Les régimes d'indemnisation des chômeurs de certains pays de l'OCDE et les réformes qui y ont été apportées (BP-415F)

Avec le temps, les pays de l’OCDE ont institué toutes sortes de régimes d’indemnisation des chômeurs pour atténuer les difficultés financières associées au chômage. La Nouvelle-Zélande, par exemple, offre un régime non contributif de prestations calculées en fonction des ressources et versées durant une période illimitée. La Finlande, elle, offre un régime d’indemnités en trois volets incorporant des éléments d’assurance et des éléments d’aide sociale. Le régime d’assurance-chômage du Canada se trouve à mi-chemin entre ces deux extrêmes.

Ces dernières années, de nombreux pays de l’OCDE ont apporté des modifications à leurs régimes d’indemnisation des chômeurs. Ces réformes avaient toutes la même orientation : les gouvernements cherchent à réduire leurs coûts d’indemnisation des chômeurs et, dans certains cas, s’efforcent d’atténuer l’effet de contre-incitation que les prestations ont sur le marché du travail. Ce dernier objectif est relativement nouveau dans la plupart des pays d’Europe où l’on estimait généralement que la bonne protection du revenu assurée par les régimes d’indemnisation n’avait pas contribué à un chômage élevé et persistant(1). Ces deux objectifs sont à la base des réformes que l’on se propose d’apporter au régime d’assurance-chômage du Canada. Les changements envisagés visent aussi à donner un caractère plus « actif » aux dépenses d’assurance-chômage. Ainsi, le gouvernement entend affecter une bonne partie des économies réalisées à des prestations d’emploi (par ex., subventions salariales, compléments de revenu, formation, et ainsi de suite). Cette orientation est attribuable en partie au fait que le Canada consacre relativement moins d’argent que de nombreux autres pays de l’OCDE aux mesures « actives » visant le marché du travail. Comme l’illustre le graphique 1, au Canada, à peu près 70,9 p. 100 des dépenses fédérales visant le marché du travail étaient affectées à des programmes passifs (soutien du revenu, par exemple) en 1994-1995. C’est bien plus que la moyenne de 61,7 p. 100 dans les autres pays du G7 et à ce que l’on observe dans la plupart des autres pays cités dans le présent document.

Le reste du présent document porte sur les caractéristiques principales des régimes d’indemnisation des chômeurs et des réformes qui y ont été apportées dans plusieurs pays de l’OCDE, à savoir la Belgique, le Canada, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Nouvelle-Zélande, la Suède, le Royaume-Uni et les États-Unis.

Contrairement aux régimes de nombreux pays européens, le régime d’indemnisation des chômeurs de la Belgique est un système unique de prestations qui assure le remplacement des gains des travailleurs qualifiés qui perdent un emploi à temps plein ou à temps partiel (au moins 18 heures de travail par semaine)(2). Pour avoir droit à des prestations (première demande), il faut avoir travaillé un certain nombre de jours pendant une période donnée. Avant 1994, les conditions d’admissibilité en fonction de l’âge variaient entre 78 jours de travail dans les dix derniers mois et 624 jours de travail dans les 36 mois précédant l’inscription au chômage. En 1994, le gouvernement de Belgique a resserré les conditions d’admissibilité des jeunes travailleurs en établissant un critère uniforme de 312 jours de travail dans les 18 derniers mois pour tous les travailleurs de moins de 36 ans, ce qui constitue une augmentation substantielle pour les jeunes travailleurs belges à qui il suffisait auparavant de 78 jours de travail s’ils avaient moins de 18 ans et de 156 jours s’ils avaient entre 18 et 25 ans(3).

En Belgique, la durée de la période de prestations a ceci de particulier qu’elle dépend des caractéristiques démographiques et de la région de résidence du prestataire. En effet, même si l’on qualifie souvent la période de prestations d’indéfinie, le versement des prestations peut être interrompu lorsque les prestataires de moins de 50 ans ont touché des prestations durant une période équivalant à deux fois la durée moyenne du chômage des personnes de l’âge, du sexe et de la région de résidence de la personne concernée. Les prestations ne sont pas interrompues si le revenu du ménage de la personne concernée se situe en deçà d’un seuil donné ou si la personne a 50 ans ou plus. Une fois les prestations interrompues, une personne doit travailler à temps plein pendant au moins un an pour avoir de nouveau droit à l’assurance-chômage. Avant 1994, il suffisait de six mois consécutifs de travail.

Le taux de compensation offert dans le régime belge dépend de la durée de la période de prestations, de la situation de famille et du nombre de soutiens économiques dans la famille. Le taux de compensation des travailleurs qui sont seul soutien de famille et ont des personnes à charge est de 60 p. 100 des gains bruts maximums. Les personnes seules (sans personnes à charge) ont droit à un taux de prestations de 60 p. 100 durant la première année de chômage et de 42 p. 100 par la suite. Les chômeurs des familles où il y a un autre soutien économique sans personnes à charge touchent 55 p. 100 des gains bruts maximums la première année, 35 p. 100 les trois mois suivants (six mois avant 1994), plus trois mois pour chaque année d’emploi et un montant forfaitaire par la suite.

En avril 1995, le gouvernement belge a pris de nouvelles mesures pour prévenir le chômage de longue durée, un problème qui touche de nombreux pays de l’OCDE, et en particulier certains pays européens où l’incidence du chômage de longue durée est plus du quadruple de ce que l’on observe au Canada. Ainsi, toutes les personnes pleinement assurées de moins de 45 ans qui se trouvent dans leur dixième mois de chômage sont tenues de participer à des programmes de perfectionnement des compétences. Un plan d’action est dressé pour chaque prestataire, et ceux qui acceptent et exécutent ce plan bénéficient d’une rallonge de la période de prestations. Des sanctions, allant jusqu’à l’interruption des prestations, frappent les personnes qui omettent délibérément de respecter les obligations énoncées dans leur plan d’action(4).

