BP-414F
SCIENCES ET TECHNOLOGIE :
LA NOUVELLE POLITIQUE FÉDÉRALE
Rédaction :
Daniel Brassard
Division des sciences et de la technologie
Avril 1996
TABLE
DES MATIÈRES
INTRODUCTION
HISTORIQUE DE LA POLITIQUE EN MATIÈRE DE S-T
AU CANADA
PROCESSUS DÉLABORATION DE LA NOUVELLE
POLITIQUE EN MATIÈRE DE S-T
A. Consultation
publique
B. Examen interne
C. Rapport du CCNST sur
la politique fédérale en matière de S-T
D. Rapport de 1994 du vérificateur
général du Canada au Parlement
APERÇU DE LA NOUVELLE POLITIQUE EN MATIÈRE
DE S-T
A. Généralités
B. Nouveaux organismes
et mécanismes de régie
C. Lignes directrices
D. Partenariat technologique
Canada
ANALYSE
CONCLUSIONS
ANNEXE
SCIENCES ET TECHNOLOGIE :
LA NOUVELLE POLITIQUE FÉDÉRALE
INTRODUCTION
Le monde change
vite : nous entrons dans une ère de mondialisation croissante de
l'économie au cours de laquelle la connaissance et l'information seront
des ressources vitales. Selon bien des gens, le Canada doit devenir une
société du savoir en cette aube de l'âge de l'information. Or, les sciences
et la technologie (S-T) doivent absolument être un élément dynamique d'une
telle société. Bref, les activités en S-T au gouvernement, dans l'entreprise
privée et dans les milieux universitaires sont essentielles; elles doivent
avoir pour but de fournir aux firmes canadiennes les connaissances et
la capacité d'innovation qu'il leur faut pour être compétitives et prospérer
sur la scène mondiale. Le vérificateur général l'a très bien dit :
[...] les sciences
et la technologie font plus que contribuer à la croissance économique;
elles contribuent à notre qualité de vie. Par exemple, les méthodes
servant à tester les aliments, à accroître la sécurité des modes de
transport et à améliorer la qualité des soins de santé relèvent toutes
de diverses activités scientifiques et technologiques, tant dans le
secteur public que dans le secteur privé(1).
Le 11 mars 1996,
le gouvernement fédéral, dans un document intitulé Les sciences et
la technologie à l'aube du XXIe siècle : La stratégie fédérale,
a rendu publique une politique en matière de S-T qu'on attendait depuis
longtemps; par la même occasion, il a publié un autre document,
les Points saillants des plans d'action ministériels en S-T, qui
présentent un résumé des plans d'action d'une grande partie des principaux
ministères à vocation scientifique. L'un des volets clés de la nouvelle
politique est un programme appelé Partenariat technologique Canada (PTC),
qui a été conçu pour contribuer au financement de la R-D dans le secteur
privé.
Dans ce document,
nous faisons lhistorique de la politique en matière de S-T au Canada,
décrivons le processus d'élaboration de la version la plus récente de
cette politique, en faisant mention des rapports sur le sujet, exposons
les points clés de la nouvelle politique et enfin procédons à une amorce
d'analyse. Une grande partie des données historiques sont tirées d'un
document antérieur de la Bibliothèque du Parlement(2).
HISTORIQUE DE LA POLITIQUE EN MATIÈRE DE S-T
AU CANADA
Certains des nombreux
rapports d'étude et d'enquête sur les moyens de donner au Canada une politique
complète en matière de S-T ou d'améliorer la politique existante ont entraîné
des changements. Néanmoins, selon les auteurs d'un rapport récent :
Les examens
menés depuis trente ans en matière de politique de S-T ont fourni
une foison de bonnes idées, mais ces dernières n'ont pas été mises
en oeuvre de façon efficace au sein d'une stratégie de S-T intégrée(3).
L'une des premières
initiatives prises à cet égard a été inspirée par une conclusion publiée
en 1963 dans le rapport de la Commission Glassco, selon laquelle la croissance
de l'activité scientifique du gouvernement était fragmentaire et mal coordonnée(4).
Cette critique a inspiré à un ancien président du Conseil national de
recherches, C.J. McKenzie, un rapport qui a mené à la création d'un
Secrétariat des sciences au Bureau du Conseil privé. Plus tard, en 1970,
sous la présidence du sénateur Maurice Lamontagne, un comité sénatorial
a formulé une liste de recommandations en vue, notamment, de l'adoption
d'une politique scientifique globale et d'une autre politique favorisant
l'innovation industrielle(5).
Le gouvernement Trudeau a donné suite à ces recommandations en 1971, en
nommant un ministre d'État aux Sciences et à la Technologie et en prenant
plusieurs mesures, éphémères , d'incitation fiscale pour encourager la
R-D(6).
En 1985, le gouvernement
fédéral a publié un document de travail intitulé La politique nationale
en matière de sciences et de technologie(7).
En mars 1987, après avoir consulté les ministres provinciaux et territoriaux
des sciences, le ministre fédéral a signé avec eux la première politique
nationale en matière de S-T du Canada. Cette politique créait un Conseil
des ministres des Sciences et de la Technologie composé des ministres
responsables des trois paliers de gouvernement et établissait six grands
objectifs à atteindre grâce à la coopération entre les gouvernements,
les entreprises privées, les universités et les syndicats, à savoir :
- améliorer l'innovation industrielle
et la diffusion de la technologie par des mesures associant les secteurs
privé et public;
- mettre au point des technologies
stratégiques pour les secteurs de la fabrication, des services et des
richesses naturelles;
- assurer la disponibilité d'un
bassin de main-d'oeuvre hautement qualifiée;
- appuyer la recherche fondamentale
et appliquée, ainsi que le développement;
- surveiller l'incidence des changements
technologiques sur la société; et
- promouvoir une culture davantage
axée sur les sciences(8).
L'initiative d'envergure
suivante a été la création du Conseil consultatif national sur les sciences
et la technologie (CCNST), en février 1987. Ce Conseil est chargé
de sensibiliser le premier ministre aux buts et aux politiques nationales
en matière de S-T et à l'application de ces politiques dans l'économie
canadienne. Il est présidé par le premier ministre lui-même et composé
de vingt membres issus de l'entreprise privée, de l'administration gouvernementale
et des syndicats, ainsi que des milieux de l'enseignement et de la recherche.
