part, les camps coûtent très cher à administrer dannée en année, de sorte que même une auto-suffisance partielle allège le fardeau du HCR. Du point de vue du pays daccueil, les fonds consacrés aux projets dauto-suffisance aident également le pays en général. c. Le réétablissement à lextérieur de la région Dans certaines situations, lorsque le rapatriement est impossible et que le pays de premier asile ne veut pas ou ne peut pas offrir une protection continue aux réfugiés, le réétablissement, habituellement dans un pays occidental industrialisé, peut savérer la seule option réalisable. Toutefois, le recours à cette opinion est limité par le nombre restreint de terres daccueil et par les déboursés inhérents à cet accueil. Par exemple, chacun des 7 300 réfugiés parrainés par le gouvernement que le Canada est prêt à accueillir annuellement bénéficiera dune aide financière jusquà lavénement de la première des situations suivantes : la fin dune période dun an ou lobtention dun emploi. La Convention elle-même nimpose aux pays signataires aucune obligation touchant réinstallation des réfugiés, bien quune clause du Préambule exhorte les pays à reconnaître limportance dune solution internationale aux problèmes des réfugiés. Au cours de la période de laprès-guerre, le plus important mouvement de réinstallation est celui qui sest déroulé à partir de lIndochine depuis le milieu de la décennie 1970. De nombreux autres organismes jouent un rôle important, directement ou indirectement, dans laide aux réfugiés. Il sagit entre autres de lOrganisation internationale pour les migrations, de la Croix-Rouge, de lUNICEF, du Programme alimentaire mondial, de lOrganisation mondiale de la santé ainsi que du Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe. Outre les organismes internationaux, les organisations non gouvernementales de divers pays contribuent à létablissement des réfugiés et, en particulier dans les pays occidentaux, jouent un rôle important dans la défense de leurs droits, notamment lorsque ceux-ci semblent en contradiction avec ce que le gouvernement perçoit comme les intérêts du pays. Elles peuvent également défendre avec efficacité les droits de réfugiés individuels lorsque ceux-ci semblent avoir été traités injustement ou lorsque des erreurs semblent avoir entaché le processus de détermination de leur statut. LE RÔLE DES ÉTATS DANS LA PROTECTION DES DROITS DES RÉFUGIÉS Le fait que les réfugiés senfuient dun pays et arrivent dans un autre et quils soient parfois réinstallés dans un troisième pays, constitue une réalité incontournable et importante du monde moderne. En effet, le HCR na pas le pouvoir de pénétrer sur le territoire dun pays quelconque, ni de surveiller ou daider les camps de réfugiés qui sy trouvent, sans lautorisation du pays en question. Les différents pays contribuent à la protection des droits des réfugiés de trois principales façons, à savoir lassistance économique, le rétablissement et la protection contre le refoulement. Sans appui financier, de nombreux pays de premier asile, dont la plupart se trouvent dans le tiers monde, seraient incapables de soutenir un tel fardeau, en particulier lors darrivées massives de réfugiés. Par conséquent, il est essentiel daccorder une aide financière au HCR et aux autres organismes humanitaires afin quils soient en mesure de fournir les secours durgence et dassurer la protection à long terme nécessaire. Les envois daide alimentaire sont également importants. Comme nous lavons mentionné ci-dessus, le réétablissement dans des pays situés à lextérieur de la région est la moins souhaitable des solutions à long terme, mais elle est tout de même parfois inévitable. Les principaux pays de réétablissement, si lon considère le nombre réel de réfugiés acceptés, sont les États-Unis, le Canada et lAustralie, mais dautres pays partagent également le fardeau, certains soccupant principalement de réfugiés difficiles à placer, comme les handicapés. Comme nous lavons déjà indiqué, le plus important effort de réinstallation déployé au cours des 40 dernières années est celui touchant les réfugiés dIndochine. Il convient de noter que le fait doffrir des possibilités de réinstallation à des réfugiés ne menace pas les intérêts dun pays au même titre que les arrivées sans démarche préalable. Dans le premier cas, les États conservent leur prérogative absolue de décider sils vont admettre des réfugiés et lesquels ils vont admettre, et de déterminer leur nombre. Ils peuvent choisir les réfugiés qui pourront le mieux sadapter au pays (comme le fait le Canada), ou retenir ceux qui répondent à dautres critères de leur choix. Par contre, les arrivées sans démarche préalable ne laissent au pays en cause que très peu de latitude. Les problèmes qui en découlent sont examinés ci-dessous. C. Protection contre le refoulement Outre lassistance économique et les possibilités de réétablissement offertes aux réfugiés, le devoir le plus important dun État consiste à sassurer que