Règles financières pour le contrôle du gouvernement (BP358f)

Aujourd'hui, l'austérité financière est devenue le mot d'ordre des gouvernements partout dans le monde. Quelle que soit leur allégeance politique, tous constatent qu'il est devenu pratiquement impossible de soutenir un gouvernement qui ne cesse de croître en recourant au financement déficitaire. Ce nouvel état d'esprit est désormais à ce point ancré que l'on parle de restrictions financières en période de faible croissance économique et même de récession, ce qui aurait été impensable il y a à peine dix ans.

Or, même si le gouvernement prône aujourd'hui les restrictions financières, d'importants progrès n'ont pas pour autant été réalisés à cet égard. En fait, à l'heure actuelle, de nombreux gouvernements se trouvent dans une situation financière considérablement plus grave qu'au moment de la récession de 1981-1982. La différence, c'est que le public semble maintenant convenir, dans une grande mesure, qu'une hausse continuelle de la dette est peu souhaitable et nuit à la productivité, et appelle des mesures qui réduiront la dette croissante du secteur public. Les règles financières figurent parmi les moyens de parvenir à cette fin. Elles sont définies ici comme toute contrainte législative ou constitutionnelle imposée aux gouvernements en matière de déficits et de dette, de dépenses ou de recettes globales, de taux d'imposition, etc. Ces règles retirent aux législateurs leur pouvoir discrétionnaire pour ce qui est des décisions en matière de dépenses et d'imposition et prévoient souvent des mécanismes d'application, ainsi qu'une série de pénalités en cas d'infraction.

Les gouvernements ont réagi de diverses façons à cet appel en faveur de l'adoption de règles financières. L'initiative la mieux connue est la Proposition 13 qui, en 1978, a restreint la mesure dans laquelle les municipalités de la Californie pouvaient percevoir des taxes foncières. Par ailleurs, aux États-Unis, des groupes « conservateurs » ont réclamé l'adoption d'une modification constitutionnelle prévoyant l'établissement de budgets fédéraux équilibrés. Sur les 34 États requis, 32 ont adopté des résolutions demandant une convention constitutionnelle qui obligerait le gouvernement fédéral à établir un budget équilibré(1). Tout récemment, la Chambre des représentants a failli, à neuf voix près, obtenir la majorité des deux tiers nécessaire pour l'adoption d'une telle résolution(2).

Le gouvernement américain a également adopté plusieurs projets de loi visant à établir un échéancier pour équilibrer le budget. La plus connue de ces mesures est la Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act de 1985, mieux connue sous le nom de loi Gramm-Rudman-Hollings (GRH), qui a été suivie en 1990 de la Budget Enforcement Act.

Aujourd'hui, pratiquement chaque État américain a adopté une disposition constitutionnelle interdisant les déficits ou un contrôle législatif de la relance par le déficit budgétaire. Le Traité de Maastricht en Europe a établi une série de règles financières pour régir les pays membres au fur et à mesure qu'ils s'acheminent vers une plus grande union économique et politique. Au Canada, le gouvernement fédéral a établi une loi pour contrôler les dépenses de programmes du gouvernement et deux provinces ont adopté des lois qui rendent obligatoire les budgets équilibrés.

Une mesure qui fait couler beaucoup d'encre aujourd'hui est le « contrat social » imposé par le gouvernement de l'Ontario au secteur public de cette province. Ce contrat n'établit toutefois pas de série de règles financières; il ne cherche pas à imposer des restrictions financières à long terme pour obtenir des résultats financiers donnés, ni ne retire leurs pouvoirs discrétionnaires aux législateurs. Il s'agit plutôt d'une solution à court terme et temporaire à des problèmes financiers.

En recourant à de véritables règles financières pour restreindre les activités du gouvernement, on cherche à lier les mains des législateurs qui, croit-on, se sont montrés incapables de modérer leur propension à la dépense. Certains attribuent cette situation au fait que les commettants ne récompensent pas la prudence en matière financière, les législateurs ne faisant que répondre aux pressions les incitant à créer un nombre toujours plus grand de programmes. D'autres considèrent que ces mécanismes de contrôle sont devenus nécessaires par suite de l'incapacité des législateurs d'instaurer la politique de prudence qui correspond aux véritables attentes de leurs commettants.

Il reste maintenant à déterminer si de telles règles financières permettront de réduire les dépenses et les déficits « excessifs » ou si elles ne serviront qu'à faire paraître les politiciens sérieux et responsables, tout en leur permettant de continuer à dépenser sans compter. Le professeur Aaron Wildavsky constate que bien que de telles stratégies aient toujours fait partie du processus politique, leur utilisation est devenue beaucoup plus fréquente avec le resserrement budgétaire amorcé aux États-Unis(3).

Dans le présent document, nous examinons les théories et les arguments qui militent en faveur du recours aux règles financières, décrivons certaines règles existantes et proposées et présentons des conclusions susceptibles d'être utiles à la politique budgétaire du Canada.

Lorsque le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a examiné la Loi sur le contrôle des dépenses, ses partisans ont exprimé deux points de vue contraires. Le premier camp estimait que l'importance des dépenses et la taille des déficits correspondent aux souhaits d'un très vaste éventail de Canadiens; selon lui, aussi peu souhaitable que soit cette situation, le Parlement ne fait que réagir aux souhaits de ses commettants et leur donne ce qu'ils réclament. Pour sa part, le camp adverse était d'avis que les Canadiens, collectivement, ne veulent pas de dépenses et de déficits d'une telle envergure, mais que ces éléments sont inévitablement générés par les démocraties modernes où les gouvernements se sentent obligés de satisfaire aux exigences de divers groupes d'intérêts. On estimait, de part et d'autre, que des mécanismes de contrôle prévus par la loi permettraient d'élaborer une politique budgétaire saine dont tous les Canadiens profiteraient à long terme.

Une autre opinion veut que le volume des dépenses et du financement déficitaire témoigne d'une mauvaise gestion gouvernementale. Par conséquent, selon ceux qui partagent cet avis, les règles financières deviendraient de simples instruments administratifs grâce auxquels les politiciens pourraient adopter des politiques budgétaires plus saines. Elles rempliraient une fonction administrative analogue à celle des systèmes de comptabilité détaillés et complets du gouvernement.

De telles règles seraient au nombre de plusieurs mécanismes de gestion destinés à contrôler les dépenses gouvernementales, tels que les dispositions de temporisation, le budget base zéro ou le budget fonctionnel, l'indexation du régime fiscal, et la forte majorité exigée au sein des assemblées législatives pour l'adoption des lois qui haussent les impôts. Pour d'autres, toutefois, le problème est plus grave.

Les plus farouches partisans de l'adoption de dispositions constitutionnelles limitant la taille du gouvernement et son recours au financement déficitaire, souscrivent à la théorie économique du choix public. Cette théorie attribue un caractère de maximisation de l'utilité aux activités de membres d'institutions publiques, y compris aux décisions qu'ils prennent sur des questions d'intérêt public. Au lieu de partir du principe que les gouvernements et les assemblées législatives sont impersonnels et bienveillants, la théorie du choix public estime que les personnes qui travaillent dans ces institutions ne sont pas dans l'ensemble différentes de celles qui travaillent dans des entreprises privées ou qui exercent une vaste gamme d'activités commerciales.

Dans une démocratie, les politiciens doivent être élus. Ils achètent l'appui des électeurs par leurs promesses et par leurs actions en échange de politiques que le public estime capable d'accroître sa propre utilité. Il s'agit d'une transaction commerciale au même titre que l'achat et la vente d'une automobile, bien qu'elle s'effectue dans un milieu différent et selon des règles différentes. Dans cette perspective, les mesures collectives du gouvernement ne constituent rien de plus qu'une tentative de la part d'un groupe de personnes de vendre un « produit » à un autre groupe, comme sur le marché.

Le gouvernement prend des mesures collectives. Sur le marché que l'on vient de définir, les électeurs sont peu portés à consacrer du temps et de l'énergie à se renseigner sur les questions de l'heure, surtout qu'il est coûteux d'obtenir ce genre d'information. Les particuliers ont peu d'influence sur l'issue du scrutin et chaque politique gouvernementale n'a souvent qu'un léger impact sur chaque électeur. Cependant, lorsqu'ils sont plusieurs à partager les mêmes intérêts, les électeurs ont tendance à être mieux informés et à mieux faire connaître leurs attentes. Cela vaut également pour les politiciens. Ils sont relativement mal renseignés sur tout un éventail de questions, sauf quand celles-ci sont importantes pour leur réélection. Or, ce sont ces mêmes questions qui tiennent à coeur aux électeurs.

En raison de ces particularités, le marché politique a tendance à être accaparé par les groupes d'intérêts. Le professeur Aaron Wildavsky explique que, grâce aux progrès technologiques, le coût des télécommunications a considérablement diminué, rendant ainsi le lobbying moins coûteux et accentuant l'importance du rôle des groupes d'intérêts sur la scène politique. La situation a complètement changé depuis l'époque où ont été établies les constitutions canadienne et américaine(4). Ces groupes d'intérêts ont réussi à s'organiser et à faire connaître leurs attentes aux politiciens, qui ont peu à gagner en refusant d'y répondre, surtout lorsque les médias leur donnent un retentissement considérable. Par ailleurs, tant qu'un groupe d'intérêts n'est pas compétitif, les politiciens peuvent recueillir des votes (ou éviter de perdre des votes) en répondant à ses attentes(5). Cet appui gouvernemental présente peu de risque pour les électeurs qui ne font pas partie d'un groupe favorisé. Si cet appui leur paraît injuste, ils réagiront probablement en faisant du lobbying dans leur propre intérêt. On peut donc considérer le processus politique comme un échange de faveurs tant sur plan de la demande que sur celui de l'offre. Un législateur peut tâcher d'obtenir des appuis pour un groupe qu'il soutient en votant en faveur d'un autre groupe considéré important par un autre législateur. De même, des groupes d'intérêts peuvent se regrouper en coalition.

