BP-331F

Rédaction :
Daniel Dupras
Division du droit et du gouvernement
Février 1993

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

NÉGOCIATION, CONCLUSION, ADOPTION ET
MISE EN OEUVRE DES TRAITÉS

PROCÉDURE DE MISE EN OEUVRE DES TRAITÉS

APPLICATION ET INTERPRÉTATION DES LOIS ET DES TRAITÉS

COMMENTAIRES SUR L'ARTICLE 8 DU PROJET DE LOI C-130

LA SITUATION SUR LES CONFLITS D'INTERPRÉTATION DES TRAITÉS
EN DROIT INTERNE AUX ÉTATS-UNIS

CONCLUSION

ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE NORD-AMÉRICAIN :
RÉSOLUTION DES CONFLITS ENTRE LES DISPOSITIONS
D'UN TRAITÉ ET LE DROIT INTERNE

Selon la théorie dualiste qui prévaut au Canada, le droit international et le droit interne sont deux systèmes de droit indépendants(1). Bien que le droit international ne soit pas d'application directe au pays, il est tout à fait possible que les dispositions d'un traité, même si ce dernier est mis en oeuvre au Canada, viennent en conflit avec la législation interne en vigueur. La résolution de ce conflit dépendra de l'instance judiciaire qui aura à se prononcer en la matière.

Dans le présent document, nous proposons de faire le point sur les conflits entre les dispositions d'un traité et la législation interne du Canada en utilisant comme exemple l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA). Pour ce faire, nous discutons d'abord de la procédure d'adoption des traités et des lois, puis nous concluons en expliquant les principes de base d'application et d'interprétation des traités et des lois.

Suite à la conclusion de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALÉ), le gouvernement du Mexique s'est montré des plus intéressés à conclure un accord similaire de libéralisation des échanges commerciaux avec les États-Unis. Face à l'imminence des négociations entre ces deux pays, le gouvernement du Canada a demandé à participer à celles-ci afin qu'un éventuel accord englobe la totalité du continent nord-américain(2).

L'ALÉNA, s'il entre en vigueur, sera, tout comme l'ALÉ, un traité international, c'est-à-dire un accord intervenu entre des États. Avant d'en arriver à un accord de ce genre, les représentants du Canada, des États-Unis et du Mexique ont convenu, après de nombreuses discussions, des termes de ce dernier. Cette étape est celle de la conclusion de l'accord. L'ALÉNA devrait, par la suite, être soumis au gouverneur général en conseil (le Cabinet) pour approbation. Cette approbation constitue l'étape de l'adoption de l'accord. Le Canada, en tant qu'État, deviendra alors responsable de l'application de l'ALÉNA. Toutefois, il se peut que les engagements auxquels le Canada a souscrit nécessitent l'adoption ou la modification d'une législation. Cette dernière étape est celle de la mise en oeuvre de l'accord.

Le gouvernement fédéral exerce le plein contrôle sur les trois premières étapes (négociation, conclusion et ratification), mais la quatrième (mise en oeuvre) lui échappe puisque, en raison du partage des compétences législatives au sein de la fédération canadienne, elle est du ressort du Parlement ou des assemblées législatives des provinces(3).

Le Parlement canadien a approuvé l'ALÉ lorsqu'il a adopté la Loi de mise en oeuvre de l'Accord de libre-échange Canada-États Unis(4). En fait, c'est l'article 5 de cette loi qui précise que l'Accord en question est approuvé. Les effets d'une telle disposition peuvent porter à interprétation. Il serait possible de prétendre qu'en raison de cette dernière, l'ALÉ est devenu directement applicable en droit interne; par contre, l'argument voulant qu'il aurait été nécessaire de mettre en oeuvre les dispositions de l'Accord par une ou des lois spéciales est tout aussi défendable. Comme les termes et la structure de l'ALÉNA ne respectent pas les «normes» de rédaction des lois, et pour éviter des difficultés d'interprétation, il serait souhaitable que le législateur procède à la mise en oeuvre de l'ALÉNA par l'adoption de dispositions législatives spécifiques.

Ainsi, afin de rendre applicable les dispositions du chapitre 13 de l'ALÉ, la Loi de mise en oeuvre de l'Accord de libre-échange Canada-États-Unis prévoyait l'établissement de la Commission de révision des marchés publics(5). De plus, cette loi, toujours dans un but de conformité avec les dispositions de l'ALÉ, a apporté des modifications à plusieurs lois fédérales(6).

Plusieurs dispositions de l'ALÉNA rendront elles aussi nécessaires la modification ou l'adoption de dispositions législatives. De plus, dans des cas particuliers, l'ALÉNA prévoit les modifications législatives que les parties s'engagent à faire. À titre d'exemple, indiquons que l'annexe 1904.15 de l'Accord prévoit que le Canada apportera des modifications à la Loi sur les mesures spéciales d'importation. Ces modifications visent à faciliter l'application du chapitre 19 de l'ALÉNA, qui traite de l'examen et du règlement des différends en matière de droits antidumping et compensateurs.