Il a publié de nombreux rapports sur les S-T au Canada, dont le plus récent
porte sur la politique fédérale en matière de S-T et sur lequel nous reviendrons
plus loin.
C'est aussi en
1987 que le gouvernement fédéral a concentré certaines de ses activités
relatives aux S-T sous l'égide d'un nouveau ministère, Industrie, Sciences
et Technologie Canada (ISTC); le ministère avait pour buts premiers d'améliorer
la compétitivité des entreprises canadiennes sur le marché international
et d'atteindre à l'excellence scientifique et technologique au Canada.
En outre, le gouvernement a confié à un nouveau Comité permanent de la
Chambre des communes la tâche de contrôler les activités d'ISTC et les
mesures d'expansion économique des régions et du Nord. Aujourd'hui, après
plusieurs restructurations des ministères et des comités parlementaires,
le mandat scientifique et technologique d'ISTC est passé à Industrie Canada,
et c'est le Comité permanent de l'industrie qui est chargé de contrôler
ses activités.
Les dépenses de
R-D sont entièrement déductibles de limpôt depuis 1961. Afin de
stimuler la R-D industrielle dans l'entreprise canadienne (le Canada a
l'un des pourcentages de dépenses de R-D les plus faibles des pays du
G-7), le gouvernement a adopté, en 1977, une politique de crédits d'impôt
qui consistait au départ à élargir la portée des stimulants fiscaux à
l'investissement de façon à englober les investissements dans la R-D.
La politique a changé en 1983, avec l'introduction du crédit d'impôt pour
la recherche scientifique; ce crédit a fait lobjet de de critiques
parce que certaines dispositions autorisaient des contribuables à amasser
des fonds sans créer de nouvelles activités de R-D. Le régime des crédits
d'impôts pour la recherche scientifique a été frappé d'un moratoire en
octobre 1984, puis abrogé en mai 1985, lorsque le gouvernement
a introduit un crédit d'impôt pour la R-D qui, mis à part des modifications
mineures, existe encore. Ce crédit d'impôt pour la R-D est l'un des plus
généreux du monde(9), mais
d'aucuns se demandent s'il a vraiment intensifié la R-D. Aujourd'hui,
il semble quune partie de ce régime de crédits dimpôt est
en train dêtre réévaluée(10).
Depuis la fin des
années 80, le gouvernement estime que le principal intérêt des S-T
est leur potentiel d'amélioration de la compétitivité du Canada. Il s'ensuit
qu'une proportion plus importante des subventions et des recherches gouvernementales
va à la recherche appliquée plutôt quà la recherche fondamentale.
En outre, les ententes de collaboration entre les laboratoires gouvernementaux
et ceux des universités et des entreprises privées se multiplient, et
les efforts que le gouvernement déploie en matière de R-D tendent généralement
à privilégier la compétitivité.
PROCESSUS D'ÉLABORATION DE LA NOUVELLE POLITIQUE
EN MATIÈRE DE S-T
Dans le discours
du budget de 1994, le gouvernement a annoncé son intention de procéder
à l'examen des activités fédérales dans le domaine des S-T, qui sont évaluées
à plus de sept milliards de dollars, y compris le crédit d'impôt pour
la R-D. L'examen a été officiellement annoncé le 28 juin 1994;
il était censé déterminer de quelle façon les investissements fédéraux
en S-T étaient le plus susceptibles de favoriser la croissance économique
et la création d'emplois dans le contexte du développement durable, tout
en améliorant la qualité de vie et en faisant avancer les connaissances.
Dans le document de travail intitulé Stratégie fédérale en matière
de sciences et de technologie, le gouvernement a proposé un processus
de consultation à long terme :
Au nom du Gouvernement
du Canada, nous vous invitons à nous faire part de vos vues sur les
questions et les sujets soulevés dans ce document afin de nous aider
à élaborer une stratégie répondant à la conjoncture actuelle. À la
suite de l'annonce de cette stratégie, au début de 1995, le processus
prendra plus d'ampleur pour parvenir à un consensus sur une stratégie
canadienne complète en matière de sciences et de technologie(11).
L'examen comprenait
trois volets, soit une consultation publique, un examen interne et une
étude du CCNST. Par ailleurs, dans son Rapport de 1994 au Parlement, le
vérificateur général du Canada a fait un certain nombre dobservations
et de recommandations sur les activités fédérales dans le domaine des
S-T; le gouvernement en a tenu compte dans l'élaboration de sa stratégie(12).
Cela dit, et même si cette stratégie devait au départ être rendue publique
au début de 1995, les autorités fédérales ont déclaré cette année-là que :
«En 1995-1996, le processus d'examen des S-T [serait] élargi en vue d'arriver
à une entente sur une stratégie canadienne en matière de S-T»(13).
A. Consultation
publique
Le processus de
consultation publique comprenait cinq éléments principaux :
- un document de travail intitulé
Stratégie fédérale en matière de sciences et de technologie,
accompagné d'un ouvrage en deux volumes, le Manuel de référence pour
les consultations sur les sciences et la technologie (ces documents
ont été produits par Industrie Canada);
- un groupe de discussion électronique
ayant sa propre adresse sur l'Internet;
- des mémoires et des propositions
émanant d'organisations et de particuliers;
- des ateliers sur les questions
liées aux sciences et à la technologie dans plus de vingt localités
du Canada, en juillet et août 1994; et
- cinq conférences régionales
et une conférence nationale, en septembre et en octobre 1994.
La contribution
du public a été tirée des ateliers et des conférences aux paliers local,
régional et national organisés en collaboration avec des hôtes locaux
et un groupe d'organisations du secteur privé. Les renseignements tirés
d'une grande partie de ces activités ont été largement diffusés via l'Internet,
et c'est à partir de là qu'on a formulé une série de recommandations pour
aider le gouvernement à élaborer sa politique en matière de S-T.
Les principaux
points à retenir de la consultation sont les suivants : il faut focaliser
les investissements fédéraux en matière de S-T, prévoir et adopter les
politiques et les règlements qui s'imposent, multiplier les ententes de
partenariat et de collaboration, tirer tous les avantages possibles des
nouvelles technologies, favoriser une culture scientifique plus dynamique
et privilégier une gestion axée sur les résultats.
B. Examen interne
Chacun des ministères
et organismes a procédé à l'examen de sa politique en matière de S-T.