Dans une perspective plus générale, les économistes qui souscrivent à la théorie du choix public soutiennent que le phénomène des déficits perpétuels survenu au cours de la période d'après-guerre n'aurait pu se produire sans un revirement complet d'attitude de la part des citoyens et des décideurs envers la dette publique, résultat de l'acceptation générale des théories économiques keynésiennes. Après l'abandon des anciennes notions s'opposant au financement déficitaire, le processus démocratique a inévitablement entraîné la croissance du gouvernement, alimentée par l'accumulation de la dette, à mesure que les politiques, les bureaucrates, les groupes d'intérêts et les simples électeurs effectuaient leurs transactions politico-économiques. Avant la révolution keynésienne, la dette publique était considérée peu souhaitable parce qu'elle réduisait le stock de capital de la société et finissait par appauvrir les citoyens. Or, aujourd'hui, beaucoup croient qu'une telle dette peut en fait apporter la prospérité. Comme cette conception des affaires publiques permet l'augmentation des dépenses sans une hausse correspondante de l'impôt, elle élimine une contrainte naturelle à laquelle est soumise la croissance du gouvernement.

Le processus politique et la structure de coûts associés à la collecte de données sont autant d'incitations à favoriser, de part et d'autre, la défense d'intérêts particuliers au détriment du bien public. Si les membres de la classe politique, les bureaucrates et les électeurs privilégient au maximum l'utilité personnelle plutôt le désintéressement, les transactions sociopolitiques peuvent mener — et de l'avis de certains, cela est inévitable — à l'adoption de politiques économiques néfastes pour la société, même si les participants à ces transactions les considèrent comme mutuellement profitables. C'est là l'exemple ultime de l'effet néfaste des facteurs externes. C'est ce qui explique aussi que les économistes partisans du choix public estiment nécessaire de mettre un frein à ces transactions et proposent pour ce faire certaines règles financières.

Avant l'adoption des dispositions Gramm-Rudman-Hollings aux États-Unis, certains économistes et membres de la classe politique avaient réclamé l'imposition de limites constitutionnelles pour restreindre le pouvoir du gouvernement fédéral en matière de dépenses et d'imposition. À leur avis, il fallait restreindre le pouvoir des législateurs de dépenser sans augmenter les impôts et les empêcher d'être trop prodigues. Les grandes lignes de cette proposition sont exposées dans un ouvrage de James Buchanan, qui a par la suite reçu le prix Nobel d'économie, et de Richard Wagner(6).

À leur avis, une telle règle devait être transparente, de façon à pouvoir être comprise tant par les membres de la classe politique que par le public, et pour qu'ainsi les électeurs puissent se rendre compte des entorses susceptibles de lui être faites. Son application devait porter sur la position déficitaire nette du budget et non sur le niveau ou la composition des dépenses, qui relèvent du processus politique. Néanmoins, comme le financement par emprunt est perçu comme étant à l'origine de la forte croissance des dépenses gouvernementales, une telle règle permettait, de par sa nature même, de modérer la prodigalité du gouvernement en l'empêchant d'en reporter les conséquences fiscales à plus tard.

Conformément à cette proposition, il fallait obtenir l'accord du Président et du Congrès pour présenter et approuver des budgets prévoyant des déficits nuls. Si les prévisions se révélaient incorrectes, des compressions automatiques des dépenses devaient alors permettre de rééquilibrer le budget en trois mois. Tout excédent devait servir à racheter l'encours de la dette. La proposition prévoyait une période de transition de cinq ans pour équilibrer le budget et permettait une dérogation d'un an, sous réserve de l'approbation des deux tiers du Congrès et du Président.

Cette solution paraît simple, mais d'autres le sont aussi. Elle se distingue essentiellement par le fait qu'elle prévoit une conciliation après coup et des réductions globales et automatiques de dépenses. Le recours aux séquestres [réductions] n'ayant pas à être décidé par un quelconque législateur, il ne peut y avoir de collusion législative pour déroger à l'esprit de la loi. Les auteurs voyaient également un avantage dans le fait que la règle ne serait pas simplement une mesure législative parmi tant d'autres, mais exigerait une modification constitutionnelle.

Le recours automatique à d'autres formes de pénalités est aussi possible. Toute dérogation pourrait automatiquement donner lieu à des augmentations d'impôt, à des baisses de traitement pour les législateurs et au déclenchement d'élections auxquelles les législateurs sortants ou ceux ayant voté en faveur d'un budget non conforme à la loi, n'auraient pas le droit de se présenter.

Voici la proposition globale qui a récemment été présentée pour le gouvernement fédéral canadien(7) :

Cet ensemble de règles s'appliqueraient lorsque la situation est stationnaire et que l'équilibre budgétaire est atteint. Il faudrait en outre prévoir un ensemble de règles de transition devant mener à l'équilibre budgétaire et fixer les dépenses fédérales à un niveau convenable. Étant donné le rôle important joué par les transferts fiscaux fédéraux aux provinces, la détermination du niveau des dépenses devrait se faire en consultation avec les provinces.

En 1985, le gouvernement fédéral américain adoptait la Balanced Budget and Deficit Reduction Act, mieux connue sous le nom de loi Gramm-Rudman-Hollings (GRH). Cette loi prévoyait que la réduction du déficit se ferait selon un échéancier de cinq ans et que la sixième année, l'équilibre budgétaire serait atteint grâce à une série de compressions. En cas de désaccord du président des États-Unis et du Congrès sur les réductions nécessaires, une série de compressions obligatoires (« séquestres ») devaient automatiquement s'appliquer. Ainsi, faute d'une entente entre le Congrès et l'exécutif, un mécanisme était automatiquement prévu pour que l'échéancier soit effectivement respecté.

Au cours de l'exercice financier de 1986, le déficit fédéral s'est élevé à 221 milliards de dollars US(8), alors que l'objectif fixé par la loi GRH était de 172 milliards. Pour 1991, l'objectif initialement fixé par la loi GRH, désigné GRH1 dans le tableau 1, était de zéro, mais le déficit a atteint 270 milliards de dollars. En 1987, les objectifs ont toutefois été révisés à la hausse, lorsqu'il est devenu évident qu'ils ne pourraient aisément être atteints. La comparaison du déficit budgétaire réel et de l'objectif de la deuxième série, fixé à 64 milliards et désigné GRH2, n'indique un manque à gagner que de 206 milliards.

Malgré l'accroissement des déficits pendant la période d'application de la loi GRH, certains observateurs ont soutenu que la hausse aurait été plus marquée encore si aucune mesure corrective n'avait été prise. Néanmoins, les résultats budgétaires des États-Unis ont montré que les objectifs n'avaient pas été respectés et que l'équilibre budgétaire était loin d'être atteint. Tout compte fait, la loi GRH semble n'avoir guère eu de succès.

Plusieurs raisons expliquent cet échec. D'abord, les objectifs ne s'appliquaient qu'aux déficits prévus dans le budget — et non aux déficits réels. Or, grâce à la sous-estimation des dépenses, à la surestimation des recettes et à l'établissement de prévisions trop optimistes quant au rendement économique, on peut facilement faire correspondre les chiffres budgétaires aux objectifs fixés, sans pour autant qu'il n'y ait de réel espoir d'atteindre effectivement ces objectifs à la fin de l'exercice. En outre, les législateurs sont passés maîtres dans le tour de passe-passe budgétaire, dans l'art de réorganiser les périodes de dépenses fiscales, d'éliminer certains postes budgétaires, etc. En 1986, par exemple, le Congrès a effectué à l'avance un paiement de 680 millions pour devancer l'entrée en vigueur de la loi GRH. Ce paiement anticipé a entraîné des frais d'emprunt supplémentaires et a fait dire à un représentant : « N'est-il pas curieux de constater que nous gaspillons un demi-million de dollars pour essayer de faire croire aux contribuables que nous réduisons le déficit alors qu'en fait, nous l'augmentons? »(9).

Comme la loi GRH ne renfermait aucune disposition de conciliation après coup des déficits et des objectifs fixés, ce sont les prévisions, et non les résultats, qui servaient à déterminer s'il avait pu y avoir quelque dérogation à la loi. En fait, une fois que la loi GRH est entrée en vigueur, les prévisions budgétaires sont devenues de très piètres points de référence pour prédire les déficits réels, alors qu'elles étaient tout à fait valables avant son application(10).

En outre, la portée du processus de recours aux séquestres était extrêmement limitée, puisque près de la moitié des dépenses ne pouvaient faire l'objet de compressions automatiques et que 24 p. 100 des autres n'étaient assujetties qu'à des restrictions limitées. En 1986, 48 p. 100 des dépenses, dont près de la moitié servaient aux fins de la sécurité sociale, étaient à l'abri de tout resserrement(11). Au deuxième rang des dépenses non assujetties aux réductions, avec 15 p. 100 du total, venaient les intérêts sur la dette publique. Par conséquent, toutes les compressions automatiques devaient porter sur des postes représentant seulement 27 p. 100 du budget, et près des deux tiers de ces postes étaient affectés à la défense. D'énormes pressions politiques se sont donc exercées pour que le recours aux séquestres se fasse avec modération.