Le gouvernement du Canada cherche déjà depuis un certain temps à réduire la taille du régime d’assurance-chômage; l’occasion de procéder à un remaniement de fond en comble du régime s’est présentée en 1994 lorsque le gouvernement a lancé un vaste examen des programmes de sécurité sociale. Si certains aspects du projet de loi actuellement à l’étude reflètent une démarche nouvelle, le gros des réformes proposées respectent la structure de base du régime. L’admissibilité aux prestations et la durée de celles-ci, qui sont actuellement fonction du nombre de semaines de travail, seraient désormais déterminées sur la base des heures de travail (la semaine de travail normale étant établie à 35 heures). La norme d’admissibilité des nouveaux actifs et des personnes qui rentrent sur le marché du travail passerait à 910 heures d’emploi assurable, soit l’équivalent de 26 semaines, alors qu’elle est de 20 semaines (700 heures) actuellement. Les conditions minimales d’assurabilité seraient supprimées et les heures de travail seraient assurées dès la première.

Les prestations hebdomadaires seraient déterminées sur la base de la moyenne des gains assurables durant une période fixe ininterrompue (comprenant donc éventuellement des semaines sans gains) appelée période de référence. Le taux de compensation pourrait diminuer de jusqu’à cinq points de pourcentage selon le recours antérieur au régime (règle de l’intensité)(5). Sur le plan de la redistribution des revenus, le projet de loi prévoit le versement d’un complément de revenu aux prestataires à faible revenu qui ont des enfants. En outre, les modalités de remboursement des prestations seraient moins généreuses, car on entend abaisser le seuil de revenu à partir duquel il faut rembourser les prestations et relever le taux de récupération des prestations selon le recours antérieur au régime de chaque personne. Les prestataires pourraient continuer à gagner jusqu’à 25 p. 100 du montant hebdomadaire de leurs prestations sans que celles-ci ne s’en trouvent réduites, mais le projet de loi prévoit en outre un seuil forfaitaire de 50 $ par semaine pour ceux qui touchent des prestations hebdomadaires de moins de 200 $. Cette dernière disposition aurait pour effet de relever le taux d’exemption des gains de ces prestataires.

La loi proposée diminuerait et bloquerait le maximum de la rémunération assurable jusqu’en l’an 2000 et fournirait un remboursement des cotisations aux petites entreprises admissibles en 1997 et 1998. De plus, le nouveau régime d’assurance permettrait au programme de générer des recettes et de conserver les recettes excédentaires.

Parallèlement aux importantes dispositions décrites ci-dessus, le remaniement du système d’assurance actuel maintiendrait le Service national de placement et prévoirait des lignes directrices sur l’administration des prestations d’emploi (ce que l’on qualifie actuellement d’utilisation des fonds de l’assurance-chômage à des fins productives). L’aide financière qui serait offerte dans le cadre des prestations d’emploi pourrait comprendre des subventions, des contributions, des prêts et des bons échangeables. L’admissibilité à ce type de prestations serait grandement élargie pour englober tous ceux qui ont touché des prestations d’assurance-chômage régulières dans les trois dernières années et ceux qui ont touché des prestations de maternité ou de congé parental dans les cinq dernières années. Comme dans la réforme de l’assurance-chômage de 1990, le gouvernement a l’intention de consacrer une partie des économies réalisées aux prestations d’emploi. Le gouvernement s’attend à réaliser des économies annuelles de 1,9 milliard de dollars lorsque les dispositions du projet de loi seront toutes en vigueur. Sur cette somme, 800 millions (42 p. 100) seront consacrés aux prestations d’emploi. La réforme proposée devrait donc se solder par une réduction nette des dépenses d’environ 1,1 milliard de dollars.

De 1990 à 1994, l’économie finlandaise a traversé une récession, et les conditions du marché du travail se sont détériorées à un degré sans précédent. Actuellement, le taux de chômage en Finlande tourne autour de 20 p. 100, soit près de six fois le taux observé en 1990(6). Les dépenses consacrées aux mesures touchant le marché du travail ont considérablement augmenté durant cette période, surtout en raison de la progression des dépenses « passives » du régime d’assurance-chômage. La croissance explosive des indemnités versées durant cette période (qui sont passées de 5 127 millions de marks finlandais en 1991 à 15 500 millions en 1994) combinée au problème d’endettement croissant de la Finlande a amené les autorisés à réduire le niveau et la durée des prestations destinées aux chômeurs.

En dépit de ces réformes, le système finlandais d’indemnisation des chômeurs demeure relativement généreux. Toutes les personnes sans travail à la recherche d’un emploi ont droit à l’une ou l’autre des trois formes d’aide suivantes : assurance-chômage, assistance-chômage et aide aux demandeurs d’emploi. Dans l’assurance-chômage, les chômeurs membres de l’une des 71 caisses d’assurance-chômage gérées par des syndicats et qui ont occupé un emploi assurable pendant au moins six mois dans les deux dernières années ont droit à des prestations pendant au plus 500 jours(7). Les prestations se composent d’une allocation quotidienne de base (116 marks finlandais) plus 42 p. 100 de la différence entre le salaire quotidien antérieur et l’allocation de base (jusqu’à concurrence de 10 400 marks finlandais de salaire mensuel, et 20 p. 100 de tout montant en sus). Le taux de compensation effectif est d’environ 90 p. 100 pour les personnes qui avaient des gains mensuels de 5 000 marks finlandais environ et d’à peu près 45 p. 100 pour les chômeurs qui touchaient auparavant un salaire mensuel de 20 000 marks finlandais environ; un délai de carence de cinq jours s’applique aux personnes admissibles. Les prestataires doivent être prêts à travailler et doivent chercher du travail; ils sont aussi tenus d’accepter une offre de participation à un programme de création d’emploi ou de formation(8).

