BP-324F

Rédaction :
Daniel Dupras
Division du droit et du gouvernement
Janvier 1993

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

COMPÉTENCE EN MATIÈRE DE RELATIONS EXTÉRIEURES

DISTINCTION ENTRE CONCLUSION ET MISE EN OEUVRE D'UN TRAITÉ

RESPONSABILITÉ DU GOUVERNEMENT CANADIEN À L'ÉCHELLE
INTERNATIONALE ET PARTICIPATION DES PROVINCES

CONCLUSION

L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE NORD-AMÉRICAIN :
MISE EN OEUVRE ET PARTICIPATION DES PROVINCES

Le partage des compétences législatives au sein de la fédération canadienne entre deux niveaux de gouvernement (fédéral et provincial) crée certaines difficultés pour ce qui est de la mise en oeuvre des traités internationaux.

Un traité est une entente entre deux ou plusieurs pays. Tout comme les particuliers qui acceptent de se lier par divers types de contrats, les pays souscrivent à toutes sortes d'engagements lorsqu'ils concluent un traité.

Lorsqu'il s'agit d'entente de coopération en matière de défense, les obligations des pays signataires se limitent à ce qui est convenu dans le traité et n'ont pas d'effets directs sur la législation interne de ces derniers. La situation est toutefois différente dans le cas d'un accord commercial tel que l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA). Une telle entente n'est pas faite au seul bénéfice des États considérés comme des personnalités de droit international, mais vise à modifier certaines pratiques du commerce international et à faciliter les relations commerciales entre les ressortissants des pays qui l'ont signé.

Ainsi, en vertu de traités de ce type, l'État canadien prend l'engagement de réduire ses tarifs douaniers et d'éliminer d'autres obstacles au commerce outre-frontière. Pour ce faire, le Parlement doit modifier sa législation ou sa réglementation en la matière. Les modifications que le Parlement apporte à sa législation interne en vertu du traité, ou pour se conformer à celui-ci, sont des procédures de mise en oeuvre du traité.

Comme le Parlement ne peut pas modifier la législation des provinces ou adopter de nouvelles lois dans un domaine de compétence législative provinciale, il faut, lorsque l'objet même du traité (ou une section particulière de celui-ci) est de compétence provinciale, que les assemblées législatives des provinces interviennent dans leur domaine de compétence.

Dans le présent document, afin de bien rendre compte de la complexité de la situation canadienne, nous tentons tout d'abord d'établir qui a compétence en matière de relations internationales au sein de la fédération canadienne. Nous faisons ensuite un court exposé sur la distinction qu'il faut faire entre conclusion et mise en oeuvre d'un traité, ce qui nous amène à discuter en détail des difficultés relatives à la mise en oeuvre des traités au Canada. Enfin, nous terminons notre exposé par quelques réflexions sur la responsabilité de l'État canadien à l'échelle internationale.

L'énumération du partage des compétences législatives dans la Loi constitutionnelle de 1867(1) ne permet pas de déterminer qui du gouvernement fédéral ou de ceux des provinces a compétence pour conclure un traité avec un pays étranger. En effet, aucune disposition de la Constitution canadienne ne mentionne un domaine de compétence pouvant être associé aux relations extérieures ou aux relations internationales. Cette situation s'explique par le fait qu'en 1867, au moment de l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1867 par le Parlement de Londres, le Canada était encore une colonie de l'Empire britannique.

Bien que la Loi constitutionnelle de 1867 ait amené la création d'un nouveau pays (le Dominion du Canada), celui-ci n'a pas acquis immédiatement tous les attributs de la souveraineté sur la scène internationale. Sa personnalité internationale demeurait imparfaite. Le Parlement britannique a réservé à la Couronne britannique les pouvoirs de représenter le Dominion du Canada sur la scène internationale et de conclure en son nom des traités avec les pays étrangers. En vertu de l'article 132 de la Loi constitutionnelle de 1867, le gouvernement fédéral s'est toutefois vu confier la responsabilité de mettre en oeuvre au Canada les traités conclus par la Couronne britannique, en autant qu'ils soient applicables au Canada.

Progressivement, le gouvernement canadien est intervenu de sa propre autorité dans les discussions entourant la négociation des traités et des conventions internationales(2). Et avec les années, le Canada a acquis de plus en plus d'autonomie en ce qui concerne ses affaires extérieures(3). Ainsi, après la Première Guerre mondiale, le gouvernement canadien a agi de sa propre autorité sur la scène internationale et les autorités britanniques n'ont fait qu'entériner les traités qui lui étaient présentés. Le Statut de Westminster est venu, en 1931, reconnaître au Canada, ainsi qu'à plusieurs autres Dominions de l'Empire britannique, sa totale indépendance(4) et, avec elle, la compétence d'agir avec tous les attributs d'un État souverain sur la scène internationale. Le Canada a alors été investi des pleins pouvoirs en matière d'affaires extérieures et, du même coup, l'article 132 de la Loi constitutionnelle de 1867 est tombé en désuétude.