Selon le professeur Aaron Wildavsky, l'échec de la loi GRH s'explique essentiellement par le fait que les législateurs étaient effectivement très peu portés à sabrer dans les dépenses de programmes, car ils savaient pertinemment que les programmes véritablement responsables du déficit n'allaient pas être touchés par les séquestres(12).

La loi GRH a été remplacée en 1990 par la Budget Enforcement Act (BEA) (Loi sur l'application des mesures budgétaires). Cette nouvelle loi modifiait l'orientation des règles financières et la faisait porter sur le contrôle des dépenses plutôt que sur le déficit. Même si l'on s'attendait à ce que les mesures prévues par cette loi permettent de réduire le déficit et que des plafonds étaient fixés pour en limiter l'ampleur (voir le tableau 1), ce n'était plus le principal objectif.

La BEA a limité les dépenses discrétionnaires qui, pour les trois premières années, étaient réparties en trois catégories : défense, engagements internationaux et affaires intérieures. Après la troisième année, le programme commence à restreindre les dépenses discrétionnaires totales. Même si les plafonds sont censés être permanents, certaines circonstances, par exemple une révision des prévisions relatives à l'inflation, une croissance exceptionnellement lente (c'est-à-dire de moins de 1 p. 100 sur une base annuelle pendant deux trimestres d'affilée) ou une quelconque situation d'urgence, pouvaient justifier leur modification. Le tableau 1 montre que les objectifs pour 1994 et 1995 ont augmenté de façon spectaculaire par suite de ces rajustements techniques (désignés BEA2). Ils sont deux fois plus élevés que les plafonds fixés par la loi GRH pour 1986, année ou le déficit a atteint un sommet inégalé. En outre, la disposition relative aux séquestres ne s'applique pas pendant les trois premières années, puis s'applique ensuite à ce qui, en réalité, est devenu un objectif flottant.

Les plafonds applicables aux crédits comportent plusieurs caractéristiques importantes(13). Les dépenses ne peuvent dépasser la limite fixée, même si les dépenses supplémentaires s'autofinancent ou si les impôts sont majorés. Au cours des trois premières années, lorsqu'il existe trois catégories, les dépenses ne peuvent être transférées d'une catégorie à une autre.

Les plafonds décrits ci-dessus s'appliquent aux dépenses fédérales discrétionnaires mais non aux programmes sociaux. La loi sur l'application des mesures budgétaires établit aussi des règles applicables aux recettes et aux programmes de dépenses obligatoires, connues sous le nom de règles relatives à l'imputation fondée sur les sorties de fonds. Au moment de l'adoption de la loi, les prévisions de base pour les recettes et pour les dépenses obligatoires y ont été promulguées. Dorénavant, toute initiative de nature législative visant à réduire les impôts ou à accroître les dépenses obligatoires ne doit pas avoir d'effet sur le déficit. Ainsi, les lacunes actuelles au niveau des programmes sociaux se trouvent à être comprises dans la loi.

À l'instar de la loi GRH, la BEA renferme des dispositions relatives aux séquestres qui prennent effet dès que sont enfreintes les dispositions concernant les paiements au fur et à mesure. Beaucoup d'exceptions sont cependant prévues, comme dans le cas de la loi GRH, de sorte que les compressions ne peuvent s'appliquer qu'à un nombre minime de secteurs.

À l'instar de la loi GRH et de n'importe quelle autre mesure législative, la BEA peut être modifiée par voie législative, même si jusqu'ici, aucune tentative en ce sens ne semble avoir été faite. Si la loi demeure en vigueur, les plafonds qui y sont prévus deviendront bientôt exécutoires, puisque le montant des dépenses approche maintenant les limites fixées pour les crédits. Jusqu'ici, la BEA n'a cependant guère été plus efficace que la loi GRH pour contrôler le déficit, et n'a pas été très utile non plus pour réduire les dépenses gouvernementales.

Le processus budgétaire américain comporte aussi une règle de procédure dont le rôle s'apparente beaucoup à celui d'une règle financière sans toutefois que son application soit automatique. Les deux Chambres du Congrès répartissent les crédits de dépenses entre un grand nombre de comités et de sous-comités. À la Chambre des représentants, un sous-comité peut dépasser ses crédits totaux dans la mesure où le comité dont il relève ne dépasse pas les siens; ainsi, les limites globales s'appliquent aux crédits de dépenses pour les différents comités. Au Sénat, par contre, un membre peut soulever une objection dès que les crédits pour un sous-comité en particulier dépassent les limites permises; cette objection ne peut être rejetée que par une majorité des trois cinquièmes.

De telles dispositions de compensation renforcent la notion de coût d'opportunité au Sénat. Chaque fois qu'un homme ou une femme politique ou un lobbyiste désire élargir un programme ou en créer un nouveau, il(elle) doit réduire les dépenses ailleurs en guise de compensation. Parce qu'elle s'applique aux sous-comités, cette disposition peut les obliger à trouver une compensation, même si les plafonds de dépenses globales peuvent ne pas être exécutoires(14).

Exercice	GRH1	GRH2	BEA1	BEA2	Réel
1986	172				221
1987	144				150
1988	108	144			155
1989	72	136			153
1990	36	100			220
1991	0	64			270
1992		28	360		290
1993		0	292		327
1994			162	345
1995			122	354

Source : S.E. Collender, The Guide to the Federal Budget, Fiscal 1993, Washington, The Urban Institute Press, 1992;

Economic Report of the President, transmis au Congrès en janvier 1993, Washington 1993; et Bureau du budget du Congrès, Sequestration Preview Report For Fiscal Year 1994, Washington, 2 avril 1993.

Presque chaque État américain est assujetti à une disposition l'obligeant à équilibrer son budget, mais les particularités de chacune de ces dispositions sont si complexes et si variées qu'on ne s'entend pas sur la portée de ces mesures de contrôle. Dans certains cas, le gouverneur doit présenter un budget équilibré; dans d'autres, c'est l'assemblée législative qui doit adopter un budget équilibré, et dans d'autres encore, le budget doit en fait être en équilibre à la fin de l'exercice.

Selon le General Accounting Office (Bureau de comptabilité générale) des États-Unis (GAO), le Vermont et le Wyoming sont les seuls États américains où le gouvernement de l'État n'est pas tenu d'équilibrer son budget en raison d'une exigence législative ou constitutionnelle, bien que, en pratique, on s'attende à ce qu'il le fasse, du moins au Wyoming. De tous les États soumis à pareilles règles, 13 se fient principalement à des mesures de contrôle législatives, alors que 35 ont recours à des contraintes constitutionnelles. Par ailleurs, la Advisory Commission on Intergovernmental Relations (Commission consultative sur les relations intergouvernementales) des États-Unis (ACIR), organisme créé par le Congrès des États-Unis, signale que l'État du Wyoming est tenu par sa constitution d'équilibrer son budget, alors que l'État de l'Ohio n'exige pas que le gouverneur présente un budget équilibré ou que l'assemblée législative approuve ce type de budget. On exige plutôt qu'« il y ait des fonds suffisants pour couvrir les dépenses », formulation qui semble autoriser les emprunts.

Selon le GAO, dix États n'exigent pas que leur budget soit équilibré à la fin de l'exercice financier, mais, des 40 qui le demandent, 11 autorisent, au besoin, que le déficit soit reporté à l'exercice suivant, habituellement au moyen d'un emprunt à court terme. Selon la ACIR, neuf États seulement sont autorisés à reporter un déficit, mais il ne s'agit pas, dans la plupart des cas, des États cités par le GAO. Il ne faut pas, semble-t-il, se fier aux apparences en ce qui concerne les exigences en matière d'équilibre budgétaire, et les avis sont partagés quant aux règles adoptées au niveau des États.

Dans la plupart des États, le « budget » qui doit être équilibré n'est pas le budget consolidé; il n'est donc pas aussi complet que le budget du gouvernement fédéral des États-Unis. Contrairement au gouvernement fédéral, les États ont en général deux comptes distincts : un pour leurs dépenses d'immobilisation et un autre pour leurs dépenses courantes (budget de fonctionnement). C'est en général au moyen d'emprunts qu'ils financent leurs importantes dépenses d'immobilisation, qui représentent environ 9 p. 100 de leurs dépenses totales. Dans certains États, les dépenses obligatoires peuvent également être déficitaires. Cependant, en règle générale, le budget global fait état des dépenses discrétionnaires, d'une part, et des recettes fiscales, de l'autre, et ce n'est que ce budget qui doit être équilibré. Selon le GAO, ces types de dépenses représentent en moyenne 54 p. 100 des dépenses totales, le taux oscillant entre 74 p. 100 et 21 p. 100. Si d'autres parties du budget doivent s'équilibrer, les rentrées des emprunts à long terme sont souvent considérées comme des recettes.