les gens ne soient pas renvoyés de force dans un pays où ils affirment être menacés de persécution. Cette protection peut être temporaire ou à long terme, mais elle existe indépendamment de la Convention, en vertu du droit coutumier international. La Convention elle-même ne précise pas comment établir le bien-fondé dune demande du statut de réfugié. De fait, de nombreux signataires ne suivent aucune procédure officielle à cet égard, préférant sen remettre au HCR. Dautres, principalement des pays occidentaux, ont élaboré des règles administratives ou quasi judiciaires qui leur permettent de déterminer si une demande est justifiée. La question de la reconnaissance du statut est souvent liée à des considérations politiques et aux exigences particulières de lÉtat. Il nest donc pas surprenant que les taux de reconnaissance varient dun pays à lautre, ou que les gens de certaines nationalités aient plus de facilité que dautres à se faire reconnaître comme réfugiés. Depuis 1988, lEurope a pris des mesures pour conclure des accords multilatéraux destinés à établir la responsabilité des États à décider du bien-fondé des revendications du statut de réfugié. Il sagit plus précisément de la Convention du Dublin et de lAccord de Schengen, dont les modalités son décrites brièvement ci-dessous. La Convention de Dublin (Convention relative à la détermination de lÉtat responsable de lexamen dune demande dasile présentée dans lun des États membres des Communautés européennes, aussi appelée la Convention sur lasile) a été signée en juin 1990 par tous les États de lUE, à lexception du Danemark, qui la signée un an plus tard. La Convention ne vise aucunement à harmoniser les procédures de ses signataires en matière dasile, ni à établir de normes pour lexamen des demandes. Elle ne prévoit pas non plus la constitution dun organisme international chargé de décider du bien-fondé des demandes dasile. Cette convention vise principalement à établir des critères qui permettront aux États signataires de déterminer lÉtat membre chargé de décider, conformément à sa propre législation nationale, du bien-fondé dune demande de statut de réfugié faite dans lun des États membres. Comme il est énoncé dans le préambule de la Convention :
La règle principale prévoit quil incombe au premier État où entre un demandeur dasile dexaminer la demande présentée par ce dernier, sil a franchi irrégulièrement (c.-à-d. sans documents) la frontière de cet État, à moins quil ou elle ait séjourné dans un autre État membre pendant au moins six mois au préalable. Les demandeurs ne peuvent pas présenter une demande dans un État, puis se rendre dans un autre État pour y présenter un autre demande (à moins que le deuxième État accepte de traiter la demande). On évite ainsi que les réfugiés passent dun pays à lautre en quête dasile. Les exceptions à la règle du premier pays darrivée sont prévues pour les requérants ayant des parents proches dont la qualité de réfugié a déjà été reconnue par un pays et ceux qui détiennent un titre de séjour valide. Les États membres ont six mois pour demander à un autre État de prendre en charge la demande. La Convention prévoit également des échanges mutuels dinformations sur les pratiques en matière dasile et de données statistiques sur les demandes dasile. Elle permet également des échanges dinformations de caractère général sur les tendances nouvelles en matière de demandes dasile et sur la situation dans les pays dorigine. Les États membres peuvent également demander de linformation ayant trait à des cas individuels pour déterminer lÉtat responsable de lexamen de la demande dasile ou pour lexamen même de la demande. De tels renseignements doivent se limiter à des données factuelles. Les détails concernant les motifs dune demande dasile et de toute décision prise à cet égard ne peuvent être communiqués quavec le consentement des demandeurs dasile. LAccord Schengen et laccord supplémentaire (Convention dapplication de lAccord de Schengen du 14 juin 1985 entre les Gouvernements des États de lUnion économique, du Benelux, de la République fédérale dAllemagne et de la République française, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes a été approuvé en principe, en 1985, par la Belgique, la France, lAllemagne, les Pays-Bas et le Luxembourg. LItalie, lEspagne, le Portugal, la Grèce et lAutriche y ont adhéré par la suite. LAccord est entré en vigueur en mars 1995. Cet accord ne porte pas uniquement sur la politique dasile. Il traite, entre autres, des contrôles aux frontières communes et des politiques communes en matière de visas. Comme la Convention de Dublin, laccord prévoit que les demandeurs dasile sont visés par les lois intérieures des États signataires. Il incombe au premier État où entre un demandeur dasile la responsabilité dexaminer la demande des personnes qui arrivent sans documents. Une règle de six mois sapplique (comme dans la Convention de Dublin) pour déterminer lÉtat responsable. Des exceptions