Les chômeurs qui n’ont pas cotisé à une caisse d’assurance-chômage et qui ont travaillé pendant au moins six mois dans les deux dernières années ont droit à une allocation forfaitaire pendant au plus 500 jours. Avant la réforme de 1994, l’admissibilité à l’allocation était universelle et la période de versement était illimitée. En 1994, on a étendu à l’allocation les conditions d’admissibilité à l’assurance-chômage. De plus, la durée maximale de la période de versement de l’allocation a été fixée à 500 jours, ce qui constitue un grand changement dans le degré de soutien du revenu offert par ce volet du régime d’indemnisation des chômeurs de la Finlande. Contrairement aux paiements partiels liés aux gains de l’assurance-chômage, l’assistance-chômage est un paiement forfaitaire égal à l’allocation quotidienne de base (116 marks finlandais). Ces paiements étaient associés à des critères de ressources avant 1994, mais il ne le sont plus. Les bénéficiaires sont assujettis aux mêmes exigences que les prestataires de l’assurance-chômage en matière de délai de carence, de recherche d’emploi et de disponibilité.

En 1994, le gouvernement a introduit un nouveau programme d’aide sociale appelé Aide aux demandeurs d’emploi. La valeur du paiement est identique à celle de l’allocation de base dont nous avons parlé ci-haut, mais elle diffère de cette dernière en ceci qu’elle dépend des ressources et qu’elle est versée durant une période limitée. Les personnes qui vivent chez leurs parents touchent 60 p. 100 de l’allocation de base. Ont droit à l’aide aux demandeurs d’emploi les personnes qui entrent pour la première fois sur le marché du travail, celles qui n’ont pas droit à une allocation d’assistance-chômage ou à des prestations d’assurance-chômage et celles qui participent à un programme d’adaptation des travailleurs. À l’exception des personnes qui ont épuisé leurs allocations d’assistance-chômage ou leurs prestations d’assurance-chômage, il faut normalement attendre trois mois avant d’avoir droit à l’aide aux demandeurs d’emploi. Les personnes doivent être disponibles et chercher du travail pour continuer de toucher cette allocation.

Les allocations de l’assistance-chômage et de l’aide aux demandeurs d’emploi sont financées à même les recettes fiscales générales. L’assurance-chômage est financée au moyen d’un mécanisme tripartite dans lequel les employeurs et l’État assument à parts égales 94,5 p. 100 des coûts du programme, tandis que les salariés financent le reste. La participation financière des salariés aux programmes est relativement nouvelle : elle a été instituée en 1993 pour palier l’augmentation des coûts. La cotisation des salariés est fondée sur le revenu salarial net(9).

En France, comme ailleurs en Europe, l’indemnisation des chômeurs combine assurance et aide sociale. Le volet assurance offre aux travailleurs des prestations de chômage fondées sur la durée d’emploi, le salaire et le montant des cotisations antérieurs, tandis que le volet aide sociale offre aux personnes qui ont épuisé leurs prestations d’assurance-chômage ou qui n’y ont pas droit un soutien du revenu fondé sur les ressources. Ce système est assez unique dans la mesure où les participants (entreprises et salariés) financent et administrent le volet assurance sous la surveillance du gouvernement(10). Le volet aide sociale, appelé régime de solidarité, est financé et administré par l’État.

La monté des coûts de l’assurance-chômage et l’observation que des taux d’indemnisation élevés avaient pour effet de prolonger la durée de la recherche d’emploi ont amené le gouvernement français à réduire le niveau de soutien du revenu offert aux travailleurs. Les prestations d’assurance-chômage ont été réduites en 1992 avec l’introduction d’un taux d’indemnisation variable. Aux termes de cette nouvelle disposition, décrite ci-dessous, le taux d’indemnisation diminue à mesure qu’avance la durée de la période de prestations (c’est-à-dire la période de chômage)(11). En 1993, la durée de la période de prestations a elle aussi été réduite. La même année, le taux des cotisations a été relevé à la suite d’une entente entre le patronat, les syndicats et l’État. Ces augmentations, combinées à une baisse des dépenses du programme, sont censées éliminer le déficit de l’assurance-chômage (estimé à 30 milliards de francs français) d’ici 2003(12).

Pour avoir droit à des prestations d’assurance-chômage, les travailleurs français doivent avoir travaillé au moins six mois dans les douze derniers mois(13). La durée d’indemnisation, l’une des plus généreuses du monde, varie selon l’âge du travailleur et le nombre de mois d’emploi assurable, comme l’indique le tableau ci-dessous. Par exemple, un travailleur de moins de 50 ans ayant huit mois d’emploi assurable dans les douze derniers mois à droit à quinze mois de prestations. La prestation normale est versée pendant neuf mois, après quoi elle est amputée de 17 p. 100 tous les quatre mois. Un travailleur de plus de 50 ans ayant huit mois d’emploi assurable dans les douze derniers mois a droit à 21 mois de prestations. Après huit mois, la prestation est amputée de 15 p. 100 tous les quatre mois. La prestation initiale est égale à 57,4 p. 100 du salaire brut de référence, mais le taux d’indemnisation réel peut être plus élevé, car le montant des prestations ne peut tomber en deçà d’un certain seuil durant la période initiale(14). Les travailleurs se voient imposer un délai de carence dont la durée dépend du nombre de jours de congé annuel qu’ils n’ont pas encore pris.

Les chômeurs touchent une allocation équivalente à la prestation d’assurance-chômage pendant qu’ils suivent un formation. Contrairement aux prestations d’assurance-chômage, l’allocation n’est pas réduite durant la période de formation, et les travailleurs ont droit à une allocation de formation de fin de stage à l’issue de leur formation. Cette dernière rallonge en fait la période de prestations étant donné que le niveau de soutien du revenu offert au moyen de cette allocation est le même que durant la formation. Le régime d’assurance-chômage couvre 73 p. 100 du coût de l’allocation de formation et l’État finance le reste (y compris le coût de l’allocation de fin de stage)(15).

Mois d’emploi assurable	Durée de la période de prestations
Mois d’emploi assurable	Montant normal	Montant réduit (par période de quatre mois)	Taux de réduction
6 mois dans les 12 mois précédents	4 mois	3 mois	- 15 %
8 mois dans les 12 mois précédents - Moins de 50 ans - 50 ans et plus	5 mois 8 mois	10 mois 13 mois	- 17 % - 15 %
14 moins dans les 24 mois précédents - moins de 25 ans - 25-49 ans - 50 ans et plus	9 mois 12 mois 17 mois	21 mois 18 mois 28 mois	- 17 % - 17 % - 15 %
27 mois dans les 36 mois précédents - 50-54 ans - 55 ans et plus	20 mois 27 mois	25 mois 33 mois	- 15 % - 8 %

Source : Commission de l’Union européenne, Observatoire de l’emploi, Rapport d’information de base, France, Berlin, décembre 1992.