Ces règles occupent tout de même une place importante parmi les mesures budgétaires prises par les gouvernements des États en vue d'équilibrer leur budget. Aux prises avec des difficultés budgétaires imprévues, ces gouvernements ont tenté de réduire leurs déficits éventuels de quelque 40 milliards de dollars au cours des quelques dernières années. Les chiffres du Département du Commerce des États-Unis montrent que les finances publiques des États américains sont beaucoup plus saines que celles des gouvernements provinciaux du Canada. Pourtant, les États qui se sont imposé l'équilibre budgétaire ont toujours des budgets déficitaires. L'étude du GAO montre que, en 1992, l'Illinois et le Maryland avaient un budget déficitaire, alors qu'au cours des trois dernières années, six autres États avaient dû reporter un déficit. New York, État qui contourne depuis longtemps ses propres règles d'équilibre budgétaire, a accumulé des déficits de 2,387 milliards de dollars au cours des trois dernières années. Le Connecticut a émis des obligations à court terme pour un montant de 965 millions de dollars, afin de couvrir deux budgets annuels déficitaires, et le Massachusetts a emprunté 1,400 milliards pour couvrir son déficit. Tous ces États avaient adopté des règles d'équilibre budgétaire.

De plus, notre propre analyse des données du Département du Commerce des États-Unis montre que, dans 24 États, le niveau des dépenses générales dépassait le niveau général des recettes pour l'année financière 1991(16), lorsque les calculs excluent des totaux les dépenses et les recettes provenant des assurances et des fonds en fiducie. Cela ne veut pas dire que les mécanismes législatifs et comptables de ces gouvernements indiquaient un déficit; cela indique toutefois qu'ils avaient un manque à gagner. Pour les gouvernements des États, l'année 1991 a toutefois été inhabituelle, car, selon les données des années antérieures, les manques à gagner ont été l'exception plutôt que la règle.

Le pouvoir d'imposition des gouvernements des États américains est beaucoup plus restreint que celui du gouvernement fédéral. La cote attribuée à leurs obligations est donc beaucoup plus sensible au risque qu'ils représentent sur le marché des obligations. C'est cette vulnérabilité qui, d'une part, limite le financement par emprunt, mais qui, d'autre part, pourrait être à l'origine des contraintes budgétaires imposées aux législateurs. Une étude récente a permis de conclure que les gouvernements des États dont les politiques budgétaires étaient plus prudentes (c'est-à-dire dette peu élevée, faible tendance à recourir au déficit et règles financières rigoureuses) ont des coûts d'emprunt moins élevés que les États plus prodigues, toutes choses égales par ailleurs(17).

Les dépenses des États semblent en partie fondées sur les recettes prévues, lesquelles sont souvent sous-estimées. Cette façon de faire a contribué à atténuer les effets de recettes anormalement basses à la fin d'une mauvaise année financière, et il n'a donc pas été aussi nécessaire d'appliquer les règles d'équilibre budgétaire(18). La Deficit Elimination Act de l'Alberta établit des exigences semblables, en matière de prévision.

Certains gouvernements d'État ont essayé par le passé de contourner leurs propres règles en transformant certaines dépenses courantes en dépenses d'immobilisation, afin de les financer au moyen d'un déficit. Les marchés financiers se sont vite rendu compte de l'astuce, ce qui a provoqué des crises financières(19). La cote des obligations des États dépend beaucoup de leur situation budgétaire, et la crainte de la voir baisser semble fort inciter les gouvernements à équilibrer leur budget(20).

Dans la fédération américaine, le gouvernement fédéral joue un rôle économique plus important que son équivalent canadien. Aux États-Unis, le gouvernement fédéral contrôle environ les deux-tiers de toutes les dépenses publiques, alors qu'au Canada, les dépenses du gouvernement fédéral sont à peu près du même ordre que celles des gouvernements provinciaux réunis. Il convient de se rappeler de ce fait lorsqu'on établit des comparaisons entre les provinces canadiennes et les États américains.

Dans les années 80, lorsque le président Reagan occupait la Maison-Blanche et que les Démocrates dominaient le Congrès, les Républicains conservateurs avaient réclamé à plusieurs reprises un « pouvoir de veto par article d'exécution », comme moyen de restreindre les dépenses excessives et le déficit. Actuellement, même si le Président peut opposer son veto à un projet de loi, il ne peut le faire pour une partie seulement d'un projet de loi. Il arrive souvent, pourtant, que des dépenses de nature diverse soient incluses dans le même projet de loi.

Dans les États, les gouverneurs ont en général beaucoup de latitude quant à la façon d'aborder les projets de loi. Dans 40 États, le gouverneur peut opposer son veto ou modifier un article d'exécution. Dans 32 États, il peut ainsi empêcher le financement d'un programme ou d'une agence. Dans d'autres, il peut également opposer son veto au libellé d'une loi qui vise la manière dont des fonds sont dépensés(21). C'est généralement grâce à ces pouvoirs du gouverneur, plutôt qu'à des compressions fondées sur des formules, que des règles d'équilibre budgétaire sont appliquées(22).

Cet aspect particulier, important dans une forme de gouvernement comme celle des États-Unis, a peu de conséquence dans un régime parlementaire comme celui du Canada.

Outre le respect de règles d'équilibre budgétaire, certains États doivent également composer avec des limites législatives ou constitutionnelles s'appliquant à la croissance des dépenses ou des recettes fiscales, ou des deux. Depuis 1976, un grand nombre d'États ont adopté pareilles limites(23), et quatre en ont même rajouté ou ont modifiées celles qui existaient en 1991. Tout comme les règles d'équilibre budgétaire, ces limites reposent sur un pouvoir législatif ou constitutionnel et peuvent être formulées de diverses façons. Le moyen le plus courant consiste à limiter la croissance des dépenses de manière à empêcher leur croissance réelle par habitant, ou à les maintenir au même niveau en termes de revenu des particuliers de l'État. Dans certains cas, on a fixé un chiffre qui peut ne plus s'appliquer si les circonstances changent. Le Rhode Island, par exemple, limite la croissance de ses dépenses à 6 p. 100 par an, tandis que l'Oklahoma a fixé sa propre limite à 12 p. 100, après correction pour inflation, et compte tenu d'une disposition selon laquelle les crédits ne peuvent dépasser 95 p. 100 des recettes certifiées. Étant donné la faiblesse du taux d'inflation actuel, il n'est pas difficile pour le Rhode Island de respecter cette restriction, tandis qu'en Oklahoma, la restriction est tout à fait inopérante si les recettes croissent suffisamment rapidement.

Tout comme les règles d'équilibre budgétaire, ce plafonnement des taxes et des dépenses ne s'applique qu'à un sous-ensemble de recettes et de dépenses, habituellement ce que nous avons qualifié plus tôt de recettes et dépenses d'ordre général. Si ces dernières représentent en moyenne 60 p. 100 de l'ensemble des recettes et dépenses, elles correspondent au minimum à 25 p. 100 et au maximum à 86 p. 100 des dépenses des États visés par le plafonnement des taxes et des dépenses. De plus, comme c'est le cas pour tous les types de règle, les législateurs font preuve d'une grande créativité pour arriver à les contourner, créant, par exemple, des « fonds spéciaux », des « fonds pour allégements fiscaux » ou autres moyens semblables. On peut donc en conclure que le plafonnement n'a pas été une mesure très efficace(24).

Plusieurs raisons expliquent cette situation. Ces plafonds ont en général été fixés par les législateurs que les électeurs avaient déjà jugés irresponsables en matière budgétaire. Certains plafonds comportent aussi des échappatoires qui demandent relativement peu d'efforts et ont donc été faciles à contourner. Tout semble indiquer que les recettes et dépenses des États qui se sont fixé des plafonds ont augmenté à peu près au même rythme que les recettes et dépenses des États qui n'en ont pas. Ce jugement à première vue est peut-être erroné, car il est également vrai que le taux de croissance réel des gouvernements des États a diminué considérablement depuis le plafonnement des recettes et des dépenses. Les plafonds déjà en place et les variantes plus sévères qu'on voudrait adopter dans certains États pourraient en fait inciter les gouvernements des États à restreindre leur croissance.

ÉTAT	PLAFONNEMENT DÉPENSES/RECETTES	APPLICATION : % des recettes et dépenses assujetties aux plafonds	PLAFONNEMENT : exprimé en taux de croissance, sauf indication contraire
Alaska	Dépenses	86 %	inflation et population
Arizona	Dépenses	73 %	7 % du revenu des particuliers de l'État
Californie	Dépenses	42,5 %	inflation et population
Caroline du Nord	Dépenses	S/O	7 % du revenu des particuliers de l'État
Caroline du Sud	Dépenses	67,5 %	le plus important : croissance du revenu des particuliers ou 9,5 % du revenu des particuliers de l'État
Colorado	Dépenses	44 %	était de 7 %, changé en 1991
Connecticut	Dépenses, avec 4 exceptions	S/O	le plus important : inflation ou revenu des particuliers
Delaware	Dépenses	S/O
Hawaï	Dépenses	57 %	revenu des particuliers
Idaho	Dépenses	45 %	5,33 % du revenu des particuliers de l'État
Louisiane	Dépenses — Recettes limitées jusqu'en 1991	39,5 %	revenu des particuliers
Mass.	Recettes	S/O	traitements et salaires
Michigan	Recettes	70 %	revenu des particuliers
Missouri	Recettes	70 %	revenu des particuliers
Montana	Dépenses	57,5 %	revenu des particuliers
Nevada	Dépenses	70 %	inflation et population
Oklahoma	Dépenses	S/O	12 % + inflation, mais pas plus que 95 % des recettes
Oregon	Dépenses	25 %	revenu des particuliers
Rhode Island	Dépenses	74 %	6 %
Tennessee	Dépenses	67,5 %	revenu des particuliers
Texas	Dépenses	57 %	revenu des particuliers
Utah	Dépenses	75 %	85 % de l'augmentation des revenus des particuliers
Washington	Recettes	79 %	revenu des particuliers

Source : Le tableau 2 a été établi à partir de renseignements tirés des publications suivantes : ACIR (1993); D.G. Bails, « The Effectiveness of Tax-Expenditure Limitations: A Re-Evaluation », American Journal of Economics and Sociology, vol. 49, n° 2, avril 1990, p. 237; et D.A. Kenyon et K.M. Benker, « Fiscal Discipline: Lessons From the State Experience », National Tax Journal, vol. XXXVII, n° 3, septembre 1984, p. 437.

