TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

PROCÉDURES ACTUELLES DE CESSION
ET D'ABANDON DE LIGNES DE CHEMIN DE FER

   A.   Procédure de cession

   B.   Procédure d'abandon

PROCÉDURES PROPOSÉES

Le 20 juin 1995, le ministre des Transports, l'hon. Douglas Young, a déposé à la Chambre des communes le projet C-101, Loi sur les transports au Canada. Si ce texte législatif est adopté, il remplacera la Loi de 1987 sur les transports nationaux, la Loi sur les billets de transport, la Loi sur les chemins de fer de l'État et certains éléments de la Loi sur les chemins de fer et modifiera le nom de l'Office national des transports, qui deviendra l'Office des transports du Canada. Selon des renseignements provenant du ministère, la rationalisation du réseau ferroviaire, qui s'est faite jusqu'à maintenant, soit par vente ou par location à un autre exploitant, soit par abandon, a été un processus fondé sur l'affrontement, coûteux et très long. Le projet de loi limiterait notamment l'intervention du gouvernement dans les affaires courantes du secteur ferroviaire et simplifierait et abrégerait l'actuel processus de rationalisation du réseau, en le rendant plus conforme aux pratiques commerciales, en atténuant l'aspect d'affrontement et en le rendant plus propice à la vente ou à la location à de nouveaux exploitants des lignes ferroviaires excédentaires.

Dans un discours prononcé devant le Western Transportation Advisory Council en novembre 1994, le ministre des Transports a déclaré :

Il nous faut réduire le fardeau de la réglementation gouvernementale. Les chemins de fer sont le seul mode de transport au Canada où les décisions commerciales peuvent être reportées, modifiées et parfois même renversées par les autorités publiques. Au cours des dix dernières années, les industries du transport aérien et du camionnage ont été considérablement déréglementées, et l'heure est venue de faire de même pour l'industrie ferroviaire.

Si le projet de loi C-101 est adopté, il aura notamment pour effet d'alléger le fardeau coûteux d'une réglementation excessive en ramenant de 200 à une quarantaine le nombre de mesures ou de décisions des compagnies ferroviaires que le gouvernement doit approuver.

En ce qui concerne la rationalisation du réseau ferroviaire, le projet de loi mettrait davantage l'accent sur le développement d'un secteur vigoureux de services sur de courtes distances (transporteurs ferroviaires locaux) que sur l'abandon de lignes ferroviaires sous-utilisées. Le processus simplifié de rationalisation du réseau proposé est donc conçu de manière à encourager la vente ou la location de lignes à des exploitants de services sur de courtes distances. Selon des sources ministérielles, environ les deux tiers des lignes ferroviaires au Canada se prêtent bien au processus de rationalisation et pourraient être exploitées pour assurer des services sur de courtes distances.

Dans le présent document, nous décrivons les procédures de cession et d'abandon prévues par la Loi de 1987 sur les transports nationaux et celles qui les remplaceraient si le projet de loi C-101, Loi sur les transports au Canada, est adopté.

PROCÉDURES ACTUELLES DE CESSION ET D'ABANDON
DE LIGNES DE CHEMIN DE FER (1)

   A. Procédure de cession

La Loi de 1987 sur les transports nationaux autorise les compagnies ferroviaires de ressort fédéral (CN ou CP) à conclure un accord avec une autre compagnie en vue de vendre, de donner en location ou de céder sous une autre forme à celle-ci une ligne de chemin de fer sans que cette transaction soit considérée comme un abandon de la ligne. L'accord doit être approuvé par l'Office national des transports. Une compagnie qui conclut un tel accord doit aviser l'Office par écrit et publier un avis public selon les exigences de celui-ci.

En conformité des Règles générales concernant l'Office national des transports, l'avis public invite tous les intéressés à faire connaître à l'Office leurs opinions sur la cession proposée dans les 30 jours suivant la date de l'avis et accorde un délai de dix jours à la compagnie demanderesse pour répondre aux questions soulevées par le public. Sur demande ou de sa propre initiative, l'Office peut abréger ou prolonger ces délais s'il le juge indiqué.

La Loi exige que, dans les six mois suivant la réception de l'avis de l'accord de cession, l'Office, après avoir tenu toutes les audiences publiques qu'il peut juger nécessaires, approuve l'accord de cession, sauf s'il estime que cette session est contraire à l'intérêt public ou que le cessionnaire n'est pas habilité à exploiter la ligne.