Lorsque les travailleurs n’ont plus droit à des prestations d’assurance-chômage, ils peuvent être admissibles à une allocation de solidarité. Il faut qu’ils en aient besoin et qu’ils aient dépendu d’un emploi cinq ans dans les dix ans précédant leur mise à pied. Les prestations sont autorisées par périodes renouvelables de six mois à la condition que les bénéficiaires continuent de répondre aux critères de ressources et qu’ils soient toujours à la recherche d’un emploi(16).

Selon des estimations, les réformes précitées se sont soldées par une économie de quelque sept milliards de francs en 1994. Le nombre des prestataires d’assurance-chômage a baissé de 8 p. 100 en 1994, mais le nombre de personnes touchant l’allocation de solidarité a crû, lui, de 13,8 p. 100 la même année(17).

Comme d’autres pays d’Europe, l’Allemagne offre aux chômeurs deux types de protection du revenu : des prestations d’assurance-chômage et des allocations d’aide aux chômeurs. Le coût des prestations d’assurance-chômage est assumé à parts égales par les employeurs et les salariés, et les allocations d’aide aux chômeurs sont financées par l’État.

Des prestations d’assurance-chômage sont offertes aux chômeurs qui ont cotisé au régime et travaillé au moins 360 jours dans les trois années précédentes. Comme en France, la durée de la période de prestations dépend de l’âge et de la durée d’emploi du prestataire : plus l’un et l’autre augmentent, plus la période de versement des prestations est longue. Par exemple, la durée maximale de la période de prestations d’une personne de moins de 42 ans ayant travaillé 360 jours dans les trois dernières années est de 156 jours (dimanches exclus). La période de prestations la plus longue (832 jours, dimanches non compris) est offerte aux travailleurs de plus de 54 ans qui ont travaillé au moins 1 920 jours durant la période de référence(18). Avant 1995, les travailleurs âgés avaient droit à des prestations pendant une période allant jusqu’à 32 mois même s’ils étaient essentiellement à la retraite. Maintenant, les travailleurs qui prennent une retraite anticipée ont droit à un maximum de 24 mois de prestations, et le montant des indemnités versées dépend des primes de départ dont bénéficie le travailleur concerné(19).

Afin de ramener le fardeau fiscal au niveau antérieur à la réunification, les autorités allemandes ont pris plusieurs mesure de réduction des dépenses. Comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE, cette orientation se traduit par une réduction des dépenses sociales. Sur le plan de l’indemnisation des chômeurs, le gouvernement a réduit le taux d’indemnisation de trois points de pourcentage en 1994. Actuellement, une personne seule touche des prestations représentant 60 p. 100 de ses gains nets (gains après déduction des retenues obligatoires). Le calcul se fonde généralement sur la dernière tranche de 100 jours de travail dans les six mois précédant immédiatement la mise au chômage. Les prestataires ayant des personnes à charge ont droit à 67 p. 100 de leurs gains nets. L’État récupère 50 p. 100 des prestations par le biais de l’impôt si les gains hebdomadaires nets du prestataire dépassent 30 marks allemands. Si les gains nets plus les prestations d’assurance-chômage (après récupération) dépassent 80 p. 100 des gains nets moyens du prestataire dans son dernier emploi, les prestations sont intégralement récupérées sous forme d’impôt.

Le système d’indemnisation des chômeurs de l’Allemagne comporte un second volet : les allocations d’aide aux chômeurs. Il s’agit d’une allocation de soutien du revenu destinée aux personnes qui n’ont plus droit à des prestations d’assurance-chômage et qui, selon des critères relatifs aux ressources, ont besoin d’une aide. Les chômeurs qui affichent au moins 150 jours d’emploi assurable dans l’année précédente ont aussi droit à l’allocation d’aide, selon leurs ressources. En règle générale, les allocations d’aide aux chômeurs sont versées durant une période illimitée, mais les bénéficiaires doivent faire la preuve de leur admissibilité tous les ans. En 1994, le taux de l’allocation a lui aussi été réduit de trois points de pourcentage. Actuellement, tous les bénéficiaires, à l’exception de ceux qui ont des personnes à charge, ont droit à une allocation hebdomadaire égale à 53 p. 100 des gains nets tirés de leur dernier emploi. Le taux d’indemnisation est de 57 p. 100 pour les bénéficiaires ayant des enfants. Le gouvernement a l’intention d’apporter plusieurs modifications au régime d’allocations d’aide aux chômeurs en 1996, notamment d’introduire un critère d’activité(20), de veiller à l’application plus stricte des critères de ressources et d’appliquer un nouveau mode de calcul du montant de l’allocation(21).

Contrairement à ceux de la plupart des pays de l’OCDE, le régime d’assurance-chômage de la Nouvelle-Zélande n’est pas contributoire. Donc, tous les transferts aux particuliers, y compris les prestations d’assurance-chômage, sont financés à même les recettes fiscales générales. Des prestations d’assurance-chômage sont versées aux chômeurs capables de travailler pourvu qu’ils soient disponibles et cherchent vraiment un emploi. Les prestations dépendent du revenu et sont assujetties à un délai de carence. Le taux des prestations hebdomadaires d’une personne dépend de sa situation de famille et du nombre d’enfants à charge. En novembre 1994, les prestations de base hebdomadaires nettes versées aux personnes seules de 18 à 24 ans, de 25 ans et plus sans enfants et aux personnes mariées sans enfants s’élevaient à 112, 135 et 224 dollars néo-zélandais respectivement(22). Les personnes seules ayant un enfant à charge et celles qui en ont plus d’un touchent 193 et 210 dollars néo-zélandais respectivement, tandis que les personnes mariées ayant un enfant ou plus reçoivent 239 dollars par semaine(23). Les prestations sont versées pendant une période illimitée sous réserve de conditions touchant les ressources, la recherche d’emploi et la disponibilité.