Le budget de 1991 du gouvernement du Canada contenait un certain nombre de mesures visant à contrôler le champ d'action du gouvernement, à limiter la croissance de la dette et à mieux coordonner les politiques budgétaire et monétaire. Le budget comprenait également un ensemble de règles financières établies sous le régime de la loi C-56, Loi instituant des plafonds pour les dépenses publiques, appelé communément Loi sur le contrôle des dépenses, et visant à imposer des limites maximales à un bon nombre de dépenses de programmes.

Outre ses prévisions concernant le déficit, le gouvernement fédéral a rédigé une loi visant à contrôler le montant qu'il pourrait consacrer aux programmes. La loi n'avait pas pour objet de contrôler l'ensemble des dépenses, malgré la présence, dans l'avant-projet de loi, de cibles « flottantes » à cette fin. En fin de compte, le gouvernement visait à limiter les dépenses de programmes contrôlées, lesquelles s'élevaient en moyenne à 85 p. 100 des dépenses de programmes de base et à 62 p. 100 du total des dépenses prévues. (Voir le tableau 3, sous la rubrique C-56.) Les dépenses de programmes non contrôlées couvrent pour l'essentiel les prestations d'assurance-chômage, alors que les frais de la dette, qui ne sont pas des dépenses de programmes, ne sont pas considérés comme des dépenses contrôlées.

Lorsque des commentaires ont été sollicités sur le projet de loi, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a tenu des audiences et présenté des recommandations, dont certaines ont été acceptées par le gouvernement.

Pendant cette étude, la loi canadienne a souvent été comparée à la loi américaine. La loi canadienne ne cherche pas à agir directement sur le déficit; elle vise uniquement les dépenses, bien qu'elle fasse partie d'un ensemble de mesures budgétaires comportant des prévisions quinquennales du déficit. On a jugé à ce moment-là que les dépenses sont fondamentalement contrôlables, alors que le déficit ne l'est pas. La loi exige que les limites soient respectée ex post et ex ante. Le ministre des Finances doit non seulement déposer au Parlement des budgets conformes à la loi, mais il doit également prendre des mesures correctrices lorsque les cibles n'ont pas été atteintes au cours d'une année donnée. Un tel rapprochement ex post n'existe pas dans la loi américaine.

La loi canadienne diffère de la loi américaine sous deux autres aspects également. La Budget Enforcement Act des États-Unis fixe des limites à trois grandes catégories de dépenses et réduit ainsi la flexibilité en matière de dépenses. De plus, si on en fait une utilisation maximale, les dispositions de compensation que contiennent les règles du Sénat des États-Unis contribuent à réduire davantage la flexibilité. Ce n'est pas le cas de la Loi sur le contrôle des dépenses. Pour chaque catégorie de dépenses de programmes contrôlées, il est tout à fait possible de transférer des ressources d'un programme à un autre. En outre, le gouvernement peut dépenser au-delà de ses limites au cours d'une année donnée s'il a dépensé moins que prévu l'année précédente. La politique budgétaire du Canada n'est pas aussi rigide que celle des États-Unis. Par ailleurs, la loi américaine et son mécanisme d'application rendent plus visibles les possibilités de compromis à l'égard des projets de dépenses.

Les limites du déficit américaines peuvent être modifiées en période de récession, alors que les limites canadiennes ne peuvent l'être. Toutefois, les dépenses de programmes non contrôlées étant constituées pour l'essentiel des prestations d'assurance-chômage, lesquelles sont les dépenses de programmes les plus sensibles aux variations cycliques, la structure même du programme répond efficacement aux pressions qu'exerce une récession. De plus, les limites pouvant varier d'une année à l'autre, il est plus facile de tenir compte des pressions exercées en temps de récession.

Un autre aspect unique du programme fédéral est sa durée limitée; la loi prend fin à la fin de l'année financière 1995-1996. Pour cette raison, toute infraction aux dispositions de la loi au cours de l'année précédente ne pourra être confirmée par le vérificateur général que lorsque la loi aura expiré. Elle n'aura donc pour conséquence que la désapprobation de la population.

Le gouvernement a choisi dès le départ de ne pas plafonner la totalité des dépenses, le service de la dette n'étant pas visé par la loi. La raison était surtout d'ordre pratique; le ministère des Finances a estimé beaucoup plus difficile de prédire les coûts du service de la dette que de prédire le total des dépenses de programmes et d'établir un programme pour contrôler ce qui semble fondamentalement contrôlable; l'exclusion des frais de la dette atténue l'instabilité de la variable étudiée. Toutefois, comme plusieurs témoins l'ont fait remarquer, le programme de contrôle vise à limiter l'incidence des dépenses sur la croissance du déficit et de la dette. Or, leur croissance dépend tout autant des frais d'intérêt que des dépenses des autres programmes.

Une autre question soulevée pendant les audiences publiques a été l'importance des plafonds par rapport aux tendances qui caractérisent les dépenses gouvernementales. On a dit en général que la proposition limitait la croissance des dépenses de programmes à 3 p. 100 par an. Les dépenses de programmes contrôlées avaient un taux de croissance réel plus élevé parce qu'on s'était attendu à une croissance plus lente des dépenses non contrôlées.

Ce qui est encore plus important, cependant, c'est que ces limites des dépenses correspondaient à une croissance réelle plus élevée que celle qu'on avait connue avant leur mise en place, parce que le taux d'inflation était exceptionnellement bas. De plus, dans les discussions officielles sur ces limites, les chiffres choisis n'ont jamais été expliqués ou justifiés; par exemple, aucune cible n'a jamais été établie en fonction d'un pourcentage du PIB pour l'ensemble des dépenses, les dépenses de programmes ou les dépenses de programmes contrôlées.

Le plafonnement des dépenses correspond à une baisse du rapport entre les dépenses de programmes contrôlées et le PIB; de 14,22 p. 100 qu'il était en 1991-1992, il devait passer à 12,5 p. 100 en 1995-1996, selon les prévisions relatives à la croissance du PIB dans le budget fédéral de 1992. Cette estimation de la croissance du PIB s'est avérée beaucoup trop optimiste.

Le gouvernement fédéral a annoncé dans son budget de 1993 que les plafonds seraient de nouveau abaissés et que le programme serait prolongé de deux ans. Ces changements figuraient dans le projet de loi C-130, Loi modifiant la Loi limitant les dépenses publiques, qui n'a pas dépassé l'étape de la première lecture à la Chambre des communes. Les limites avaient été réduites en partie pour des raisons techniques. La restructuration du programme de prestations pour enfants équivaut à la conversion de certaines dépenses de programmes en dépenses fiscales. Pareil changement aurait pu constituer une échappatoire. En outre, le gouvernement a adopté une loi faisant des régimes de retraite du secteur public des régimes à capitalisation intégrale; il n'a donc plus à couvrir le manque de fonds au moyen de paiements distincts. Ces réductions devraient s'élever à environ 1,700 milliards de dollars en 1992-1993 et à 3,500 milliards par la suite(25).

Les réductions vont cependant plus loin que les changements techniques qu'il fallait apporter en vue de respecter l'intention des mesures de contrôle initiales. Pour l'année 1995-1996, par exemple, l'abaissement du plafond est de 6,45 milliards de dollars et il est de 5,6 milliards de dollars pour l'année précédente. Les limites proposées dans le projet de loi C-130 représentaient une augmentation annuelle de 2 p. 100 des dépenses de programmes contrôlées, soit une baisse par rapport à l'augmentation de 3,4 p. 100 dans la première loi sur le contrôle des dépenses. La totalité des dépenses de programmes devrait augmenter d'environ 1,85 p. 100 par an. Ces taux de croissance relativement bas sont plus conformes à un taux d'inflation peu élevé que les chiffres que prévoyait la loi initiale.

Malgré la croissance plus faible des dépenses, les prévisions à la baisse du taux de croissance signifient que les dépenses de programmes contrôlées représenteraient une partie plus importante du PIB que ce qui était escompté en vertu de la loi existante. Comme les prévisions qui figurent dans le budget de 1993 s'avéreront elles aussi probablement trop optimistes, le problème sera aggravé. En outre, une fois pris en considération les changements structurels que subissent les dépenses par suite de la révision des prestations pour enfants, on constate que les dépenses de programmes contrôlées, par rapport au PIB, augmenteront chaque année si les propositions du projet de loi C-130 sont mises en oeuvre; cette augmentation équivaut à 0,6 p. 100 du PIB, ce qui est considérable.