Les relations avec les pays étrangers, qui ont toujours été une prérogative royale (prérogative de la Couronne britannique), sont exercées au Canada par le représentant du souverain, soit le gouverneur général en conseil(5).

La croyance populaire veut que le chef d'État soit la seule personne capable de représenter le Canada sur la scène internationale et que lui seul ait le pouvoir de signer au nom du pays les conventions ou traités internationaux. La réalité est toutefois bien différente. Bien que le gouverneur général en conseil conserve un contrôle effectif final pour ce qui est de la ratification des traités, la négociation et la signature de ces derniers peuvent être confiées à toute personne à qui il en donne l'autorisation. Outre le premier ministre, ces personnes sont habituellement les ministres, les sous-ministres, les représentants diplomatiques ou les négociateurs du gouvernement canadien.

Aussitôt que le gouverneur général en conseil approuve une convention intervenue entre le Canada et un pays étranger, cette convention devient un traité international à condition d'être également ratifiée par les autres pays signataires.

Le traité conclu et signé, pour et au nom du Canada, par un représentant du gouvernement du Canada et, par la suite, approuvé par le gouverneur général en conseil lie le Canada. Cette approbation prend habituellement la forme d'un arrêté en conseil. D'autre part, le gouverneur général en conseil peut approuver le texte d'un traité international qui n'a pas encore été signé et mandater un représentant du gouvernement du Canada pour le signer au nom du Canada. Ce mandat devrait figurer dans l'arrêté en conseil(6).

Il ne faut pas confondre ratification et signature d'un traité international avec son entrée en vigueur. Le moment de l'entrée en vigueur est établi dans le traité lui-même ou dans une entente entre les parties. Il s'agit généralement de la date de l'échange ou du dépôt des instruments de ratification. Ainsi, s'il reçoit toutes les approbations nécessaires à son entrée en vigueur, l'ALÉNA entrera en vigueur le 1^er janvier 1994, comme le prévoit son article 2203.

Pour entrer en vigueur, un traité international n'a pas à être approuvé par le Parlement. Bien que la pratique veuille que les traités, une fois ratifiés par l'État canadien, soient déposés au Parlement, ce dépôt n'a pas pour effet de rendre lesdits traités applicables en droit interne. Cela s'explique facilement. Le Parlement (tout comme l'assemblée législative de chaque province) est le seul organe de l'État qui peut adopter et modifier des lois. Tant qu'il agit dans ses domaines de compétence législative, le Parlement (ou l'assemblée législative provinciale) est souverain, et l'exécutif ne peut intervenir d'aucune façon.

Même si un traité est en vigueur, c'est-à-dire signé et ratifié par toutes les parties, cela ne signifie pas qu'il a des effets en droit interne au Canada. Dans un tel cas, il n'a pas à être ratifié par le Parlement. Ce ne sont pas tous les traités qui ont un effet en droit interne; toutefois, lorsqu'un traité a une incidence directe sur le droit interne canadien, il doit être approuvé par le Parlement pour produire cet effet.

Outre qu'il doit approuver le traité, en mentionnant dans une loi de mise en oeuvre que celui-ci lui est gré, le Parlement doit bien souvent modifier sa législation de façon à la rendre compatible avec les termes du traité en question.

On voit immédiatement les limites d'une telle approbation. Le Parlement, en tant qu'organe législatif du gouvernement fédéral au sein de la fédération canadienne, ne peut modifier que les dispositions législatives qui sont de sa compétence. Si un traité vise, sur le plan intérieur, un domaine qui est de la compétence des provinces, le Parlement ne peut agir. C'est là l'essence de la décision rendue par le Conseil Privé dans l'affaire des Conventions du travail(7).

Depuis cette décision, il est habituellement reconnu que la mise en oeuvre des traités, au sein de la fédération canadienne, doit se faire par le niveau de gouvernement qui a compétence législative sur l'objet du traité.

Pour être plus précis, indiquons que la décision rendue dans l'affaire Conventions du travail établit que le Parlement ne peut légiférer dans un domaine de compétence d'une province même s'il vise, ce faisant, la mise en oeuvre d'un traité international.

La conclusion de l'ALÉNA fait ressortir avec encore plus d'acuité le problème du partage des compétences législatives dans la fédération canadienne. Même si, par un tel accord, le Canada vise à réglementer le commerce outre-frontière avec ses voisins du Sud, cette réglementation a un effet direct sur le droit applicable au Canada.

En fait, lorsqu'un traité international conclu par le gouvernement fédéral touche des domaines de compétence législative des provinces, celles-ci doivent intervenir et modifier, s'il y a lieu, leur législation pour donner effet audit traité. Ainsi, certaines dispositions de l'ALÉNA peuvent être considérées, du moins sur certains aspects, de la compétence législative des provinces (chap. 3: textiles et vêtements; chap. 7: agriculture; chap. 12: les services).