En 1990, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a annoncé un train de réformes appelées collectivement l’Initiative économique et sociale. L’un des principaux objectifs de cette action consistait à rendre les particuliers plus autonomes. Sur le plan du marché du travail, les réformes comprenaient des modifications du régime d’assurance-chômage de la Nouvelle-Zélande. Pour encourager les prestataires à retourner rapidement au travail, le gouvernement a réduit le montant des prestations, porté de 6 à 26 semaines le délai de carence des chômeurs volontaires et accru les exigences en matière de recherche d’emploi. Les prestataires doivent maintenant rencontrer régulièrement des agents du programme et, s’ils ne font pas suffisamment de démarches pour trouver du travail ou refusent des offres d’emploi, ils perdent le bénéfice des prestations(24). En outre, on ne verse plus de prestations d’assurance-chômage aux jeunes de 16 et 17 ans, qui touchent désormais une allocation spéciale destinée aux jeunes qui ne peuvent pas compter sur le soutien de leurs parents.

En sus des réformes précitées, la Nouvelle-Zélande s’efforce davantage d’aider les chômeurs, en particulier les chômeurs de longue durée, à acquérir des compétences et de l’expérience pratique. Les ressources consacrées à la création directe d’emplois ont sensiblement augmenté. En 1990-1991, la Nouvelle-Zélande consacré environ 1,6 p. 100 du PIB à des programmes d’emploi subventionnés. En 1993-1994, la proportion a grimpé à 2,8 p. 100 du PIB(25). Ces programmes de création directe d’emplois sont appelés Job Plus, Entreprise Allowance, Taskforce Green et Community Taskforce. Job Plus offre une subvention salariale de six mois aux employeurs qui embauchent des travailleurs en chômage depuis au moins six mois. Comme son nom l’indique, le programme Enterprise Allowance offre une aide financière (jusqu’à 5 000 dollars néo-zélandais) aux chômeurs admissibles qui ont la possibilité de devenir travailleurs autonomes. Taskforce Green est un programme de subvention salariale destiné à permettre aux chômeurs d’acquérir une expérience de travail dans des activités avantageuses pour la collectivité et l’environnement. Enfin, le Community Taskforce est un programme de création locale d’emplois créé en 1991 pour fournir du travail (habituellement trois jours par semaine) à des chômeurs de longue durée. Normalement, la participation à ces programmes est facultative, mais elle est obligatoire dans certains cas. Les participants touchent un supplément de prestations d’assurance-chômage de 15 dollars néo-zélandais.

La situation financière du gouvernement suédois s’est considérablement détériorée ces dernières années : l’excédent d’environ 5,5 p. 100 du PIB de 1989 s’est mué en un déficit de 14,5 p 100 du PIB en 1993(26). Bien que le taux de chômage ait plus que quadruplé, le gouvernement a décidé de revoir ses priorités, car le niveau des dépenses durant cette période est devenu intenable. L’idée de la réforme des programmes d’indemnisation des chômeurs s’est aussi appuyé sur la conviction qu’il était possible de structurer et d’administrer de manière plus rationnelle presque tous les programmes sociaux de la Suède. On s’est à l’époque fort peu intéressé aux répercussions de ces programmes, en particulier des programmes de soutien du revenu, sur l’attitude des personnes vis-à-vis du travail. Les autorités suédoises examinent maintenant de près les effets de dépendance et de contre-incitation au travail de ces programmes, en vue d’encourager l’autonomie.

Les efforts de rationalisation et de réduction des dépenses ont été jusqu’à présent très graduels. La première série de modifications apportées à l’assurance-chômage durant la période 1991-1993 comportait l’introduction d’un délai de carence de cinq jours, une baisse du taux d’indemnisation, qui a ramené celui-ci de 90 à 80 p. 100 des gains, et une baisse du montant maximal de la prestation quotidienne. En 1993, de nouvelles réductions des dépenses ont frappé le régime d’assurance-chômage et d’autres programmes sociaux par suite de l’adoption du plan de réduction des dépenses et d’augmentation des recettes du gouvernement. Entre 1993 et 1998, le gouvernement entend réduire les transferts aux ménages de 26 milliards de couronnes suédoises, près de 40 p. 100 de la réduction provenant du régime d’assurance-chômage(27). En avril 1995, le gouvernement a annoncé qu’il avait l’intention ramener le taux d’indemnisation à 75 p. 100 des gains antérieurs, ce qui demeure relativement élevé par rapport aux autres pays de l’OCDE.

Le système d’indemnisation des chômeurs de la Suède comporte deux types d’aide : l’assurance-chômage et l’allocation aux chômeurs(28). Contrairement à la plupart des autres éléments du régime de protection sociale de la Suède, l’assurance-chômage n’est ni obligatoire, ni universelle. Le régime est en partie financé par l’État, mais il est administré par 40 caisses d’assurance-chômage qui représentent environ 83 p. 100 de la population active(29). La plupart des travailleurs membres de caisses d’assurance-chômage sont syndiqués. Pour avoir droit à des prestations, un travailleur doit avoir été membre d’une caisse pendant au moins douze mois consécutifs avant sa mise au chômage et avoir travaillé au moins cinq mois durant cette période. Les prestations sont servies à partir du sixième jour de chômage à un taux de 75 p. 100 des gains jusqu’à concurrence 564 couronnes suédoises par jour (2 820 couronnes par semaine). La durée de la période de prestations est normalement de 60 semaines, mais elle est portée à 90 semaines pour les travailleurs de 55 ans et plus. En outre, la période de versement des prestations est souvent rallongée grâce à des mesures financées par l’État qui permettent aux prestataires de se rendre admissibles à une nouvelle période de prestations. Selon ce mécanisme, il est possible d’établir une nouvelle période de prestations si la personne travaille au moins 75 jours dans une période d’au moins quatre mois. Dans ce contexte, le « travail » comprend les programmes ponctuels de création d’emplois financés par l’État(30).