Dans le budget de 1991, on avait promis de limiter les dépenses dans le cadre d'un plan budgétaire complet de réduction du déficit. Le déficit prévu à ce moment-là pour 1993-1994 était d'environ 16,6 milliards de dollars. Il semble maintenant qu'il sera plus du double, même s'il n'y a pas eu manquement à la lettre et à l'esprit de la Loi sur le contrôle des dépenses.

En mai 1993, les gouvernements du Nouveau-Brunswick et de l'Alberta ont adopté des lois fixant un calendrier de réalisation de l'équilibre budgétaire et prévoyant la résorption de leur déficit.

Ainsi, aux termes de la Alberta Deficit Elimination Act (loi visant l'élimination du déficit de l'Alberta), cette province devra avoir comblé son déficit d'ici à l'exercice 1996-1997 et elle ne pourra plus en accumuler par la suite. Entre-temps, le déficit devra reculer à 2,5 milliards de dollars en 1993-1994, à 1,8 milliard de dollars en 1994-1995 et à 800 millions de dollars en 1995-1996. Le déficit est consolidé, c'est-à-dire qu'il inclut les dépenses nettes du compte de capital. La Loi vise expressément le déficit prévu dans un budget. Durant la période de transition se terminant en 1996-1997, les déficits pourront excéder les plafonds établis, à condition que le plafond de l'année suivante soit abaissé en conséquence. Rien, dans la Loi, ne permet un déficit excessif à compter de 1995-1996. Si, une année donnée, le déficit est inférieur au plafond fixé, le solde ne peut être appliqué à des déficits ultérieurs. Parallèlement, si les recettes d'une année sont supérieures aux prévisions, l'excédent doit être appliqué au remboursement de la dette.

Comme la loi s'applique aux déficits prévus, il importe de faire des prévisions raisonnables des recettes et des dépenses. L'Alberta mise considérablement sur les recettes tirées de ressources non renouvelables, qui peuvent fluctuer énormément. La loi précise que les prévisions budgétaires relatives à de telles recettes ne peuvent excéder la moyenne des cinq dernières années pour lesquelles on disposait de données.

La loi exige également que le trésorier provincial présente des rapports trimestriels sur l'état des finances publiques afin de préciser si les objectifs énoncés dans le budget seront atteints. Dans la négative, le gouvernement doit donner un coup de barre. (Il l'a fait en octobre 1993.) Le plafond imposé sur les déficits prévus peut presque devenir, de la sorte, un plafond des déficits réels.

La loi ne prévoit pas de sanctions explicites si les objectifs budgétaires ne sont pas atteints. On a proposé une modification, rejetée cependant, selon laquelle le législateur aurait été obligé d'accepter une baisse de salaire et le premier ministre, de démissionner.

ANNÉE	C-56		C-130			DÉPENSES
	millions de $	% du PIB*	millions de $	% du PIB**	% du PIB* ajusté**	millions de $
1991-1992	97 200	14,22	97 200			95 671****
1992-1993	101 000	14,13	99 300	14,4	14,7	101 538****
1993-1994	104 100	13,5	99 300	13,8	14,3	99 300
1994-1995	107 400	13,0	101 800	13,2	13,7	101 800
1995-1996	111 250	12,5	104 800	12,7	13,1	104 800
1996-1997			106 600	12,1	12,5	106 600
1997-1998			109 200	11,8	12,1	109 200

*** Selon les projections du PIB données dans le budget de 1993 et compte tenu des changements structuraux apportés aux programmes de dépenses.

**** Selon les renseignements publiés dans la Revue financière annuelle, novembre 1993.

Pour atteindre ces objectifs, le gouvernement de l'Alberta s'attend à devoir sabrer dans son budget de fonctionnement, qui devra passer d'un déficit de 2,777 milliards de dollars en 1992-1993 à un surplus de 510 millions de dollars en 1996-1997. S'ajoutent à ce déficit de fonctionnement la somme des dépenses en capital nettes, ainsi que le déficit (surplus) d'autres caisses. Ces autres fonds sont, dans l'ensemble, excédentaires, sous l'effet en grande partie du surplus affiché par le Workers' Compensation Board. En est par contre déduit l'amortissement du capital, qui représente la dépréciation du capital matériel, déjà comptabilisée dans les dépenses de fonctionnement(26) (27).

La province du Nouveau-Brunswick a adopté, en 1993, une loi visant l'équilibre des dépenses courantes de la province par rapport à ses recettes courantes (An Act respecting the balancing of the ordinary expenditures and ordinary revenues of the province), qui l'oblige à équilibrer son budget. Ainsi, la loi prévoit une série de périodes financières, la première allant de 1993-1994 à 1995-1996, suivie de périodes de quatre ans représentant essentiellement les intervalles entre les élections. Le « compte courant » de la province doit être équilibré au sein de chaque période. Par conséquent, tout déficit doit être assorti d'un excédent équivalent. Comme la loi s'applique aux résultats budgétaires annoncés ex post dans les comptes publics, elle ne vise donc pas uniquement les prévisions budgétaires.

Les comptes publics de la province doivent faire état des résultats annuels et cumulatifs obtenus par le gouvernement à cet égard. Sont exemptées de ces dispositions les conséquences budgétaires provoquées, vers la fin de l'exercice, par une variation des transferts auxquels a droit la province en raison d'une révision des prévisions du gouvernement du Canada en ce qui concerne les paiements de transfert et les accords de perception fiscale.

Il se peut qu'à la fin d'une période, la loi ne puisse être respectée en raison d'imprévus. La comptabilisation finale ne s'effectue que quelque temps après la fin de l'exercice. Toutefois, la loi est muette sur les mesures à prendre en cas de non-observation. Le déficit excessif ne peut être reporté sur une autre période. Les auteurs de la loi laissent à l'opinion publique le soin de juger du rendement du gouvernement.

Que tente de limiter cette loi? D'après le bilan des recettes et des dépenses courantes de 1991-1992, les recettes ont totalisé 3 689,1 millions de dollars, les dépenses, 3 906,6 millions et le déficit, 217,5 millions de dollars. Les recettes regroupent essentiellement les prélèvements fiscaux, les redevances, les profits de la vente d'alcool, ainsi que d'autres recettes comme les paiements de transfert du gouvernement fédéral. Les dépenses comprennent presque toutes les dépenses courantes, les dépenses en capital nettes étant cependant exclues. Par conséquent, la croissance de la dette nette ne correspond pas au déficit courant; elle lui est plutôt supérieure de deux tiers.

Les dépenses en capital nettes, durant cet exercice, ont atteint 293 millions de dollars. Le déficit de cinq millions de dollars du compte d'affectation spéciale a été contrebalancé par des gains de 149 millions de dollars dans la caisse d'amortissement du gouvernement. Ces montants influent aussi sur la dette nette, mais ils ne sont pas visés par les plafonds du budget de fonctionnement.

La loi du Nouveau-Brunswick est très différente de celle de l'Alberta. La première vise à équilibrer les déficits réels du compte d'opérations sur une période de quatre ans, alors que la seconde vise l'équilibre annuel de toutes les prévisions budgétaires et prévoit la prise rapide de mesures si les prévisions s'avèrent erronées. Contrairement à la loi de l'Alberta, celle du Nouveau-Brunswick prévoit aussi des dérogations si les transferts fédéraux sont modifiés.

Cependant, ni l'une, ni l'autre loi ne prévoit de formule s'appliquant d'office ou de sanction si la loi n'est pas respectée, pas plus qu'elles ne cherchent à plafonner les dépenses. Comme les gouvernements provinciaux ne peuvent imprimer de la monnaie, le simple plafonnement du déficit pourrait suffire à contrôler les dépenses des provinces.

Le Traité sur l'Union européenne de Maastricht comporte plusieurs dispositions relatives à la politique budgétaire des États membres de l'Union européenne. Il établit les conditions à respecter pour la création d'une union monétaire et d'une monnaie commune, sous les auspices d'une banque centrale européenne. Les exigences sont réputées essentielles au bon fonctionnement d'un tel régime.

Chaque État membre doit satisfaire à quatre seuils de convergence économique : l'inflation ne peut dépasser de beaucoup (de 1,5 point au plus) le taux d'inflation moyen des trois États membres les plus performants; les taux de change doivent être relativement stables avant l'adhésion à l'Union monétaire européenne; le taux d'intérêt nominal doit converger vers celui des trois pays où l'inflation est à son plus bas (il ne doit pas dépasser de plus de 2 points le taux des États membres les plus performants); et le déficit national doit représenter moins de 3 p. 100 du PIB et la dette publique, 60 p. 100 au plus du PIB(28). C'est ce dernier critère dont nous parlerons ici.

En 1992, seuls le Luxembourg, l'Irlande, le Danemark et la France avaient réussi à équilibrer leur budget. L'Allemagne y était presque parvenue, tandis que l'Italie et la Grèce étaient loin derrière. D'autre part, le Luxembourg, la Grande-Bretagne, l'Allemagne, l'Espagne et la France ont satisfait au critère de la dette publique, le Danemark les suivant de près, et l'Italie traînant, encore une fois, loin derrière. L'État au pire rendement à cet égard a été la Belgique(29). Les prévisions de 1993 étaient encore pires, seul le Luxembourg satisfaisant au seuil établi pour le déficit(30).