Les aspects d'intérêt public qui ont été soulevés par le public et que l'Office a considérés au sujet des demandes de cession sont la stabilité financière et la viabilité d'exploitation du cessionnaire ainsi que la capacité de cet exploitant de donner un niveau de services comparable ou supérieur aux clients existants ou potentiels.

Une fois l'approbation de l'Office acquise, si la ligne est cédée d'une compagnie de chemin de fer à une autre, le cédant n'a plus d'obligations en vertu de la Loi de 1987 sur les transports nationaux en ce qui a trait à l'exploitation de la ligne. Si la compagnie qui se porte acquéreur de la ligne est soumise aux lois fédérales, elle est réputée assumer toutes les obligations prévues par la Loi par tout autre loi régissant l'exploitation de la ligne.

Si, à la date de la cession, il y a un accord entre le cédant et VIA Rail concernant l'exploitation de trains de voyageurs sur la ligne ou un tronçon de celle-ci, les droits et obligations du cédant relatifs à ce service sont dévolus au cessionnaire et prennent effet, tels que modifiés par accord entre VIA Rail et le cessionnaire. La ligne ou le tronçon de celle-ci est alors déclaré «ouvrage à l'avantage général du Canada» jusqu'à ce qu'il soit abandonné ou que le service de trains de voyageurs soit supprimé sur la portion de ligne cédée.

Si la compagnie de chemin de fer qui se porte acquéreur n'est pas soumise aux lois fédérales et si aucun accord n'existe entre le cédant et Via Rail relativement aux trains de voyageurs, la ligne cesse d'être considérée comme un «ouvrage à l'avantage général du Canada».

   B. Procédure d'abandon

Avant le 1^er janvier 1993, les compagnies ferroviaires ne pouvaient abandonner plus de 4 p. 100 du total de leurs voies ferrées au cours d'une année civile. La procédure actuelle d'abandon, aux termes de la Loi de 1987 sur les transports nationaux et du Règlement sur l'abandon de lignes de chemin de fer, s'applique lorsqu'une compagnie ferroviaire soumise aux lois fédérales souhaite abandonner l'exploitation de la totalité ou d'une partie d'une ligne de chemin de fer. Pour ce faire, elle doit obtenir l'autorisation de l'Office national des transports, en donnant tout d'abord un préavis d'au moins 90 jours tant à l'Office qu'aux parties intéressées, décrites par le Règlement sur l'abandon de lignes de chemin de fer. Ce règlement exige que la compagnie ferroviaire fasse paraître l'avis dans le journal au plus fort tirage de la région desservie par la ligne de chemin de fer et remettre cet avis aux parties intéressées.

Quatre-vingt-dix jours après que l'avis d'intention est présenté à l'Office, la compagnie ferroviaire peut demander l'autorisation d'abandonner l'exploitation d'une ligne de chemin de fer. L'Office peut, s'il estime que c'est dans l'intérêt public, abréger la période de 90 jours ou autoriser la compagnie ferroviaire à présenter sa demande sans donner un tel avis.

Lorsque la compagnie ferroviaire dépose la demande d'abandon, elle doit faire publier un avis à cet effet dans le journal au plus fort tirage de chaque région desservie par la ligne de chemin de fer. Elle doit également remettre aux parties intéressées un exemplaire de l'avis ainsi qu'un état des frais, des recettes et du trafic concernant l'exploitation de la ligne.

Les demandes d'abandon de lignes de chemin de fer sont également assujetties aux dispositions de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et du Règlement sur la liste d'inclusion pris en vertu de cette loi. En conséquence, l'Office devra veiller à ce qu'une évaluation environnementale du projet d'abandon soit effectuée et à ce qu'un rapport d'examen préalable soit établi avant de se prononcer sur l'importance des incidences environnementales négatives découlant du projet d'abandon et de décider s'il y a lieu d'accéder à la demande.

Pour s'opposer à l'abandon, il faut remettre à l'Office, dans les 60 jours suivant l'avis de la demande ou la date de la dernière publication de l'avis dans un journal, une déclaration écrite motivant cette opposition. Si aucune opposition n'est manifestée dans les 60 jours, l'Office doit immédiatement ordonner l'abandon de la ligne, qui doit être effectué entre 30 jours et un an après la date de l'arrêté.