Dans la Partie III du Budget des dépenses 1995-1996 relative à Industrie
Canada, il est précisé que : «Des groupes de travail internes et
pluriministériels ont analysé le rendement, le mandat et les besoins des
clients actuels et ont proposé des orientations pour les activités fédérales
en matière de S-T»(14). Plusieurs rapports gouvernementaux donnent
des détails sur cette démarche; par exemple, le Rapport sommaire
du Groupe de travail interministériel sur l'examen des sciences et de
la technologie a été tiré de quatre rapports de sous-groupes de travail
intitulés respectivement L'avancement des connaissances, L'amélioration
de la qualité de vie, L'innovation : une stratégie d'avenir
et Un système d'information pour la S-T.
Le Rapport sommaire
contenait plusieurs recommandations. Ses auteurs estimaient que le gouvernement
devait changer ses politiques de sélection, de financement et d'évaluation
du rendement en matière de S-T; ils suggéraient que le gouvernement cesse
de privilégier les contributions dans son processus décisionnel pour leur
préférer les résultats, tout en favorisant le développement d'une culture
d'innovation au Canada. Voici certaines des actions précises qui ont été
recommandées :
- encourager l'acquisition de
connaissances et favoriser les échanges d'idées par les Canadiens;
- concilier S-T et qualité de
vie au pays;
- consolider l'infrastructure
scientifique et technique;
- inciter les laboratoires de
l'État à répondre davantage aux besoins locaux et sectoriels;
- favoriser la collaboration et
l'échange de la technologie entre les entreprises;
- resserrer les liens en matière
de S-T entre les divers paliers de gouvernement; et
- repenser la gestion des S-T
dans l'administration fédérale(15).
C. Rapport du CCNST sur
la politique fédérale en matière de S-T
En avril 1995,
le CCNST a publié un rapport important intitulé La santé, la richesse
et la sagesse : Cadre pour une stratégie fédérale en matière de S-T
intégrée. Ce rapport contenait de nombreuses recommandations sur les
mesures que le gouvernement devrait prendre pour structurer ses activités
dans le domaine des S-T, notamment :
- Qu'on élabore une stratégie
de S-T qui soit axée sur les résultats et qui définisse clairement les
rôles du gouvernement, dans le cadre d'un modèle intégrant la qualité
de vie, la richesse et les emplois ainsi que l'avancement des connaissances.
- Qu'on établisse un système efficace
de régie interne des S-T qui soit dirigé par un ministre du Cabinet
qui se fasse le champion des S-T, soutenu par un premier conseiller
en S-T et un personnel consciencieux composé de spécialistes internes
et externes, conseillé par un conseil consultatif expert, et mis en
place par les ministères responsables.
- Qu'on établisse et applique
des critères et des indicateurs de rendement uniformes et mesurables
afin de faciliter l'établissement de priorités et la mesure de résultats.
- Qu'on évalue et justifie les
activités des laboratoires fédéraux en tenant compte des besoins stratégiques.
- Qu'on établisse un mécanisme
de justification des fonds en ce qui concerne les activités fédérales
internes de S-T.
- Qu'on encourage l'industrie
à se tourner vers des produits et services à valeur ajoutée destinés
aux marchés mondiaux, en partageant avec elle les risques liés à l'acquisition,
à la mise au point et à l'adaptation de nouvelles technologies.
- Qu'on multiplie les retombées
des incitatifs gouvernementaux qui permettent de subventionner la R-D
en exigeant la participation des PME, des universités et des collèges.
On trouvera à lAnnexe 1
une liste complète des recommandations de ce rapport.
D. Rapport de 1994 du vérificateur
général du Canada au Parlement
Plusieurs recommandations
sur les pratiques fédérales en matière de S-T figurent dans le Rapport
de 1994 du vérificateur général du Canada au Parlement, comme en témoigne
l'extrait suivant :
Les députés
ne disposent pas de l'information nécessaire pour obliger le gouvernement
à rendre compte de ses dépenses en matière de sciences et de technologie.
9.91
En conclusion, les rapports actuels ne permettent pas de présenter
aux députés l'information dont ils ont besoin pour évaluer si l'investissement
du gouvernement dans les sciences et la technologie tient compte des
besoins des Canadiens et des possibilités qui s'offrent à eux. L'information
disponible n'aide pas les députés à poser au gouvernement des questions
sur ses stratégies et ses priorités, le mode d'affectation des fonds
aux ministères et organismes, les résultats des mécanismes d'action
du gouvernement et les activités de recherche entreprises. Les députés
ne reçoivent pas d'information sur la coordination avec les autres
parties intéressées ou sur les problèmes actuels auxquels font face
les gestionnaires d'activités scientifiques.
9.92 Nous
croyons que les députés doivent recevoir de l'information sur les
programmes et les activités de l'administration fédérale en matière
de sciences et de technologie qui répondraient à quatre questions
fondamentales en ce qui concerne ces programmes :
- Quels sont la mission et
les secteurs d'activité du gouvernement?
- Comment le gouvernement
mène-t-il ses activités pour s'acquitter de sa mission?
- Quels sont les objectifs
stratégiques que vise le gouvernement pour s'acquitter de sa mission
et quels sont ses plans de gestion des ressources publiques d'envergure
dont il a le contrôle?
- Dans quelle mesure le gouvernement
a-t-il atteint ses objectifs, et combien cela a-t-il coûté?
[...]
9.94
Le gouvernement, de concert avec le Parlement, devrait établir un
cadre de présentation de rapports efficace par rapport au coût, relié
à sa structure de reddition de comptes, pour communiquer régulièrement
au Parlement des informations sur son rendement en matière de gestion
de l'ensemble de ses activités dans le domaine des sciences et de
la technologie.
Orientations
futures pour le Parlement
Les députés
pourraient jouer un rôle important dans l'examen en cours des activités
scientifiques et technologiques
9.95
Comme nous l'avons fait remarquer précédemment, l'initiative
en cours du gouvernement fait suite à trente années de tentatives
infructueuses en vue d'établir une stratégie nationale en matière
de sciences et de technologie. Le Canada doit décider ce qu'il veut
faire. Notre vérification a montré qu'une stratégie nationale efficace
et bien ciblée en matière de sciences et de technologie est essentielle
à la survie et à la croissance, dans le contexte économique actuel
axé sur la technologie de pointe. L'un des rôles les plus importants
des députés dans un proche avenir pourrait être de s'assurer que les
propositions que doit avancer le ministre de l'Industrie ouvrent la
voie à une telle stratégie canadienne.