La conclusion d'un traité international est une chose, et son respect en est une autre. Comme le gouvernement du Canada détient seul la personnalité internationale de la fédération canadienne, il est en conséquence le seul responsable du respect des conventions internationales mises en vigueur au Canada. Comme, d'autre part, il ne détient pas les pleins pouvoirs pour ce qui est de la mise en oeuvre desdits traités, on constate que la capacité d'exercer cette responsabilité comporte d'importantes lacunes.

Pour limiter la responsabilité du Canada lorsqu'un traité porte, même partiellement, sur des domaines de compétence législative des provinces, celui-ci renferme habituellement une clause dite «clause fédérale». À des degrés divers, selon le libellé des articles du traité et de l'objet de ce dernier, la clause fédérale a pour effet d'informer toutes les parties au traité que le gouvernement du Canada aura peut-être certaines difficultés à mettre en oeuvre celui-ci au Canada car, pour ce faire, il lui faudra obtenir la collaboration des provinces canadiennes.

Le gouvernement du Canada, en introduisant une telle «clause fédérale» dans certains des traités qu'il conclut, limite ainsi sa responsabilité s'il arrivait que les provinces, ou même une seule d'entre elles, refusaient d'adopter et de modifier leur législation en conformité avec les dispositions du traité.

L'effet d'une telle «clause fédérale» est toutefois ambigu. D'une part, on peut prétendre qu'il s'agit d'une obligation de moyen pour le gouvernement du Canada et d'autre part, qu'il s'agit d'une obligation de résultat. Il faut comprendre qu'il y a une différence énorme entre ces deux types d'obligations. Si le gouvernement du Canada ne réussissait pas à obtenir la collaboration d'une seule province pour la mise en oeuvre en droit interne du traité international, une autre partie au traité pourrait soulever sa responsabilité s'il était conclu qu'il avait une obligation de résultat; ce ne serait pas le cas s'il n'avait qu'une obligation de moyen. Pour se soustraire à sa responsabilité internationale lorsqu'il a une obligation de moyen, le gouvernement du Canada n'aurait qu'à établir, qu'en dépit de toutes les démarches ou négociations qu'il a pu mener, il lui a été impossible d'obtenir la collaboration d'au moins une province.

Le paragraphe XXIV(12) de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est considéré comme un exemple typique d'une obligation de moyen. Ledit texte se lit comme suit:

XXIV(12) Chaque partie contractante prendra toutes mesures raisonnables en son pouvoir pour que, sur son territoire, les gouvernements ou administrations régionaux ou locaux observent les dispositions du présent Accord.

Par contre, le texte de l'article 105 ALÉNA est quelque peu différent.

105  Les parties feront en sorte que toutes les mesures nécessaires soient prises pour donner effet aux dispositions du présent accord, y compris leur observation, sauf disposition contraire du présent accord, par les gouvernements des États et des provinces.

Alors que le texte de l'Accord du GATT dit «prendra toutes les mesures raisonnables en son pouvoir», celui de l'ALÉNA dit «feront en sorte que toutes les mesures nécessaires soient prises pour donner effet», ce qui est plus impératif.

Certains auteurs voient dans le texte de l'ALÉNA une obligation de résultat imposée au gouvernement du Canada(8). Si cette interprétation est exacte, cela voudrait dire que si le gouvernement du Canada ne pouvait mettre en oeuvre toutes et chacune des dispositions de l'ALÉNA, il serait en défaut et pourrait faire l'objet d'une demande de règlement de différends et éventuellement de représailles de la part des États-Unis et du Mexique.

Comme le défaut du gouvernement du Canada serait alors en fait lié à la structure fédérale du pays et non à son refus d'agir ou de se conformer à l'ALÉNA, il est étonnant de retrouver dans ce traité des termes d'une telle rigueur.

Le gouvernement du Canada pourra éviter que ne soit soulevé sa responsabilité en vertu de l'ALÉNA s'il est en mesure d'obtenir la collaboration des provinces dans la mise en oeuvre dudit traité. Certains aimeraient voir reconnu au gouvernement central le pouvoir exclusif en matière de commerce international pour la mise en oeuvre des traités; il semble toutefois que le fédéralisme coopératif constituerait à cet égard une solution plus satisfaisante pour tous les niveaux de gouvernement au Canada.

La pratique actuelle va d'ailleurs dans ce sens. Le gouvernement fédéral consulte habituellement les provinces avant de ratifier un traité qui peut requérir leur participation lors de sa mise en oeuvre. Si chacun fait preuve de bonne volonté, l'État canadien, pourra, grâce à la collaboration des provinces, jouer un rôle de plus en plus important sur la scène internationale, ce qui ne pourra être que bénéfique pour chaque région du Canada.