En cas d'opposition, l'Office doit examiner les états du trafic, des frais et des recettes déposés avec la demande, établir les pertes réelles subies par la compagnie ferroviaire dans l'exploitation de la ligne en cause et rendre publics les résultats de son étude. L'Office doit également déterminer si la ligne de chemin de fer est rentable et, dans la négative, s'il y a des motifs de croire qu'elle peut le devenir dans un avenir prévisible. Pour se prononcer, l'Office peut tenir des audiences publiques si elle le juge bon.

Si l'Office conclut que la ligne de chemin de fer n'est pas rentable et qu'il n'y a pas de chances raisonnables qu'elle le devienne dans un avenir prévisible, il doit en ordonner l'abandon dans les six mois suivant la réception de la demande. L'abandon doit se faire entre 30 jours et un an après la date de l'arrêté. Lorsque VIA Rail exploite un service voyageurs sur la ligne en cause, l'abandon doit se faire un an après la date de l'arrêté. Pendant cette période, VIA Rail doit décider s'il y a lieu d'acquérir la ligne, de prendre d'autres dispositions pour maintenir le service ou de cesser de l'offrir; l'organisme doit informer l'Office de sa décision dans les six premiers mois suivant la date de l'arrêté.

L'abandon ne sera pas ordonné si l'Office établit que l'exploitation de la ligne est rentable ou, si elle ne l'est pas, qu'il y a des chances raisonnables qu'elle le devienne dans un avenir prévisible ou encore, quel que soit le cas, si le maintien de l'exploitation est dans l'intérêt public. Autrement, l'Office doit, dans les six mois suivant la réception de la demande, ordonner l'abandon, qui doit se faire entre 30 jours et un an à compter de la date de l'arrêté.

Lorsque l'Office ordonne à la compagnie ferroviaire de poursuivre l'exploitation d'une ligne au nom de l'intérêt public et que celle-ci n'est pas encore rentable (voir paragraphe précédent), la compagnie peut demander une subvention au titre des pertes subies; la subvention ne vise que les lignes secondaires et non les lignes principales dont l'exploitation est maintenue. Dans les cas où l'exploitation doit se poursuivre, l'Office doit réexaminer la demande au moins tous les trois ans suivant la réception de la demande. Si l'Office rejette une demande, le transporteur peut en présenter une nouvelle lorsqu'il le juge bon.

Aux termes de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, on peut interjeter appel auprès de la Section d'appel de la Cour fédérale sur une question de droit ou de compétence. En outre, le gouverneur en conseil peut à tout moment modifier ou annuler une décision, un arrêté, une règle ou un règlement de l'Office, et tout décret du gouverneur en conseil à cet égard lie l'Office et toutes les parties.

Comme nous l'avons déjà vu, le projet de loi C-101, Loi sur les transports au Canada, s'il est adopté, aura pour effet, entre autres choses, de grandement simplifier et d'accélérer le processus de rationalisation du réseau ferroviaire de manière à favoriser la vente ou la location de lignes à des transporteurs ferroviaires locaux (exploitants de lignes sur de courtes distances). Selon des sources ministérielles, le projet de loi met davantage l'accent sur la création de services vigoureux de chemins de fer sur de courtes distances que sur l'abandon des voies sous-utilisées, ce qui ouvre d'excellentes perspectives de relance du secteur ferroviaire et de maintien du service dans de petites localités, alors que, dans le cours normal des choses, les lignes seraient abandonnées.

À l'heure actuelle, comme nous l'avons dit plus haut, les compagnies ferroviaires soumises à la réglementation fédérale doivent obtenir l'approbation de l'Office national des transports pour abandonner une ligne. La procédure est coûteuse, elle demande beaucoup de temps et il faut vraisemblablement prouver qu'une ligne n'est pas rentable. Selon des sources ministérielles, il en résulte que les compagnies qui veulent abandonner certaines lignes sont incitées à laisser le service se dégrader sur celles-ci. Rien ne les encourage à commercialiser les services des lignes sous-utilisées ni à se mettre à la recherche d'acquéreurs. Le processus favorise aussi les appels à l'intervention du gouvernement pour prévenir l'abandon de voies.

Le ministère attire l'attention sur l'expérience observée tant au Canada qu'aux États-Unis : les deux groupes de transporteurs, ceux des courtes distances et ceux qui exploitent les lignes principales, travaillent en étroite collaboration, les uns alimentant les autres. Les chemins de fer sur de courtes distances améliorent le service aux expéditeurs et encouragent le l'adoption de pratiques plus rentables et plus axées sur le service.