9.96
Le premier défi que devront relever les députés et le comité parlementaire
concerné consistera à s'assurer qu'il existe une véritable stratégie
scientifique et technologique axée sur les résultats, qui présente
les véritables priorités et une véritable orientation. Le deuxième
défi sera de faire en sorte qu'il y ait un effort concerté en vue
de mettre en oeuvre la stratégie et d'obtenir les résultats escomptés.
Le troisième défi consistera à veiller à la mise en place d'une infrastructure
de reddition de comptes adéquate(16).
APERÇU DE LA NOUVELLE POLITIQUE EN MATIÈRE
DE S-T
A. Généralités
La nouvelle politique
fédérale en matière de S-T est une brochure de 43 pages divisée en
six chapitres où l'on fixe les objectifs, établit les priorités, crée
de nouveaux organismes et mécanismes de régie et pose des lignes directrices.
Les auteurs du rapport reconnaissent d'emblée l'importance des S-T :
Les sciences
et la technologie (S-T) jouent un rôle de premier plan pour assurer
la santé et le mieux-être de la population canadienne, de même que
la création d'emplois et la croissance économique en vue d'un développement
durable au pays.
[...]
Les sciences
et la technologie à l'aube du XXIe siècle
repose sur un postulat, soit la nette évolution des pays industrialisés
du monde entier vers une économie du savoir. Face à ce changement,
les Canadiens doivent passer à l'action et instaurer politiques, programmes,
structures et liens permettant de saisir pleinement les occasions
qui se présentent, tant pour favoriser le développement économique
que pour préserver le tissu social(17).
Ils concluent en
reconnaissant que le rappaort ne constitue quune première étape
d'un processus d'envergure :
Le présent
document constitue un jalon important. Il témoigne de l'engagement
du gouvernement de tirer le meilleur parti des investissements fédéraux
en S-T. Au cours des prochains mois, le gouvernement travaillera avec
les provinces et les territoires, le secteur privé, les universités,
les milieux de recherche, les organismes à but non lucratif et d'autres
parties à mettre au point une stratégie nationale complète en matière
de S-T pour stimuler l'innovation au pays(18).
Voici, en résumé,
les principaux thèmes traités dans les différents chapitres du rapport :
Le chapitre 2
traite de l'importance des partenariats et des réseaux pour la mise
en place d'un système d'innovation susceptible de renforcer la capacité
des Canadiens d'échanger des idées et de l'information.
Le chapitre 3
aborde les liens qui unissent les objectifs de la création d'emplois
et de la croissance économique, dune part, et, celui de la qualité
de vie et de l'avancement des connaissances, dautre part; on
y indique l'importance de chercher à atteindre ces trois objectifs
grâce à une approche intégrée, afin que les efforts se renforcent
mutuellement.
Le chapitre 4
explique comment le fait de faire jouer au gouvernement fédéral un
rôle accru de partenaire des entreprises, des universités, des autres
paliers de gouvernement et des organismes sans but lucratif devrait
stimuler l'activité dans le secteur des S-T.
Le chapitre 5
porte sur la nécessité de mieux gérer les activités fédérales en matière
de S-T.
Le chapitre 6
pose un ensemble de principes communs propres à améliorer encore davantage
la gestion des activités des ministères et organismes fédéraux dans
le secteur des S-T.
Enfin, le chapitre 7
précise, en conclusion, que le succès dépend en définitive de la collaboration
des Canadiens au système national d'innovation.
Globalement, la
Stratégie tente de fixer des objectifs nationaux, décrit ce que le gouvernement
fédéral considère comme ses principales activités en matière de S-T et
expose un nouveau système de régie fondé sur des mécanismes de réception
des conseils des experts de l'extérieur. Elle préconise une coordination
interministérielle accrue et une gestion plus efficace. Enfin, elle pose
des lignes directrices qui sont censées aider les ministères et organismes
à oeuvrer dans le domaine des S-T et à y investir.
Pour le gouvernement,
les objectifs des S-T sont la création d'emplois et la croissance économique,
dans un contexte de développement durable, l'amélioration de la qualité
de vie et l'avancement des connaissances. Ces objectifs reflètent des
opinions profondément ancrées chez de nombreux Canadiens; ils étaient
précisés de façon explicite dans le document de travail qui a amorcé l'examen.
Les principales
activités du gouvernement fédéral en matière de S-T sont les suivantes :
le financement
et la réalisation des travaux de recherche scientifique relevant du
mandat des ministères et organismes;
l'aide à la
recherche dans les collèges et universités, les hôpitaux et les autres
établissements de recherche non gouvernementaux, ainsi que dans les
Réseaux de centres d'excellence;
l'appui aux
activités de R-D du secteur privé; et
la prestation
de services d'information et d'analyse ainsi que la création de réseaux.
B. Nouveaux organismes
et mécanismes de régie
La Stratégie décrit
les principaux nouveaux organismes et mécanismes de régie nécessaires
à la réalisation des activités qu'elle prévoit. Dans ce contexte, elle
introduit les changements suivants :
- Le gouvernement remplacera le
CCNST par un conseil consultatif sur les sciences et la technologie.
Les membres de ce conseil rencontrerons les membres du comité du Cabinet
chargé de la politique de développement économique pour faire le point
sur le rendement du pays en matière de S-T, cerner les nouvelles questions
et donner des avis sur un programme tourné vers l'avenir. Pour qu'il
soit possible de faire le point sur les résultats des efforts que le
Canada a déployés afin de devenir plus innovateur et plus compétitif
à léchelle internationale, un nouveau système canadien d'information
sur les S-T sera créé.
- La reddition de compte des ministères
quant à leur rendement en matière de S-T sera renforcée grâce à la mise
en place dun nouveau système de gestion des dépenses et à la présentation
de rapports annuels. Chacun des ministères et organismes fédéraux à
vocation scientifique devra se fixer des buts et objectifs clairs en
matière de S-T, établir des indicateurs de mesure du rendement fondés
sur les résultats, se donner des cadres d'évaluation et adopter des
mécanismes à la fois pour obtenir des avis de l'extérieur et pour mener
des examens indépendants. Les Perspectives(19)
des ministères et organismes à vocation scientifique comprendront un
plan en matière de S-T. Ces Perspectives sont des documents publics
auxquels tous les Canadiens ont accès et que les comités parlementaires
peuvent analyser et critiquer.