L'état des finances publiques de l'Allemagne posera vraisemblablement peu de difficultés. Sa dette est bien inférieure au seuil fixé, et son déficit est davantage une exception que la règle. Le véritable problème réside dans des pays comme la Belgique, l'Italie, le Portugal et la Grèce qui ont tous une dette et un déficit trop élevés, indices de politiques budgétaires trop désinvoltes, tant aujourd'hui que par le passé.

Les règles budgétaires s'appliquent à tout le secteur public de chaque État membre, c'est-à-dire à toutes les administrations centrales, régionales et municipales, ainsi qu'aux comptes de la sécurité sociale. Les entreprises commerciales étatiques sont exclues de ce calcul. Le déficit s'établit en fonction des comptes nationaux, et la règle relative à la dette s'applique à la dette brute plutôt que nette.

Aux termes de l'article 104B, la Commission européenne surveille l'évolution des finances publiques des États membres qui lui font périodiquement rapport des déficits prévus et réels. La Commission examine les résultats obtenus, sur le plan de la dette et du déficit, pour vérifier s'ils correspondent bien aux exigences relatives à la convergence budgétaire. S'il y a manque de correspondance, la Commission juge si les variables budgétaires s'éloignent des seuils fixés ou si les variations semblent uniquement temporaires. Si les deux critères ne sont pas respectés, la Commission rédige un rapport qui tient compte de la conjoncture économique du pays membre et de son déficit par rapport à ses dépenses d'investissement.

La Commission commence par présenter au Conseil des ministres un rapport écrit dans lequel elle fait des recommandations à l'égard de l'État membre qui n'a pas atteint les objectifs; si l'État persiste dans cette voie, les recommandations peuvent être rendues publiques. Si ces mesures s'avèrent insuffisantes, le Conseil peut insister pour qu'un calendrier de réalisation soit fixé. Si l'État membre n'atteint toujours pas les objectifs, on peut l'obliger à assortir ses nouveaux emprunts d'un avertissement aux créanciers(31).

D'autres sanctions, plus sévères, sont également prévues : la Banque européenne d'investissement peut limiter les prêts à l'État qui n'atteint pas ses objectifs; celui-ci peut également être tenu de faire des dépôts sans intérêt auprès de la Commission jusqu'à ce qu'il ait redressé ses finances publiques et il peut aussi se voir imposer une amende(32).

L'article 104 et ses sous-articles, aux termes desquels les États membres doivent éviter d'accumuler des déficits excessifs, débutent par des dispositions limitant le rôle de la banque centrale européenne dans le financement de la dette des États membres et interdisant le sauvetage d'États surendettés. L'article précise aussi qu'un État membre ne doit pas prendre en charge l'endettement d'un autre État, bien que rien ne l'empêche de l'aider, s'il le désire.

Ces règles budgétaires ont été conçues pour rehausser la crédibilité monétaire de l'UME et de la banque centrale projetée. Une banque centrale nouvelle et une nouvelle monnaie sans passé n'ont pas la crédibilité dont jouissent d'autres devises, surtout le mark allemand. C'est pourquoi, entre autres, le traité dote expressément la banque centrale d'une politique de stabilité des prix.

Il existe donc plusieurs raisons pour lesquelles un État membre doit éviter une politique de financement excessif. La possibilité d'être sauvé par d'autres membres, si elle existait, pourrait aggraver sa précarité budgétaire et intensifier les pressions exercées sur la banque centrale pour obtenir des avances. Elle pourrait aussi avoir l'effet pervers d'encourager les membres à persister dans leur irresponsabilité budgétaire, sachant qu'ils obtiendront des transferts d'autres pays.

En deuxième lieu, la dette et les déficits excessifs d'un État membre, si celui-ci n'est pas sauvé, peuvent s'étendre à d'autres, ce qui inciterait encore une fois la banque centrale à créer de la monnaie pour résorber la crise. Enfin, une crise du déficit et l'augmentation des taux d'intérêt qu'elle entraîne chez un membre pourrait s'étendre aux autres membres en raison de l'union monétaire. De tels taux d'intérêt plus élevés se traduisent par une croissance des déficits tant directement, si les dépenses ou les recettes ne compensent pas, qu'indirectement, en raison de leur effet de ralentissement économique.

Par ailleurs, il est bon de se rappeler qu'il existe tout de même une certaine marge de manoeuvre dans l'application de ces règles, qui sont beaucoup plus, en réalité, des lignes de conduite. Il existe de bonnes raisons à cela. Les crises ponctuelles ne frappent pas toutes les économies d'Europe de la même façon. C'est pourquoi l'Europe dans son ensemble ne représente pas une zone monétaire optimale. L'ajustement monétaire est l'un des moyens grâce auquel de tels chocs ont pu être absorbés par le passé. L'union monétaire élimine ce recours. Par conséquent, la politique budgétaire est le seul moyen de réaliser la stabilisation régionale(33). En l'absence de ces règles budgétaires, l'on craint que les États membres ne soient tentés de refiler aux autres membres le coût de l'ajustement en poursuivant une politique budgétaire laxiste.

Si l'on songe à l'Europe du Traité de Maastricht comme à un État fédéral dont les membres seraient des « provinces », on peut faire un rapprochement avec le Canada. Vers la fin des années 80, de nombreuses provinces craignaient que la politique budgétaire de l'Ontario ne nuise à leur économie, directement et indirectement, sous l'effet des mesures prises par la Banque du Canada. De plus, au début de 1993, on s'est un moment demandé si le gouvernement du Canada ne cherchait pas des moyens d'intervenir si une province était exclue des marchés de capitaux internationaux et qu'elle était, de ce fait, incapable de refinancer sa dette. Voilà le genre de choses que craignaient les auteurs du Traité de Maastricht lorsqu'ils ont rédigé les règles.

Bien que les conjectures au sujet de la dernière hypothèse se soient avérées fausses, elles ont tout de même eu le mérite de sensibiliser davantage au problème de la dette et d'inciter l'Institut C.D. Howe à émettre un bref document(34) dans lequel il exhortait le gouvernement fédéral à annoncer clairement qu'il ne sauverait pas les provinces incapables de respecter leurs engagements. Une telle stratégie, bien qu'elle puisse accroître le coût des emprunts de certaines provinces, pourrait aussi faire baisser celui du gouvernement fédéral et, en fait, de tous les Canadiens. Les provinces seraient obligées de prendre les mesures nécessaires pour mettre de l'ordre dans leurs finances, et l'on craindrait moins que des déficits canadiens puissent être monétisés. De telles craintes ont leur importance car, selon le bilan dressé par la Banque du Canada, son portefeuille de dettes publiques ne représente qu'une faible partie de ses avoirs financiers, et le montant en est infime par rapport aux emprunts nets des provinces, chaque année. Donc, l'achat d'émissions obligataires des provinces augmenterait considérablement la base monétaire, à moins que des mesures de compensation ne soient prises. Par ailleurs, un tel sauvetage pénaliserait les contribuables des provinces plus prudentes.

Ces préoccupations ont beaucoup de points en commun avec les raisons données pour expliquer les règles de convergence budgétaire prévues dans le Traité de Maastricht. Leur raison d'être est moins évidente au Canada qu'en Europe. Tout d'abord, le Canada a une monnaie bien établie et de bonne renommée, tout comme son système bancaire central d'ailleurs. Ensuite, les provinces ne sont pas les seules à pratiquer des politiques de stabilisation régionale. Par l'intermédiaire de sa politique budgétaire et de sa politique des dépenses, le gouvernement fédéral contribue, dans une large mesure, à la stabilisation régionale, contrairement à l'Union monétaire européenne où presque toutes les mesures de stabilisation budgétaires seraient prises au niveau régional (c'est-à-dire national). Enfin, l'esprit de corps sera vraisemblablement plus fort au Canada qu'en Europe où la communauté en est à ses balbutiements; par conséquent, une région canadienne aura moins tendance à essayer de refiler à d'autres le coût d'ajustement de son économie.

Récemment, un haut fonctionnaire du gouvernement de l'Ontario a proposé que le gouvernement fédéral prenne en charge toutes les dettes des gouvernements provinciaux, en échange de l'obligation constitutionnelle, pour les provinces, d'équilibrer leur budget(35). Il s'agit là d'une interprétation extrêmement littérale des règles de Maastricht aux termes de laquelle l'entière responsabilité presque des finances publiques incomberait aux autorités fédérales.

Les États-Unis ont maintenant acquis une longue expérience des règles budgétaires appliquées tant au niveau fédéral qu'à celui des États et des municipalités. Ils ont ainsi appris, surtout au niveau fédéral, que des règles à elles seules ne suffisent pas à garantir l'équilibre des budgets. Cependant, cela est peut-être dû au fait que ces règles n'étaient pas de la qualité voulue. Les gouvernements des États ont, par contre, obtenu de bien meilleurs résultats au cours des quelque dernières années. Leurs règles sont beaucoup plus complètes et, bien qu'il soit possible de les contourner, ces États semblent avoir pris des mesures draconiennes, ces dernières années, pour éviter de les enfreindre. (Au niveau fédéral, par contre, la réaction a été de modifier la loi pour éviter d'éventuelles infractions.) Lorsque les règles adoptées par les États sont assorties de forts pouvoirs de veto de l'exécutif (ce qui n'existe pas au niveau fédéral), elles semblent être efficaces.