sont prévues pour les requérants ayant des parents proches dont la qualité de réfugié a déjà été reconnu par un État. Cet accord prévoit également des échanges dinformations et de données. MENACES QUI PÈSENT ACTUELLEMENT SUR LES DROITS DES RÉFUGIÉS Nombre des menaces qui pèsent sur les droits des réfugiés existent depuis des temps immémoriaux, à savoir celles qui découlent de régimes oppressifs, de conflits civils, de luttes inter-ethnies, de la pauvreté, etc. Il est devenu banal de répéter que le monde doit accorder plus dattention à ces causes fondamentales des mouvements de réfugiés. Il nen reste pas moins quil y a des réfugiés aujourdhui, et quil y en aura demain. Et lon continuera de soccuper deux par le truchement des lois, institutions et pratiques qui forment le système de protection limité décrit ci-dessus. Cependant, au cours de la dernière décennie, ce système et ses composantes ont fait lobjet de pressions additionnelles. A. Pressions migratoires sur les pays occidentaux Au cours de la dernière décennie, les pays européens et nord-américains ont dû composer avec des augmentations croissantes du nombre de personnes en quête dasile. Le système canadien, conçu pour traiter un petit nombre de demandes, a été débordé dans les années 80; il en est résulté un arriéré denviron 95 000 revendications à la fin de 1988. À lheure actuelle, plus de 20 000 nouvelles revendications sont présentées chaque année. Les afflux massifs mettent durement à lépreuve des systèmes conçus pour traiter des quantités beaucoup plus réduites de demandes. En effet, un bon nombre de ceux qui demandent asile sont des gens cherchant à immigrer plutôt que des réfugiés véritables. Dautres cherchent un refuge par suite de guerres ou de conflits civils : ils ne correspondent donc pas à la stricte définition de la Convention. En outre, plus augmente le nombre de demandeurs, plus il devient difficile de distinguer entre les demandes valides et les autres dans un délai raisonnable. On parle de demandes présentées « sans démarche préalable » pour désigner celles qui nutilisent pas les filières habituelles de limmigration et qui sont par conséquent imprévisibles. Même si lon fait abstraction des difficultés pratiques inhérentes à laccueil dun nombre relativement important de personnes, de tels mouvements compliquent le contrôle des frontières pour les États souverains et sont donc considérés comme menaçants pour cette seule raison. Même des pays ayant des programmes daccueil dimmigrants, comme le Canada, sont très préoccupés par les questions de contrôle, notamment parce quil est clair que lopinion publique soutient des programmes généreux sous réserve de lapplication de contrôles adéquats et de lacceptation des seuls réfugiés véritables. En réponse à ces pressions migratoires, les pays occidentaux ont commencé dans les années 80 à resserrer leurs systèmes de détermination du statut de réfugié et à instaurer des contrôles visant à décourager les arrivées sans démarche préalable. Parmi les méthodes en question, mentionnons les restrictions par limposition de visas, les amendes imposées aux compagnies aériennes transportant des personnes non munies de documents, des pratiques plus strictes de retour dans des pays sans risques, la détention de demandeurs et des droits restreints en matière demploi. Certains pays ont également adopté des accords multilatéraux, dont il a été question plus haut. Au cours des presque 50 années dexistence du HCR, le monde a changé du tout au tout. Le nombre de réfugiés na cessé daugmenter régulièrement, particulièrement au cours des quinze dernières années, et, sil est vrai quon a trouvé une solution durable dans certains cas, un nombre beaucoup plus grand de cas ne semblent pas pouvoir être résolus. Ainsi, la situation de lex-Yougoslavie a soumis à dénormes pressions les organisations internationales ainsi que les États européens où les personnes déplacées ont cherché refuge. À lheure actuelle, de nombreux réfugiés viennent du tiers monde et ne correspondent pas nécessairement à la définition étroite de la Convention; qui plus est, face aux mouvements de masse et à la persécution dont ils témoignent, un mode daction individualisé ne peut plus convenir. Comme nous lavons mentionné ci-dessus, linstitution de lasile à lOuest est menacée par des migrations à grande échelle du Sud au Nord et, possiblement, par dautres migrations non négligeables dEst en Ouest. Il faudra donc constamment sadapter à ces changements et réagir aux pressions exercées sur le système. Le comité exécutif du HCR a établi un groupe de travail chargé détudier tous les aspects de la protection des réfugiés de nos jours. Une seule chose est certaine : la solution à ces problèmes ne sera pas facile. (1) Au 1er janvier 1998, il y avait, selon la Haute Commission des Nations Unies, 22 376 300 personnes dans le monde qui suscitaient des inquiétudes, y compris les déplacés internes et les autres personnes suscitant des inquiétudes. |