- La mise en place dun nouveau
cadre de gestion des ressources humaines fédérales dans le secteur des
S-T est proposé; ce cadre vise à favoriser une meilleure gestion du
personnel scientifique fédéral. Les parties intéressées collaborent
en vue de l'adoption de nouvelles démarches dans plusieurs domaines,
tels ceux des récompenses, de la reconnaissance et des stimulants, du
recrutement et du renouvellement de la main-d'oeuvre.
- Pour améliorer la collaboration
et la coordination intergouvernementales dans le domaine des S-T au
Canada, le gouvernement compte amorcer des discussions avec les représentants
des gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi qu'avec les autres
parties intéressées. Ces discussions devraient lui permettre de cerner
les possibilités de renforcer le système canadien d'innovation, ainsi
que sa stratégie en matière de S-T. Pour appuyer ces efforts, les ministères
et organismes fédéraux à vocation scientifique élaboreront des stratégies
de collaboration, avec leurs homologues provinciaux et territoriaux,
à des activités d'intérêt commun en matière de S-T.
- La coordination pangouvernementale
(transcendant les thèmes et les structures organisationnels) en matière
de S-T sera dirigée par le ministre de l'Industrie, avec l'appui du
Secrétaire d'État (Sciences, Recherche et Développement). Les ministres
seront appuyés dans cette démarche par un comité composé de représentants
d'organismes consultatifs externes qui conseillent les ministères et
organismes fédéraux à vocation scientifique.
C. Lignes directrices
La Stratégie prévoit
que tous les ministères et organismes devront se fonder sur sept principes
de travail lorsqu'ils prépareront leurs plans en matière de S-T. Ces principes
sont les suivants :
- accroître l'efficacité de la
recherche financée par l'État;
- tirer parti des avantages du
partenariat;
- mettre l'accent sur la prévention
et sur le développement durable;
- accroître la compétitivité du
Canada dans le contexte des nouveaux régimes internationaux de réglementation,
de normalisation et de protection de la propriété intellectuelle;
- édifier les réseaux d'information
qui seront l'infrastructure de l'économie du savoir;
- nouer des liens plus étroits
avec les milieux scientifiques et techniques étrangers; et
- consolider la culture scientifique.
Pour aider les
ministères et organismes à respecter ces sept principes, le gouvernement
a ordonné que :
- les ministères et organismes
mettent sur pied des conseils consultatifs;
- les programmes et les établissements
de recherche de l'État établissent et respectent un calendrier rigoureux,
afin de soumettre régulièrement leurs projets de recherche à l'examen
de leurs clients, des parties intéressées et des pairs et dassurer
ainsi l'excellence scientifique, économique et environnementale de leurs
travaux;
- les ministères et organismes
créent des partenariats et concluent des ententes de collaboration avec
les autres parties intéressées;
- plus d'activités fédérales de
R-D soient exécutées par le secteur privé;
- tous les secteurs de l'administration
fédérale créent des réseaux d'information;
- les ministères favorisent le
renforcement de la culture scientifique; et
- les ministères s'efforcent d'améliorer
les systèmes de réglementation et jouent un rôle plus actif en matière
de normalisation.
D. Partenariat technologique
Canada
Partenariat technologique
Canada est un des programmes associés à la nouvelle stratégie; il a beaucoup
fait parler de lui dans les médias. Avec un financement initial de 150 millions
de dollars, qui devrait passer à 250 millions de dollars par année
d'ici à l'exercice 1998-1999, il a été conçu pour stimuler la recherche
et le développement ainsi que la réalisation de projets de technologie
de pointe au Canada. C'est un programme d'investissement dans la technologie;
il peut financer de 25 à 30 p. 100 d'un projet, et tous ses investissements
seront entièrement remboursables(20). Les secteurs visés sont ceux de l'aérospatiale
et de la défense, des technologies environnementales et des techniques
prometteuses (comme les procédés de fabrication de pointe et la biotechnologie,
par exemple). À la longue, le financement devrait être réparti à raison
d'environ 200 millions de dollars par année pour le secteur de l'aérospatiale
et de la défense et celui des technologies environnementales et d'environ
50 millions de dollars par année pour celui des techniques prometteuses(21).
Le programme bénéficiera
de l'appui d'un conseil consultatif sur la technologie composé de spécialistes
du secteur privé et présidé par le ministre de l'Industrie. Ce Conseil
se réunira tous les trois mois pour évaluer les tendances du marché et
comparer la compétitivité des entreprises canadiennes avec celles de leurs
concurrentes étrangères. Un comité interministériel composé de représentants
des ministères participants, dont la Défense nationale, Environnement
Canada et Industrie Canada, sera chargé d'étudier les dossiers. L'organisme
de service spécial qui gère le programme accepte déjà des soumissions(22).
ANALYSE
Plusieurs facteurs
peuvent avoir causé le long retrard entre le moment de la consultation
et celui de la publication du produit fini dans cette première tentative
sérieuse du gouvernement fédéral d'élaborer une politique sur ses activités
en matière de S-T; toutefois, la longueur même de ce retard a soulevé
des doutes quant à la réalisation éventuelle de l'objectif. Néanmoins,
les contributions ont été abondantes et elles ont abouti à une stratégie
bien présentée, qui reprend de nombreux éléments positifs des politiques
gouvernementales antérieures et du processus de consultation, même si
l'on a fait fi de certains conseils ou s'il subsiste des difficultés de
mise en oeuvre dans un certain nombre de domaines.
Le nouveau Conseil
consultatif sur les sciences et la technologie ne jouera pas le rôle de
promoteur du CCNST, et il n'est pas censé non plus produire de nombreux
rapports(23). À cet égard, il est précisé dans la stratégie
que :
Le gouvernement
est d'avis qu'il serait préférable de demander à un organisme sans
lien de dépendance avec l'État d'assurer les fonctions de nature publique
du CCNST visant à mobiliser la communauté scientifique dans son ensemble
et à influencer le point de vue des Canadiens envers les S-T(24).
Cela dit, à quel
organisme sans lien de dépendance le gouvernement songeait-il?