Comme nous l'avons mentionné plus haut, le droit interne canadien constitue un système de droit distinct du système de droit international. De même, le système judiciaire chargé de l'application et de l'interprétation des règles de droit formées par la législation interne du Canada se compose de l'ensemble des tribunaux judiciaires et administratifs canadiens et est distinct du système de règlement des différends, lequel a la responsabilité d'appliquer ou d'interpréter les termes d'un traité. Les tribunaux canadiens ne peuvent appliquer que les dispositions législatives adoptées par les assemblées législatives canadiennes. En conséquence, en règle générale, ces tribunaux n'appliqueront les dispositions d'un traité que si celles-ci ont été mises en oeuvre par une législation interne appropriée; ils ne se reporteront au texte du traité que pour chercher à voir quelle était l'intention du législateur, lorsque celle-ci n'est pas exprimée clairement dans la loi de mise en oeuvre. De plus, en cas d'incompatibilité entre les termes du traité et les dispositions législatives, les tribunaux donneront priorité au texte de la législation interne.

Il se peut que, délibérément ou par inadvertance, le législateur ne transpose pas dans la législation interne les engagements pris par le Canada lors de l'adoption d'un traité. Dans le cas de l'ALÉNA, la question qui surgit immédiatement à cet égard est la suivante: Qu'adviendra-t-il si le législateur n'adopte pas les modifications prévues à l'annexe 1904.15 du traité? Pour bien faire comprendre notre propos, nous nous attardons ci-après sur l'un des éléments de l'annexe en question.

Le premier article de l'annexe oblige le Canada à apporter des modifications aux articles 56, 58 et 59 de la Loi sur les mesures spéciales d'importation. Pour se conformer à cet article, le Parlement devra donc modifier les articles de cette loi. Il pourra apporter des modifications en adoptant une loi de mise en oeuvre de l'ALÉNA ou une autre loi portant spécifiquement sur le sujet. Il convient de se demander ce qu'il adviendrait si le Parlement n'adoptait pas les modifications à la Loi sur les mesures spéciales d'importation.

Dans une telle situation, tout tribunal canadien qui aurait à se prononcer sur les dispositions de la Loi sur les mesures spéciales d'importation visées devrait appliquer celles-ci dans leur version actuelle non modifiée. Le tribunal ne pourrait, de sa propre initiative, modifier une loi que le Parlement n'a pas modifiée, même si une telle modification «judiciaire» était faite pour qu'un traité soit respecté. Le Parlement est souverain dans l'adoption ou la modification de sa législation et aucun tribunal ne peut agir à sa place. Par contre, le tribunal, en appliquant la disposition législative dans sa version non modifiée, risquerait de mettre le Canada en défaut en vertu des termes de l'ALÉNA. Il ne pourrait toutefois pas faire autrement, et il n'aurait pas à tenir compte des conséquences.

Afin de déterminer ces conséquences, il faut savoir qui a intérêt à ce que le Canada respecte ses obligations en vertu du traité. Sans vouloir élaborer autre mesure sur le sujet, il nous faut préciser que les dispositions visées de la Loi sur les mesures spéciales d'importation traitent de l'imposition de droits par un agent des douanes par suite d'une décision du Tribunal canadien du commerce extérieur ainsi que de la révision de la décision de cet agent. Ainsi, tant le gouvernement des États-Unis que celui du Mexique et tant les producteurs que les exportateurs ou les importateurs ont intérêt à ce que le Canada respecte les obligations auxquelles il a souscrit dans l'ALÉNA.

Le manquement du Canada à ses engagements pourrait devenir un différend en vertu des termes de l'ALÉNA si une partie intéressée en décidait ainsi. Ce différend ferait alors l'objet d'un règlement en vertu des procédures prévues au traité. L'organisme(7) chargé de régler ce différend, quant à lui, donnerait priorité au texte de l'ALÉNA sur toute disposition législative interne inconciliable. S'il était jugé que le Canada a contrevenu à ses obligations, il serait possible que le pays d'où proviennent les biens importés décide ultérieurement d'imposer des droits pour contrebalancer l'effet du manquement canadien.

Comme on peut le constater, le tribunal interne n'a pas à tenir compte de l'effet du traité pour rendre sa décision. De même, lorsqu'une loi de mise en oeuvre d'un traité est modifiée par le Parlement et que la modification ne respecte pas les termes du traité, tout tribunal interne doit appliquer la législation en vigueur (soit la modification) sans tenir compte du fait qu'elle puisse être contraire à un traité.