Les chômeurs qui ne sont pas inscrits à une caisse d’assurance-chômage et qui ont au moins cinq mois d’activité (formation comprise) ont droit à une allocation quotidienne de 245 couronnes suédoises, soit moins de la moitié de la prestation d’assurance-chômage quotidienne maximale. Le montant de l’allocation devrait être ramené à 230 couronnes en 1996(31). Les personnes de 55 ans ou moins ont droit à l’allocation pendant au plus 30 semaines. Les personnes de 55 à 60 ans peuvent la toucher pendant 60 semaines et celles de plus de 60 ans, pendant 90 semaines.

Le régime d’indemnisation des chômeurs de la Suède est financé par des cotisations d’assurance sociale versées par les employeurs et les travailleurs autonomes. Cette charge sociale se chiffre à 4,32 p. 100 de la masse salariale, sans plafond. Les travailleurs versent des droits modestes aux caisses d’assurance-chômage pour couvrir les dépenses d’administration. Les subventions de l’État contribuent aussi au financement du régime d’indemnisation des chômeurs.

Depuis le milieu des années 80, la politique du gouvernement britannique à l’égard du marché du travail met de plus en plus l’accent sur les mesures « actives », conçues surtout pour lutter contre le chômage de longue durée et accroître l’incitation au travail. Dans ce dernier cas, on a cherché notamment à creuser l’écart entre le revenu net des personnes qui travaillent et celui des chômeurs.

Comparativement à ceux de la plupart des pays européens, le régime d’indemnisation des chômeurs du Royaume-Uni ressortit davantage à l’aide sociale qu’à l’assurance. Pour être admissible à des prestations, il faut avoir cotisé un montant égal à au moins cinquante fois le seuil minimum des gains hebdomadaires dans les deux dernières années fiscales. Le montant des prestations est uniforme et donc tout à fait indépendant des gains antérieurs. Depuis avril 1995, la prestation hebdomadaire d’une personne seule est de 46 livres sterling(32). Un supplément est versé aux prestataires qui ont des personnes à charge, et la durée maximale de la période de prestations est de un an. Les prestations d’assurance-chômage sont financées au moyen d’un impôt progressif (cotisations à l’assurance nationale) frappant les employeurs et les salariés(33). Les chômeurs inscrits qui n’ont pas droit à des prestations d’assurance-chômage ont droit, selon leurs ressources, à une allocation dont la valeur dépend de l’âge et de la situation de famille de la personne.

En octobre 1996, les prestations d’assurance-chômage seront remplacées par une allocation aux demandeurs d’emploi, le nouveau programme groupant le programme d’assurance-chômage et l’allocation aux chômeurs. Toutes les personnes touchant l’allocation aux demandeurs d’emploi devront signer une entente décrivant leur stratégie de recherche d’emploi, ce qui revient à ajouter un critère d’activité aux autres conditions d’admissibilité(34). Les travailleurs ayant versé le minimum de cotisations requis (très semblable au critère d’admissibilité aux prestations d’assurance-chômage actuelles) auront droit à une allocation pendant au plus six mois. Ceux qui n’y auront pas droit pourront toucher, selon leurs ressources, un paiement dont la valeur dépendra de la situation de chacun. L’aspect sans doute le plus innovateur de ce nouveau programme réside dans le fait qu’un système de primes permettra de récompenser ceux qui travaillent pendant qu’ils touchent l’allocation. Un élément en particulier permettra aux personnes seules, aux couples et aux parents seuls de gagner jusqu’à 5, 10 et 15 livres sterling respectivement sans que leur allocation ne soit amputée. Un montant égal à la moitié de la portion de l’ensemble des gains hebdomadaires dépassant ces seuils s’accumule et est versé sous la forme d’un paiement exempt d’impôt d’au plus 1 000 livres sterling servi lorsque la personne a trouvé du travail et ne touche plus l’allocation (c’est-à-dire une fois qu’elle travaille plus de 24 heures par semaine)(35). Le gouvernement s’attend à réaliser des économies de 270 millions de livres sterling dès la première année du programme d’allocation aux demandeurs d’emploi.

Si la loi fédérale américaine cherche à assurer une certaine uniformité de l’assurance-chômage, ce sont les États qui conçoivent les éléments clés du programme et en assurent l’administration. Outre les programmes administrés par les États, il existe des prestations de prolongation financées par le gouvernement fédéral et l’État. Il s’agit de 13 semaines additionnelles de prestations accordées lorsque le taux de chômage dans un État donné dépasse un certain seuil(36).

Les conditions d’admissibilité varient d’un État à l’autre, mais dans tous les États, les travailleurs doivent afficher un minimum de gains ou de semaines d’emploi dans une période de référence donnée. Dix États exigent un nombre minimum de semaines d’emploi allant de 18 à 40 semaines (20 semaines étant le nombre le plus courant). L’État de Washington applique une condition d’admissibilité fondée sur les heures de travail, en l’occurrence au moins 680 heures(37). Comme au Canada, la durée de la période de prestations régulières dépend de l’activité antérieure du prestataire tandis que la prolongation des prestations dépend du taux de chômage dans l’État de résidence du prestataire. Les prestations régulières sont versées pendant au plus 26 semaines dans tous les États sauf le Massachusetts et l’État de Washington où la période de prestations est de 30 semaines. Comme il a été dit ci-haut, la période de prestations peut aussi être prolongée durant les périodes de chômage relativement élevé. Le taux d’indemnisation varie. En général, les gens touchent entre 50 et 60 p. 100 de leur salaire moyen. Les prestations hebdomadaires moyennes s’échelonnent entre 133 dollars US à Porto Rico et 504 dollars US (y compris un supplément pour personnes à charge) au Massachusetts. Treize États (Alaska, Connecticut, Washington (D.C.), Illinois, Iowa, Maine, Maryland, Massachusetts, Michigan, New Jersey, Ohio, Pennsylvanie et Rhode Island) offrent des prestations additionnelles aux personnes ayant des personnes à charge. La plupart des États imposent un délai de carence d’une semaine.