La stratégie favorisera
grandement la transparence, la responsabilisation et le contrôle des activités
fédérales en matière de S-T. Avec le volet scientifique et technologique
qu'elles comprennent, les Perspectives ministérielles annuelles devraient
fournir au public, aux parties intéressées et au Parlement une meilleure
information sur les S-T. Il reste à savoir jusqu'à quel point ces documents
seront exhaustifs et combien d'attention ils recevront. Le Parlement n'a
pas encore eu l'occasion d'examiner son rôle de surveillance et de responsabilisation
dans le cadre de ce nouveau régime fédéral de soumission de rapports.
Modifiera-t-il la structure des comités afin de suivre collectivement
les activités scientifiques du gouvernement fédéral, ou préférera-t-il
que chaque comité se penche sur le volet des S-T qui le concerne? Bien
des détails de ce genre n'ont pas encore été précisés. Par exemple, quel
mécanisme emploiera-t-on pour que le public ou les parties intéressées
aux S-T aient accès au Comité consultatif sur les sciences et la technologie,
et en définitive au Cabinet? À quel genre d'examen, s'il en est, le choix
des membres des conseils consultatifs ministériels sera-t-il soumis?
Tous les ministères
[...] mettront sur pied un conseil consultatif au sein duquel siégeront
des représentants de l'extérieur, de façon à former une équipe multidisciplinaire
mettant à contribution les compétences variées de ses membres(25).
Certaines des parties
intéressées de la clientèle des ministères pourraient se retrouver en
conflit d'intérêts. Les membres des conseils devraient-ils alors être
choisis parmi ceux de la communauté scientifique plus nombreuse qu'ils
sont censés servir? L'absence de précisions comme celles-là pourrait finir
par causer des problèmes.
La nouvelle stratégie
privilégie la transparence et les contributions de l'extérieur, mais les
activités fédérales en matière de S-T ont récemment connu d'importants
changements. Par exemple, dans le contexte de l'Examen des programmes,
il est possible que des compressions budgétaires aient été faites sans
qu'on tienne compte des objectifs à long terme exprimés dans la politique
en matière de S-T et sans qu'on procède non plus à l'examen externe approfondi
qui devra désormais faire partie intégrante du processus applicable aux
S-T. Si la communauté scientifique intéressée ou touchée avait participé
pleinement à l'examen des activités fédérales dans le domaine des S-T,
elle aurait pu signaler au gouvernement les difficultés que risquait de
causer l'élimination d'établissements nationaux essentiels ou d'une base
de connaissances indispensable. Dans le meilleur des mondes, la politique
aurait précédé les compressions.
Or, l'une des recommandations
du CCNST dont il n'a été tenu aucun compte dans la nouvelle politique
gouvernementale portait précisément sur l'importance d'un champion des
S-T qui ferait partie du Cabinet et qui serait aidé par un premier conseiller
en S-T :
La stratégie
fédérale de S-T a besoin d'un ministre principal du Cabinet qui
se fasse le champion des S-T et agisse à titre d'agent de changement,
autant au sein du gouvernement que partout au Canada. Ce ministre
serait nommé par le Premier ministre et aurait la tâche d'élaborer
la stratégie et les priorités globales de S-T du gouvernement, et
de voir à ce que les efforts du gouvernement en matière de S-T soient
conçus adéquatement de manière à être intégrés aux initiatives les
plus importantes en matière de politiques. Les ministres demeureraient
responsables de la mise en oeuvre des aspects de la stratégie qui
s'inscrivent dans leur mandat.
Le ministre
du Cabinet devrait être aidé dans sa tâche par un premier conseiller
en S-T. Par souci
de continuité, ce dernier serait un scientifique de renom ou un décideur
nommé haut fonctionnaire. Le premier conseiller en S-T dirigerait
l'établissement des priorités interministérielles qui gouvernent et
influencent les activités de S-T de tous les ministères, fournirait
des avis et aiderait des avis et aiderait à coordonner les champs
d'intérêt multidisciplinaires et les demandes de ressources qui outrepassent
le mandat d'un ministère(26).
La nouvelle stratégie
en matière de S-T contient beaucoup de bonnes idées, mais elle est très
vague sur les moyens à prendre pour les mettre en oeuvre. Pourtant, il
serait logique de mettre de l'ordre dans les activités fédérales dans
le domaine des S-T avant de tenter de procéder à un examen bien plus vaste
du système canadien d'innovation(27), d'autant plus que cela devrait accroître
la crédibilité du gouvernement. Néanmoins, une grande partie des idées
et des notions décrites dans la stratégie, notamment en ce qui concerne
la transparence et la responsabilisation, seront impossibles à vérifier
avant que le système ait été mis en oeuvre depuis au moins un an
et qu'on ait tiré bien des détails au clair. Bref, deux dictons résument
les inquiétudes et les réserves à l'égard de la stratégie : c'est
à l'usage qu'on juge l'oeuvre, et les petits détails peuvent tout gâcher.
CONCLUSIONS
La nouvelle politique
fédérale en matière de S-T est un grand pas en vue de l'utilisation efficace
des ressources fédérales dans le domaine. Seul le temps dira si le plan
d'action a été mis en oeuvre efficacement et si l'on a obtenu la transparence
et les améliorations d'efficience escomptées. En outre, pour que le Canada
puisse être compétitif au XXIe siècle, il faudra reconnaître que
les activités fédérales dans le domaine des S-T ne constituent qu'une
partie d'une mosaïque de réseaux, d'organisations et d'activités d'une
tout autre envergure, le système canadien d'innovation.
L'innovation
se fait autant à l'échelon régional et local qu'à l'échelle nationale.
Un contexte propice à l'innovation est le résultat de l'esprit de
direction et du dynamisme de regroupements sectoriels ainsi que des
établissements financiers qui répondent à leurs besoins, des établissements
d'enseignement et de formation à l'écoute de ces besoins, des établissements
de recherche locaux, des chambres de commerce, des administrations
municipales, provinciales et territoriales, des entrepreneurs et de
bien d'autres parties.
Le défi du
Canada consiste à tout mettre en oeuvre pour créer un système d'innovation
efficace et solide, en vue d'une action synergique optimale entre
tous les ordres de gouvernement, les secteurs d'activité et les régions.
Cela s'avère encore plus important pour un pays de moyenne envergure
comme le Canada, qui dispose de moins de ressources que ses principaux
partenaires commerciaux, mais qui doit soutenir la même concurrence.