En 1988, lors de la première tentative d'adoption de l'Accord de libre-échange Canada-États-Unis par le Parlement, le projet de loi C-130 renfermait un article 8 qui se lisait comme suit:

8.(1) Par dérogation à toute autre règle de droit, les dispositions de la présente loi, de ses règlements d'application et de l'Accord l'emportent sur les dispositions incompatibles de toute autre loi fédérale ou de tout règlement au sens de l'article 2 de la Loi d'interprétation, à l'exception des dispositions édictées ou modifiées par les parties III et IV de la présente loi ou de leurs règlements d'application.

(2) Nul ne peut, dans l'exercice prétendu d'attributions conférées en vertu d'une règle de droit fédérale, accomplir quoi que ce soit d'incompatible avec la présente loi, ses règlements d'application ou l'Accord.

Alors que les principes d'interprétation donnent priorité d'application au droit interne par les tribunaux canadiens, cet article aurait eu pour effet de donner priorité à l'ALÉ et à sa loi de mise en oeuvre(8).

Ledit article est disparu lors de l'étude du projet de loi en comité. Sans que l'on puisse comprendre les raisons précises de leur décision, les membres du comité ont voté à l'unanimité contre cet article forçant ainsi sa radiation du projet de loi(9). Il faut noter que le projet de loi en question, bien qu'adopté par la Chambre des communes, n'avait toujours pas été adopté par le Sénat au moment du déclenchement des élections par le premier ministre à l'automne 1988. Le nouveau gouvernement a présenté de nouveau un projet de loi de mise en oeuvre de l'Accord de libre-échange Canada-États-Unis, qui a été rapidement adopté par le Parlement et a reçu la sanction royale le 30 décembre 1988. Ce dernier projet de loi (C-2) ne reprenait pas le texte de l'article 8 du projet de loi initial.

Comme on peut le constater, l'article 8 en question aurait eu pour effet de modifier les règles d'interprétation applicables au Canada. Il aurait donné priorité aux termes d'un traité sur les dispositions du droit interne.

Aux États-Unis, la situation est différente. Aucune disposition d'un traité ne peut avoir priorité sur une disposition incompatible d'une loi fédérale, alors que les traités ont priorité sur les lois incompatibles des États. Le Congrès américain a d'ailleurs incorporé dans la loi de mise en oeuvre de l'ALÉ une disposition qui indique clairement que tel est bien le cas.

Il y a lieu de se poser des questions sur l'effet qu'a pu avoir la situation existant aux États-Unis sur la décision du comité de faire disparaître l'article 8 du premier projet de loi de mise en oeuvre de l'ALÉ.

La mise en oeuvre de la responsabilité internationale d'un pays, suite au non-respect d'un traité, n'a aucun lien avec l'application des termes du traité par les tribunaux internes. En fait, les règles d'interprétation en vertu du droit international sont différentes de celles qui s'appliquent en droit interne. L'organe chargée d'interpréter le traité lui donnera priorité alors que le tribunal intérieur donnera priorité à la législation en vigueur.

Le gouvernement canadien pourrait décider d'attaquer une loi américaine qui irait à l'encontre des dispositions de l'ALÉNA. Pour ce faire, il n'aurait qu'à se prévaloir de la procédure de règlement des différends prévue à l'ALÉNA. Comme l'organisme chargé de régler le différend tire son autorité de l'ALÉNA, il devrait normalement donner priorité aux termes de l'Accord sur toute disposition législative interne inconciliable. Il y a lieu de croire que les États-Unis pourraient être déclarés en défaut de respecter leurs obligations en vertu de l'ALÉNA.

Comme on peut le constater, indépendamment du fait qu'il est partie à un traité, chaque pays, demeure souverain dans l'adoption de sa législation. Sur le plan interne, la législation en vigueur, c'est-à-dire celle qui est adoptée par les organes législatifs compétents, sera la seule à être appliquée par les tribunaux, qui ne tiendront alors pas compte des termes intrinsèques des traités.

Bien que l'application de la législation interne puisse avoir pour conséquence de mettre le pays en défaut en vertu des termes d'un traité, le tribunal intérieur n'a pas à tenir compte de telles conséquences lorsqu'il rend une décision. Le système juridique interne est distinct du système juridique international. Chacun applique ses propres règles d'interprétation dont la principale est de donner priorité à ses propres règles de droit.

Quoique les conflits soient évidents entre les deux systèmes de droit, les pays, par respect pour leur souveraineté réciproque, ne semblent pas disposer à vouloir trouver une solution politique au problème. Une fois les traités adoptés et mis en oeuvre, ils laissent les organes «judiciaires» compétents rendre leurs décisions sans intervenir.

Ainsi, on peut donc supposer que les tribunaux de commerce américains continueront à imposer des droits sur les exportations canadiennes et que les groupes d'experts nommés en vertu de l'ALÉ ou de l'ALÉNA continueront à renverser leurs décisions.