L'expérience vécue par les municipalités, aux États-Unis, est également révélatrice. Durant les années 70, New York et Cleveland n'ont pu rembourser leur dette comme prévu, et Philadelphie a presque failli se retrouver dans une situation semblable(36). Toutes ces villes étaient tenues, de par la loi, d'équilibrer leurs comptes. Pourtant, les crises financières qu'elles ont traversées montrent bien qu'elles ont violé l'esprit, si ce n'est la lettre, de la loi pendant une assez longue période. Elles ont pu le faire parce que les lois applicables visaient les projets de budget plutôt que les résultats budgétaires (un peu comme la loi GRH). Ainsi, les changements apportés aux méthodes comptables masquaient l'état véritable des finances publiques, et les autorités municipales pouvaient avoir recours à d'autres sources de financement, par exemple en accroissant la partie de la dette actuarielle non provisionnée.

Il importe de garder deux faits à l'esprit lorsqu'on juge de la pertinence de l'expérience américaine au Canada. En premier lieu, le partage des pouvoirs entre les instances fédérales et les États n'est pas le même dans les deux pays. En second lieu, les pressions politiques qui s'exercent dans un régime de Congrès diffèrent de celles que subit un régime parlementaire, bien qu'elles semblent donner des résultats budgétaires analogues.

Les faits révèlent que d'intenses pressions politiques s'exercent sur les gouvernements pour qu'ils établissent des programmes de dépenses sans en taxer les bénéficiaires. Les règles budgétaires n'éliminent pas ces pressions : elles se bornent à limiter la réaction. Il existe, cependant, de nombreux moyens de parvenir aux mêmes fins, et des règles incomplètes se solderont probablement par un échec.

Que nous enseigne l'expérience au sujet de la façon de concevoir ces règles budgétaires? Nous savons qu'en leur absence, le gouvernement fédéral n'a pas trop bien réussi à ralentir la croissance de sa dette nette. Le succès manifeste de la Loi sur le contrôle des dépenses pourrait s'expliquer autant par la générosité des plafonds que par la capacité du gouvernement de limiter ses dépenses.

Aux termes des règles budgétaires, le législateur ne doit pas se borner à faire semblant de contrôler les finances publiques. Aux États-Unis, de nouvelles techniques de gestion comme la croissance zéro du budget et les dispositions de temporisation sont d'usage courant. Pourtant, les résultats sont fort décevants.

Par ailleurs, les contrôles doivent manifestement s'appliquer aux résultats ex post, non pas seulement aux résultats ex ante, et ceux-ci doivent être surveillés de manière systématique et cohérente. Il se pourrait que des modifications constitutionnelles soient plus efficaces parce qu'elles rendraient la tâche de modifier les règles plus difficile; cependant, il n'est pas facile de modifier la Constitution. Une règle législative avec droit de regard, par exemple du vérificateur général, pourrait empêcher les abus les plus flagrants.

Enfin, pour être efficace, une règle doit prévoir des sanctions si elle n'est pas respectée. Les lois provinciales font ultimement appel au jugement de la population; cependant, l'opinion publique n'a pas empêché le marasme budgétaire qui a mené à l'imposition de règles budgétaires. D'après l'expérience vécue avec la loi GRH, les sanctions pour non-conformité devraient être d'application générale et ne devraient pas exclure des programmes privilégiés. Bien que les compressions ne doivent pas forcément être draconiennes, elles seraient vraisemblablement plus efficaces si elles produisaient des résultats que membres de la classe politique, bureaucrates et électeurs jugent indésirables, par exemple, une réduction générale des salaires de la fonction publique et des transferts aux particuliers.

Selon la théorie du choix public, les contraintes politiques actuelles ne suffisent pas à réduire l'appareil gouvernemental et les déficits, et l'opinion publique n'est pas bon juge. D'après elle, des règles budgétaires d'un genre ou d'un autre s'imposent. Toutefois, il faut se souvenir que des règles générales mal conçues ou insuffisantes pourraient aller à l'encontre du but recherché en entraînant une plus grande hypocrisie de la part des législateurs et une plus grande suffisance de la part du public.

(1) Bureau de la comptabilité générale des États-Unis, Balanced Budget Requirements: State Experience and Implications for the Federal Governement, Washington (D.C.), mars 1993, GAO/AFMD-93-58BR, p. 1 de la lettre de présentation.

(2) Congrès des États-Unis, Bureau du budget du Congrès, Reducing the Deficit: Spending and Revenue Options, Rapport au Sénat et aux Comités de la Chambre sur le Budget, Washington (D.C.), février 1993, p. 7.

(3) A. Wildavsky, The New Politics of the Budgetary Process, Deuxième édition, New York, Harper Collins Publishers, 1992, p. 241-147.

(4) A. Wildavsky, How to Limit Government Spending, Berkeley (Californie), University of California Press, 1979, p. 44-47.

(5) H.G. Grubel, « Constitutional Limits on Government Spending Deficits and Levels in Canada », H.G. Grubel, D.D. Purvis et W.M. Scarth, Limits to Governement – Controlling Deficits and Debt in Canada, The Canada Round: A Series on the Economics of Constitutional Renewal – No. 13, J. McCallum, Directeur de la série, Toronto, Institut C.D. Howe, 1992, p. 25-27.

(6) J.M. Buchanan et R.E. Wagner, DEMOCRACY IN DEFICIT – The Political Legacy of Lord Keynes, New York, Academic Press, 1977.

(8) Toutes les données budgétaires mentionnées sont exprimées en dollars US. L'exercice financier de 1986 fait référence à la période de douze mois se terminant le 30 septembre 1986.

(9) Intervention du représentant Jack Brooks citée dans Wildavsky (1992), p. 244 (traduction).

(10) D. Altig, « Some Fiscal Advice for the New Government: Don't Let the Sun Go Down on BEA », Economic Commentary, Federal Reserve Bank of Cleveland, 1er février 1993.

(13) S.E. Collender, The Guide to the Federal Budget, Fiscal 1992, Washington (D.C.), The Urban Institute Press, 1991, p. 25.

(15) Une bonne part des renseignements que contient la présente section proviennent des publications suivantes :
United States General Accounting Office (GAO), Balanced Budget Requirements: State Experiences and Implications for the Federal Government, Washington (D.C.), mars 1993, GAO/AFMD-93-58BR; et Advisory Commission on Intergovernmental Relations (ACIR), Significant Features of Fiscal Federalism: Volume 1, Budget Processes and Tax Systems, Washington (D.C.), février 1993.

(16) Département du Commerce des États-Unis, State Government Finances, 1991, GF/91-3, septembre 1992.

(17) M. Goldstein et G. Woglom, « Market-Based Fiscal Discipline in Monetary Unions: Evidence from the US Municipal Bond Market », M.B. Canzoneri, V. Grilli et P.R. Masson (éd.), Establishing a Central Bank: Issues in Europe and Lessons from the US, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 228-260.

(18) J.G. Stotsky, « Coping with State Budget Deficits », Federal Reserve Bank of Philadelphia Business Review, janvier-février 1991, p. 16.

(19) R.P. Inman, « Anatony of a Fiscal Crisis », Federal Reserve Bank of Philadelphia Business Review, septembre-octobre 1983, p. 15-22.

(23) D.A. Kenyon et K.M. Benker, « Fiscal Discipline: Lessons from the State Experience », National Tax Journal, vol. XXXVII, n° 3, septembre 1984, p. 433-446.

(24) D.G. Bails, « The Effectiveness of Tax-Expenditure Limitations: A Re-Evaluation », American Journal of Economics and Sociology, vol. 49, n° 2, avril 1990, p. 223-238.

(26) Gouvernement de l'Alberta, Budget '93 – Update, Edmonton, 8 septembre 1993, p. 39.

(27) Le gain de 273 millions de dollars réalisé à la vente d'actions de l'Alberta Energy Company n'a pas modifié le tableau économique d'ensemble dressé par le gouvernement, car le produit de la vente a été directement affecté à réduire la dette nette de la province.

(28) W. Buiter, G. Corsetti, et N. Roubini, « Excessive Deficits: Sense and Nonsense in the Treaty of Maastricht », Economic Policy, vol. 16, avril 1993, p. 58-100; et Amendments to the EEC Treaty –Economic and Monetary Union – as Agreed in the European Council of Maastricht on 10 December 1991.

(29) M. Butler, « Europe's Currency Tangle », The Economist, 30 janvier 1993, p. 21-23.

(30) « A Rude Awakening », Étude de la communauté européenne, The Economist, 3 juillet 1993, p. 14.

(31) M. Fratianni, J. von Hagen et C. Waller, The Maastricht Way to EMU, Essays in International Finance, n° 187, Princeton (N.J.), Princeton University, juin 1992, p. 39-40.

(32) K. Habermeier et H. Ungerer, « Une monnaie unique pour la Communauté européenne », Finances et Développement, septembre 1992, p. 26-29; et R. Owens et M. Dynes, Tuttle Guide to the Single European Market, Boston, Charles E. Tuttle Company, Inc. 1992.

(33) M. Artis, « The Maastricht Road to Monetary Union », Journal of Common Market Studies, vol. XXX, n° 3, septembre 1992, p. 299-309.

(34) T.E. Kierans, D.E.W. Laidler, et W.B.P. Robson, The Hazards of a Federal-Provincial Debt Bailout, Backgrounder, Institut C.D. Howe, 16 mars 1993.

(35) G. Yonk, « Bold Plan Would Give Provinces Debt Relief », The Globe and Mail (Toronto), 29 novembre 1993, p. A1, A3.