Or, ce facteur ne devrait pas constituer un obstacle, puisque des
pays encore plus petits ont réussi à créer des systèmes d'innovation
qui leur conviennent.
Il faut chercher
délibérément à stimuler l'innovation au pays. Il faut donc comprendre
le fonctionnement du système d'innovation, tirer parti de ses points
forts et en corriger les points faibles, et aussi mettre à contribution
tous les participants et repenser le rôle du gouvernement fédéral.
Voilà la pierre angulaire de la stratégie adoptée par ce dernier pour
bâtir une économie plus novatrice(28).
Il semblerait que
beaucoup reste à faire.
Annexe
Recommandations
du rapport du CCNST intitulé
La santé, la richesse et la sagesse : Cadre pour une stratégie
fédérale
en matière de S-T intégrée
Voici les recommandations
du rapport du CCNST, dans l'ordre où elles y figurent.
Qu'on élabore
une stratégie de S-T qui soit axée sur les résultats et qui définisse
clairement les rôles du gouvernement, dans le cadre d'un modèle intégrant
la qualité de vie, la richesse et les emplois ainsi que l'avancement
des connaissances.
Qu'on établisse
un système efficace de régie interne des S-T qui soit dirigé par un
ministre du Cabinet qui se fasse le champion des S-T, soutenu par un
premier conseiller en S-T et un personnel consciencieux composé de spécialistes
internes et externes, conseillé par un conseil consultatif expert, et
mis en place par les ministères responsables.
Qu'on établisse
et applique des critères et des indicateurs de rendement uniformes et
mesurables afin de faciliter l'établissement de priorités et la mesure
de résultats.
Qu'on dégage
une somme annuelle de l'ordre de 100 à 200 millions de dollars
du budget fédéral affecté aux programmes de soins de santé, afin de
financer les recherches sur les services de santé et les déterminants
de la santé. Ce montant représente environ 1 p. 100 des dépenses
fédérales en soins de santé.
Qu'on dégage
une somme annuelle de l'ordre de 200 à 300 millions de dollars
du budget fédéral affecté aux programmes sociaux, afin de financer les
recherches portant sur l'efficience et l'efficacité des programmes sociaux.
Ce montant représente approximativement 0,5 p. 100 des dépenses
fédérales actuelles pour les programmes sociaux (assurance-chômage,
aide sociale, éducation et personnes âgées).
Qu'on mette sur
pied un système de première qualité pour la gestion des renseignements
et l'accès aux données, permettant aux chercheurs et aux étudiants d'accéder
rapidement et à bon prix aux données détenues par le gouvernement canadien.
Un pas important en ce sens serait le soutien de l'Initiative de démocratisation
des données.
Qu'on établisse
des objectifs et des points de référence (ou des indicateurs) qui permettront
d'évaluer les progrès réalisés dans tous les domaines contribuant à
la qualité de la vie, c'est-à-dire, entre autres, la qualité de l'environnement,
la sécurité des personnes, la défense et le patrimoine culturel, de
même que les programmes de santé et les programmes sociaux.
Qu'on établisse
un mécanisme fédéral qui coordonne les S-T fédérales (ainsi que recommandé
au Chapitre un) et qui ait, dans le cadre de son mandat, la responsabilité
de s'assurer que les ministères, les organismes et les conseils subventionnaires
accordent la priorité à la recherche concertée et pluridisciplinaire
relativement au domaine de la qualité de vie.
Qu'on établisse
et maintienne un système efficace et précis de collecte de données sur
les S-T et de mesure de la performance afin d'appuyer les décisions
du gouvernement concernant les investissements en S-T destinés à créer
des richesses et des emplois.
Qu'on évalue
et justifie les activités des laboratoires fédéraux en tenant compte
des besoins stratégiques.
Qu'on établisse
un mécanisme de justification des fonds en ce qui concerne les activités
fédérales internes de S-T.
Que le gouvernement
facilite les activités de S-T axées sur le marché, plutôt que de s'y
engager.
Qu'on améliore
le climat commercial et le système de stimulants à l'intention des entrepreneurs
et des innovateurs qui réussissent, en modifiant les structures fiscales
d'ensemble et en levant les obstacles qui freinent l'expansion des entreprises.
Qu'on encourage
l'industrie à se tourner vers des produits et services à valeur ajoutée
destinés aux marchés mondiaux, en partageant avec elle les risques liés
à l'acquisition, à la mise au point et à l'adaptation de nouvelles technologies.
Qu'on prévoie
des mesures d'encouragement à l'intention des entrepreneurs et des nouvelles
sociétés qui commercialisent les résultats de la recherche menée dans
les universités et les laboratoires publics.
Qu'on facilite
les exemples de partenariats réussis, de consortiums préconcurrentiels,
de grappes et de réseaux et qu'on s'en serve comme fondement pour aller
plus avant.
Qu'on multiplie
les retombées des incitatifs gouvernementaux qui permettent de subventionner
la R-D en exigeant la participation des PME, des universités et des
collèges.
Qu'on mette à
profit les politiques d'achats du gouvernement afin de contribuer à
l'accroissement des capacités des fournisseurs canadiens, et des PME
et organismes de recherche qui leur servent de partenaires.
Qu'on encourage
une exploitation des ressources qui soit responsable envers l'environnement
et qui soit conciliable avec une politique de durabilité à long terme.
Qu'on utilise
les S-T afin d'établir des règlements fondés sur des faits.
Qu'on travaille
de concert avec le secteur privé afin de fixer des normes environnementales
réalistes mais élevées et qu'on mette les entreprises au défi de les
atteindre.
Qu'on assure
le financement de certains projets industriels de R-D, selon une formule
de partage des risques et de remboursement des fonds, dans le but d'accroître
la capacité d'innovation des firmes canadiennes.
Qu'on encourage
la collaboration entre les grandes sociétés, les PME, les universités
et les collèges.
Qu'on centralise
la gestion du financement fédéral, en veillant à ce que cette gestion
soit guidée par un conseil consultatif indépendant.
Qu'on aide les
firmes canadiennes à tirer parti des nouvelles technologies clés et
à les appliquer de façon efficace en vue de nouvelles façons de diriger
leurs affaires.
Qu'on établisse
et maintienne un cadre de référence opportun et une solide infrastructure
pour le réseau de l'autoroute de l'information.
Qu'on facilite
l'accès rapide de tous les Canadiens au réseau.