Ce qui distingue sans doute le plus l’indemnisation des chômeurs aux États-Unis, c’est le financement du programme. Dans tous les États sauf quatre (Alaska, New Jersey, Pennsylvanie et Virginie occidentale), les employeurs sont seuls à cotiser. Le taux des cotisations varie d’un employeur à l’autre même dans un même État et repose en partie sur le coût des prestations versées aux employés qu’ils licencient. Si le calcul des cotisations ne prend en compte que partiellement les antécédents des employeurs(38), les États-Unis sont néanmoins les seuls au monde à appliquer un tel système pour calculer les cotisations des employeurs.

Depuis une dizaine d’années, le gouvernement fédéral a adopté un certain nombre de mesures pour inciter les États à réduire les coûts de leur programme d’assurance-chômage. Il a notamment modifié la réglementation des fonds de fiducie des caisses d’assurance-chômage, le changement le plus important étant l’élimination des prêts sans intérêt à ces fonds. De plus, les États dont les fonds sont endettés doivent prendre des mesures pour garantir leur solvabilité. En réaction à ces mesures et à d’autres, la grande majorité des États ont resserré les conditions d’admissibilité, réduit la durée maximale de la période de prestations et adopté des conditions d’inadmissibilité plus strictes(39). On pense que ces réformes sont en partie responsables de la tendance à la baisse de la proportion des chômeurs qui touchent des prestations d’assurance-chômage. De 1991 à 1993, par exemple, le rapport des prestataires d’assurance-chômage au nombre total des chômeurs est passé d’environ 40 p. 100 à un tout petit peu plus que 30 p. 100(40).

Le Congrès a laissé expirer, en février 1994, le programme d’indemnisation d’urgence des chômeurs, qui existait depuis 1958. Ce programme servait à rallonger les périodes de prestations dans certaines circonstances, habituellement durant une récession. Comme il était financé exclusivement par le gouvernement fédéral, les États avaient tendance à y recourir de préférence au programme de prolongation des prestations financé conjointement par le gouvernement fédéral et les États(41).

Un autre important changement a été apporté aux régimes d’assurance-chômage des États : l’introduction de conditions d’admissibilité fondées sur l’activité. En 1994, 18 États (Alabama, Californie, Caroline du Nord, Connecticut, Delaware, Floride, Hawaii, Iowa, Kentucky, Minnesota, Mississippi, New Hampshire, New York, Ohio, Oklahoma, Rhode Island, Vermont et Virginie occidentale) ont adopté des mesures selon lesquelles les personnes qui ont de fortes chances d’épuiser leurs prestations avant d’avoir retrouvé du travail doivent participer à des activités de réemploi pour continuer de toucher celles-ci. La même année, cinq États ont ajouté à leur régime d’assurance-chômage un volet d’aide aux travailleurs autonomes. Ainsi, les prestataires de la Californie, du Connecticut, du Maine, de l’État de New York et du Rhode Island peuvent continuer de toucher des prestations d’assurance-chômage pendant qu’ils essaient de lancer leur propre entreprise(42).

Beaucoup de pays de l’OCDE ont apporté des réformes à leur régime d’indemnisation des chômeurs ces dernières années. Ces réformes étaient généralement motivées par des facteurs de deux ordres. Les premiers sont d’ordre financier, car de nombreux pays de l’OCDE, aux prises avec des dépenses croissant à un rythme intolérable, cherchent à réduire celles-ci. Presque tous les pays mentionnés dans le présent document ont pris ou sont en train de prendre des mesures en vue de restreindre le nombre des personnes admissibles aux allocations et prestations destinées aux chômeurs, de diminuer le niveau des paiements ou de raccourcir la période de prestations. La Belgique, par exemple, a, en 1994, resserré les conditions d’admissibilité des travailleurs de moins de 36 ans. Les personnes seules de 17 ans ou moins n’ont plus droit à l’assurance-chômage en Nouvelle-Zélande. Le Canada envisage actuellement de relever sensiblement les conditions d’admissibilité des personnes qui entrent pour la première fois sur le marché du travail ou qui y retournent. En outre, avec le passage à un système fondé sur les heures de travail, les travailleurs qui travaillent moins de 35 heures par semaine en moyenne devront avoir travaillé plus longtemps qu’avant pour devenir admissibles à l’assurance-chômage. En 1992, la France a introduit un système de taux variables baissant à mesure que s’allonge la période de prestations. L’Allemagne a pour sa part réduit de trois points le taux d’indemnisation applicable aux prestations et allocations aux chômeurs en 1994. Entre 1991 et 1993, la Suède a ramené de 90 à 75 p. 100 le taux d’indemnisation du régime d’assurance-chômage.

La recherche de moyens d’atténuer l’effet de contre-incitation des programmes de soutien du revenu est l’autre grand facteur qui a motivé une bonne partie des réformes décrites dans le présent document. En plus d’abaisser le taux d’indemnisation et d’alourdir les conditions d’admissibilité, de nombreux pays commencent à donner un caractère plus actif à leurs régimes d’indemnisation des chômeurs de manière à aider ceux-ci à retrouver rapidement du travail. Certains pays ont même fait de l’activité une condition d’admissibilité aux prestations. En avril 1995, le gouvernement de la Belgique a institué la participation obligatoire à une stratégie de réemploi pour tous les prestataires pleinement assurés de moins de 45 ans qui sont dans le dixième mois de prestations. La Nouvelle-Zélande et certains États américains ont aussi introduit à des degrés divers des conditions d’admissibilité liées à l’activité. Si certaines sanctions peuvent être imposées aux prestataires renvoyés à des cours de formation où à d’autres usages actifs des fonds de l’assurance-chômage, les réformes envisagées par le gouvernement du Canada ne resserrent pas les conditions d’admissibilité fondées sur l’activité. Le gouvernement entend plutôt augmenter la proportion des fonds d’assurance-chômage consacrés à des fins productives.

(1) Dominique M. Gross, « Unemployment and UI Schemes in Europe », dans Unemployment Insurance : How to Make It Work, Institut C.D. Howe, 1994, p. 160.