Selon des sources ministérielles, la déréglementation aux États-Unis a favorisé la création de plus de 250 chemins de fer secondaires plus petits. Au Canada, par contre, il n'y en a que douze, en plus des chemins de fer régionaux et des compagnies ferroviaires américaines spécialisées dans le fret qui ont des activités au Canada. Aux États-Unis, même si 34 p. 100 des réseaux des lignes principales étaient excédentaires par rapport aux besoins, moins de la moitié des voies excédentaires ont été abandonnées. Quinze ans après la déréglementation, on compte environ 500 chemins de fer secondaires plus petits aux États-Unis. Ils sont exploités dans les 50 États sur un quart des voies réservées au transport du fret, ils emploient 12 p. 100 de tous les cheminots américains et ils s'emparent de 10 p.100 des revenus totaux provenant du transport ferroviaire des marchandises aux États-Unis.

Pour toutes ces raisons, l'adoption du projet de loi C-101 aiderait grandement à simplifier le processus de rationalisation des chemins de fer et encouragerait la vente ou la location de lignes à des exploitants de chemins de fer sur de courtes distances. Le projet de loi arriverait à ce résultat grâce à la Section V (Transferts et cessation de l'exploitation de lignes — Articles 140-146) de la Partie III (Transport ferroviaire).

À la différence de ce qui se passe maintenant, la procédure de cession exposée dans le projet de loi n'exigerait pas l'approbation du gouvernement dans un cadre réglementaire. Le propriétaire ou l'exploitant actuel devrait suivre une procédure de notification et d'offre, le but étant de trouver un autre propriétaire ou exploitant prêt à poursuivre l'exploitation de la ligne. L'ensemble du processus serait basé sur les pratiques commerciales, et c'est le propriétaire ou l'exploitant désireux de se départir de la ligne qui l'appliquerait, indépendamment de toute réglementation ou décision gouvernementale. S'il n'en résultait pas un maintien des activités d'exploitation, les divers niveaux de pouvoirs publics pourraient, à tour de rôle, décider d'acquérir la ligne pour toute fin compatible avec leur mission, moyennant le paiement de sa valeur nette de récupération. À la différence de la situation actuelle, l'exploitation pourrait cesser (le projet de loi ne parle pas d'«abandon») seulement en l'absence d'acheteur public ou privé.

Chaque compagnie ferroviaire soumises aux lois fédérales tenue d'adopter et de mettre à jour un plan dans lequel elle indiquerait, pour les trois années suivantes, les lignes qu'elle entend continuer à exploiter, celles sur lesquelles elle entend transférer, notamment par vente ou cession, ses droits de propriété ou d'exploitation et celles dont elle entend cesser l'exploitation. Le plan devait être mis à la disposition du public pour examen dans un bureau désigné de la compagnie ferroviaire. Serait nulle l'opération entraînant la vente ou la location ou le transfert sous une autre forme si, avant sa conclusion, le plan ne faisait pas état de l'intention de la compagnie de transférer ou d'abandonner une ligne de chemin de fer.

L'objet du plan triennal, analogue au plan triennal exigé aux États-Unis, serait de garantir que le public soit régulièrement informé par les compagnies soumises à la réglementation fédérale de tout changement dans la propriété ou l'exploitation de chaque ligne.

Avant de renoncer à exploiter une ligne, la compagnie ferroviaire serait tenue de suivre les étapes prescrites par le projet de loi. La seule exception concerne l'exploitation des embranchements tributaires du transport du grain énumérés à l'annexe I et désignés par le gouverneur en conseil au moyen d'un avis écrit communiqué à la compagnie ferroviaire. En pareil cas, la compagnie ferroviaire devrait abandonner la ligne au plus tard le 30 avril 1996, après quoi toutes les lignes restantes à l'annexe I seraient assujetties aux mêmes règles que les autres en ce qui a trait à la cessation de l'exploitation.