Qu'on reconnaisse
la nécessité de faire en sorte que le perfectionnement des compétences
en gestion d'entreprise et en technologie soit adapté aux circonstances
et vise à aider l'industrie à compétitionner.
Qu'on encourage
l'industrie à participer de façon significative à l'amélioration des
capacités de la main-d'oeuvre.
Qu'on veille
à ce que les systèmes et les instruments d'acquisition du savoir et
de travail répondent aux besoins de l'industrie.
Qu'on défie les
conseils subventionnaires à recueillir davantage de fonds de levier
des clients, et qu'on convainque les provinces, l'industrie et les organisations
non gouvernementales à devenir des partenaires au regard de l'investissement
national accordé à la recherche fondamentale et appliquée universitaire.
Qu'on prévoit
[sic] dans la stratégie de S-T un processus de collaboration avec les
provinces en vue de déterminer et de maintenir un niveau de financement
de base pour l'infrastructure de recherche en S-T dans les universités
canadiennes.
Que les ministères
et organismes à vocation scientifique (MOVS) soient investis du mandat
de procéder régulièrement à des évaluations externes rigoureuses de
leurs activités, en se fondant sur des critères particuliers à chaque
ministère, qui soient conformes avec les priorités inhérentes à la stratégie
de S-T fédérale.
Qu'on encourage
et renforce les ententes de collaboration stratégiques liées à la recherche
entre les laboratoires publics, universitaires et industriels, et qu'on
favorise les partenariats intersectoriels et multidisciplinaires.
Qu'on établisse,
de concert avec d'autres secteurs, une base de données interactive portant
sur l'expertise scientifique et technologique, nationale et internationale,
ainsi qu'une base de données nationale sur la R-D en cours dans les
laboratoires de recherche canadiens, de pair avec une infrastructure
en communications apte à rendre ces informations accessibles.
Qu'on améliore
les mesures de protection relatives à la propriété intellectuelle pour
les travaux circulant sur l'autoroute de l'information, en éliminant
tout obstacle de nature administrative ou technique susceptible de restreindre
l'exécution efficace des règlements sur les droits d'auteur.
Qu'on élabore
un plan intégré visant le développement d'une culture scientifique,
lequel comprendrait un processus d'évaluation officiel des programmes
fédéraux existants. Ce plan doit rassembler toutes les parties qui prennent
actuellement part à des initiatives liées à la culture scientifique,
tels que les gouvernements fédéral et provinciaux et les organisations
indépendantes.
Qu'on encourage
le Conseil des ministres de l'éducation du Canada (CMEC) à établir un
programme national axé sur les sciences et les mathématiques.
Qu'on encourage
le Conseil des ministres de l'éducation du Canada à exiger que la recertification
des enseignants en sciences devienne obligatoire, et qu'elle soit accordée
sous condition d'une participation régulière à des ateliers portant
sur la formation et l'éducation scientifiques.
(1) Rapport de 1994 du vérificateur général
du Canada, vol. 6, ch. 9, para. 9.10.
(2) Ruth Fawcett, La politique scientifique
canadienne : Développements et tendances, Bibliothèque du Parlement,
BP-222F, novembre 1989.
(3) Conseil consultatif national des sciences et
de la technologie, La santé, la richesse et la sagesse : Cadre
pour une stratégie fédérale en matière de S-T intégrée, avril 1995,
p. 5.
(4) Commission royale d'enquête sur l'organisation
du gouvernement (Commission Glassco), vol. 4, Ottawa, 1963, p. 224.
(5) Comité sénatorial spécial de la politique scientifique,
Une politique scientifique canadienne, Ottawa, 1970.
(6) Fawcett (1989), p. 6.
(7) Gouvernement du Canada, La politique nationale
en matière de sciences et de technologie, Document explicatif, Ottawa,
1985.
(8) Ibid., p. 6 à 9.
(9) Allocution prononcée par John Manley,
ministre fédéral de l'Industrie, devant l'Association canadienne de la
technologie de pointe, le 11 mars 1996.
(10)
Budget 1996 : Plan budgétaire, 6 mars 1996, p. 190.
(11) Secrétariat de l'examen des sciences et de
la technologie, Industrie Canada, Stratégie fédérale en matière de
sciences et de technologie, juin 1994, p. 1.
(12)
Gouvernement du Canada, Les sciences et la technologie à laube
du XXIe siècle : La stratégie fédérale, mars 1996, p. 1.
(13) Partie III : Plan de dépenses,
Budget des dépenses 1995-1996, Industrie Canada, 1995, p. 3-19.
(14) Ibid., p. 3-47.
(15) Groupe de travail interministériel sur l'examen
des sciences et de la technologie, Rapport sommaire, décembre 1994.
(16) Rapport du vérificateur général (1994), vol. 6,
ch. 9.
(17) Les sciences et la technologie à l'aube
du XXIe siècle : La stratégie fédérale (1996), p. 1.
(18) Ibid., p. 40.
(19) Depuis 1995, les ministères et organismes
fédéraux sont tenus de produire chaque année des Perspectives sur leurs
buts, leurs priorités et leurs activités pour les années à venir, à l'intention
du Comité permanent de la Chambre des communes qui est chargé de suivre
leurs activités.
(20) Industrie Canada, «Partenariat technologique
Canada» (fiche de renseignements).
(21) Discussions avec B. Deacon, directeur
général responsable de la Coordination et des Services de gestion d'Industrie
Canada, 14 mars 1996.
(22) Ibid.
(23) Andrei Sulzenko, directeur exécutif,
Examen des S-T, Industrie Canada, Comité permanent de lindustrie
de la Chambre des communes, Procès-verbaux et témoignages, 2e session,
35e législature, 26 mars 1996, fascicule 2, p. 10.
(24) Les sciences et la technologie à l'aube
du XXIe siècle : La stratégie fédérale (1996), p. 18.
(25) Ibid., p. 26.
(26) La santé, la richesse et la sagesse
... (1995), p. 12.
(27)
Alan Nymark, sous-ministre adjoint, Politique industrielle et politique
scientifique, Ministère de lIndustrie, Comité permanent de lindustrie
de la Chambre des communes, Procès-verbaux et témoignages,
2e session, 35e législature, 26 mars 1996, fascicule no 1, p. 12.
(28) Les sciences et la technologie à l'aube
du XXIe siècle : La stratégie fédérale (1996), p. 5.
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