(2) Sous réserve d’un examen de ressources, toutes les personnes ont droit à une prestation de subsistance minimale, bien que ce paiement ne fasse pas directement partie du régime d’indemnisation des chômeurs de la Belgique.

(3) Commission de l’Union européenne, Observatoire de l’emploi, Politiques, Berlin n0 46, été 1994 et Commission de l’Union européenne, Observatoire de l’emploi, Rapport d’information de base, Belgique, Berlin, décembre 1992.

(4) Commission de l’Union européenne, Observatoire de l’emploi, Politiques, Berlin, no 51, automne 1995.

(5) Aucune proposition précise n’a été formulée jusqu’à maintenant, mais le ministre du Développement des ressources humaines a annoncé que le gouvernement avait l’intention de modifier son projet de loi, particulièrement les dispositions visant la période de référence et la règle de l’intensité.

(7) Cette limite ne s’applique pas aux personnes de plus de 55 ans, lesquelles reçoivent des prestations jusqu’à l’âge de 60 ans.

(8) OCDE, Études économiques de l’OCDE, Finlande, 1994-1995, Paris, 1995, p. 60-61.

(11) Ce principe figure dans la réforme proposée de l’assurance-chômage au Canada, mais son application vise à réduire le recours répété à l’assurance-chômage (fréquence du chômage) et non à réduire la durée des périodes de chômage.

(12) OCDE, Études économiques de l’OCDE, France, 1993-1994, Paris, 1994, p. 141.

(13) Il importe de noter que les travailleurs ayant travaillé quatre mois dans les huit derniers mois ont droit à une prestation réduite.

(14) OCDE, Études économiques de l’OCDE, France, 1994-1995, Paris, 1995, p. 73-74.

(15) Commission de l’Union européenne, Observatoire de l’emploi, Rapport d’information de base, France, Berlin, décembre 1992.

(18) Commission de l’Union européenne, Observatoire de l’emploi, Rapport d’information de base, Allemagne, Berlin, avril 1995.

(19) OCDE, Études économiques de l’OCDE, Allemagne, 1994-1995, Paris, 1995, p. 84.

(20) En plus d’exiger que les bénéficiaires de ces allocations soient dirigés vers des emplois, le gouvernement a l’intention d’introduire diverses mesures comme des compléments de revenu et des services additionnels d’orientation et de placement pour faciliter la mise en oeuvre de cette nouvelle réglementation.

(22) Les personnes seules de 16 et 17 ans n’ont plus droit à des prestations d’assurance-chômage. Elles ont plutôt droit à une allocation de formation.

(23) Statistics New Zealand, New Zealand Official Yearbook 95, 98e édition, 1995, p. 168.

(24) OCDE, Études économiques de l’OCDE, Nouvelle-Zélande, 1992-1993, Paris, 1993.

(28) En sus de ces mécanismes offrant un revenu de remplacement, l’aide sociale assiste les personnes qui ne peuvent subvenir à leurs propres besoins. Il s’agit de prestations dépendant des ressources qui ne visent pas à remplacer un revenu perdu à cause du chômage. Le taux des prestations d’aide sociale varie selon la municipalité, mais la norme actuelle est de 3 451 couronnes suédoises par mois pour les personnes seules et de 5 712 couronnes par mois pour les couples. Les familles comptant des enfants touchent un montant supérieur.

(29) OCDE, Études économiques de l’OCDE, Suède, 1994-1995, Paris, 1995, p. 64.

(30) Suède, ministère des Finances, Social Security in Sweden : How to Reform the System, Stockholm, 1995, p. 11.

(31) Swedish Institute, Fact Sheets on Sweden : Swedish Labour Market Policy, décembre 1995.

(32) Commission de l’Union européenne, Observatoire de l’emploi, Rapport d’information de base, Royaume-Uni, Berlin, août 1995.

(33) En 1996, les employeurs qui embauchent des personnes en chômage depuis plus de deux ans seront dispensés du paiement de ces cotisations à leur égard. En outre, depuis avril 1995, on a réduit les cotisations relatives aux travailleurs gagnant moins de 205 livres sterling par semaine, ce qui devrait stimuler l’emploi à temps partiel. Par exemple, la cotisation pour un salarié gagnant 240 livres par semaine est de 24,48 livres. Si l’emploi est réparti entre deux travailleurs à temps partiel gagnant chacun 120 livres par semaine, la cotisation totale tombera à 12 livres; s’il est réparti entre trois travailleurs à temps partiel rémunérés à 80 livres la semaine, la cotisation ne sera plus que de 7,20 livres. (Voir OCDE, Études économiques de l’OCDE, Royaume-Uni, Paris, 1995, p. 122.)

(34) Actuellement, les prestataires de l’assurance-chômage sont tenus de chercher du travail, mais il n’y a pas de pénalité pour ceux qui refusent de participer à d’autres programmes liés au marché du travail comme des programmes de formation.

(35) Royaume-Uni, Ministère de la Sécurité sociale, Communiqué de presse 95/080, 28 juin 1995.

(36) Les États (y compris le district de Washington, le Commonwealth de Porto Rico et les îles Vierges) ont toute latitude pour établir des programmes d’assurance-chômage adaptés à leurs besoins. Il n’y a donc pas deux régimes parfaitement identiques. Un troisième type d’aide (les prestations d’urgence) ressemblant au programme de prestations de prolongation mais financé exclusivement par le gouvernement fédéral, existait avant 1994.

(37) Département du travail des États-Unis, Administration de l’emploi et de la formation, « Significant Provisions of State Unemployment Insurance Laws », juillet 1995.

(38) Aucun État n’autorise de cotisation nulle; tous les États plafonnent les cotisations; enfin, les prestations ne sont pas toutes prises en considération, par exemple, les prestations accordées aux travailleurs qui travaillent pendant de courtes périodes.

(39) D. McMurrer et A. Chasanov, « Trends in Unemployment Insurance Benefits », Monthly Labour Review, Département du travail des États-Unis, septembre 1995, p. 35.

(42) Diana Runner, « Changes in Unemployment Insurance Legislation in 1994 », Monthly Labour Review, janvier 1995, p. 60.