La compagnie devrait faire connaître le fait que le droit de propriété ou d'exploitation sur la ligne peut être transféré par vente, location ou autrement, en vue de la continuation de l'exploitation ou indiquer son intention de cesser l'exploitation. L'annonce devrait comporter la description de la ligne et énoncer les étapes préalables à la cessation, y compris a) la mention qu'elle vise quiconque est intéressé à acquérir, notamment par achat ou prise à bail, les droits de priorité ou d'exploitation de la compagnie en vue de poursuivre l'exploitation de la ligne, ainsi que b) le délai, d'au moins 60 jours suivant sa première publication, donné aux intéressés pour manifester par écrit leur intention. L'annonce devrait aussi mentionner toute entente conclue entre la compagnie et VIA Rail sur l'exploitation d'un service passager sur une ligne de la compagnie si VIA Rail avait notifié à celle-ci son consentement à la cession des droits et obligations de la compagnie au cessionnaire éventuel du droit de propriété ou d'exploitation sur la ligne. Une telle entente prendrait fin à la date du transfert du droit de propriété ou d'exploitation sur la ligne si VIA Rail ne notifiait pas à la compagnie son consentement au transfert ou lui notifiait son refus d'y consentir, conformément à la Section V.

La compagnie serait tenue de communiquer la procédure d'examen et d'acceptation des offres à l'intéressé qui a manifesté son intention. Cette divulgation favoriserait une approche ordonnée et sérieuse du processus de cession, tout en laissant une souplesse totale au propriétaire ou à l'exploitant de la ligne. Si l'annonce fait état d'une entente entre la compagnie et VIA Rail, la compagnie devrait, dans le cadre de l'examen des offres, considérer si l'éventuel acquéreur entend assumer les droits et obligations découlant de l'entente.

La compagnie serait tenue de négocier de bonne foi avec l'intéressé conformément à la procédure qu'elle aurait arrêtée antérieurement. Cette procédure, rendue publique au préalable, servirait de point de repère pour établir si le propriétaire ou l'exploitant a procédé de bonne foi. La compagnie disposerait, pour conclure une entente, d'un délai de cinq mois à compter de l'expiration du délai prévu par l'annonce.

Il est possible que personne, dans le secteur privé, ne manifeste son intérêt ou qu'aucune entente avec un intéressé ne puisse être conclue dans les délais prescrits, ou encore qu'une entente soit conclue dans les délais prescrits, mais que le transfert ne se fasse pas conformément à l'entente. En pareils cas, la compagnie serait tenue d'offrir aux instances publiques indiquées ci-après de leur transférer, notamment par vente ou cession, ses droits de propriété ou d'exploitation à leur valeur nette de récupération. L'offre devrait être faite au ministre des Transports, si la ligne franchit les limites d'une province ou les frontières du Canada; au ministre chargé des questions de transport dans toutes les provinces où la ligne passe; et au greffier ou à un premier dirigeant de chaque administration municipale dont la ligne franchit le territoire. Chaque niveau de gouvernement aurait une période de 15 jours pour accepter l'offre, si celle-ci n'a pas été acceptée par le niveau de gouvernement qui lui est immédiatement supérieur. Ainsi, les gouvernements ou administrations municipales disposeraient, après la réception de l'offre par son destinataire, des délais suivants pour l'accepter :

a) quinze jours pour le gouvernement fédéral (offre reçue par le ministre des Transports);

b) quinze jours pour le gouvernement provincial; si le gouvernement fédéral n'acceptait pas l'offre qui a été faite au ministre des Transports dans les quinze jours, chaque gouvernement provincial ou la ligne passe disposerait de quinze jours supplémentaires pour l'accepter;

c) quinze jours pour chaque administration municipale, une fois expirés les délais laissés aux gouvernements canadien ou provinciaux.

La communication, par écrit, de l'acceptation à la compagnie ferroviaire par un gouvernement ou une administration éteindrait le droit des autres intéressés; celle-ci notifierait aux autres gouvernements et administrations l'acceptation de l'offre.

Le projet de loi ne définit pas la valeur nette de récupération. En cas de désaccord, à l'expiration des 90 jours suivant l'acceptation de l'offre, sur la valeur nette de récupération, l'Office des transports du Canada déterminerait celle-ci.

Enfin, si le droit de propriété ou d'exploitation sur la ligne n'était pas transféré, une fois achevée la démarche exposée dans le projet de loi, la compagnie ferroviaire pourrait cesser d'exploiter la ligne. En d'autres termes, si la procédure a été suivie et qu'aucune personne ni aucun niveau de gouvernement n'ont manifesté l'intérêt d'acquérir la ligne, la compagnie ferroviaire aurait toute liberté de cesser l'exploitation et de liquider les actifs à son gré.