TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

LES DROITS DE L’HOMME DANS LES AMÉRIQUES

   A. Démocratie, droits de la personne et textes internationaux

   B. Situation actuelle

   C. Plan d’action de Miami

LES EFFETS DE L’INTÉGRATION ÉCONOMIQUE SUR LES DROITS DE LA PERSONNE

MONDIALISATION DES MARCHÉS ET STRATÉGIES DE PROMOTION
ET DE PROTECTION DES DROITS DE LA PERSONNE

   A. Ajout de normes de développement humain et de travail dans les accords internationaux
        sur le commerce

   B. Promotion de codes d’éthique complets et applicables à l’intention des sociétés

   C. Démocratisation du processus d’intégration économique

LE RESPECT DES DROITS DE LA PERSONNE - CE QUE LES LÉGISLATEURS
PEUVENT FAIRE

   A. Intégration économique : stratégies d’établissement de liens

   B. Contexte élargi : la promesse de Miami
      1. Promotion et protection des droits de la personne
         a. Engagement à l’égard des conventions et des organisations internationales
            de mise en oeuvre, en général
         b. Renforcement du système interaméricain des droits de la personne, en particulier
         c. Renforcement des pratiques et programmes nationaux
         d. Surveillance
      2. Lutte contre la pauvreté et la discrimination

BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE

ANNEXE I
ANNEXE II
ANNEXE III

La mondialisation de plus en plus poussée des marchés témoigne de progrès technologiques sans précédent dans les communications, les transports et la mobilité des capitaux au cours de la période de l’après-guerre. L’évolution dans le domaine économique, qui pousse les pays vers le libre-échange ou une libéralisation accrue des échanges au niveau de la région, des continents ou des hémisphères, s’est accompagnée, à peu près parallèlement, d’une progression constante, et désormais quasi mondiale, de la définition des valeurs et principes des droits de la personne et de l’inscription de ces derniers dans des textes et déclarations régionaux, continentaux ou internationaux(1).

En 1994, les chefs d’État et de gouvernement de 34 des 35 États membres de l’Organisation des États américains (OÉA)(2) et les PDG de certaines des plus grandes multinationales du monde ont participé au Sommet des Amériques à Miami (Sommet de Miami). Les objectifs de l’hémisphère, appuyés par les dirigeants des États, comprennent non seulement l’intégration économique, mais aussi la protection et la promotion des droits de la personne, comme moyens de renforcer la démocratie, et l’élimination de la pauvreté et de la discrimination(3).

Dans la première partie du présent document, nous traitons de la promotion et de la protection des droits de la personne à la lumière de l’objectif d’intégration économique à l’échelle de l’hémisphère. Nous posons, comme base de discussion, l’hypothèse générale selon laquelle le développement économique, même s’il n’est pas nécessairement incompatible avec le développement humain, ne garantit ni le respect ni l’avancement des droits de la personne(4). Le problème ne consiste pas à choisir entre les droits et le commerce, mais à mettre les droits sur le même pied que le commerce(5). Il devient donc nécessaire de s’interroger sur les stratégies susceptibles de permettre d’atteindre cet objectif.

Nous examinons ensuite quelles sont les possibilités d’action, pour les législateurs, dans le contexte plus vaste envisagé au Sommet de Miami, lequel pose que l’intégration économique n’est qu’une des voies dans « un ensemble exhaustif d’engagements qui se renforcent mutuellement »(6) et sont définis comme des objectifs pour l’hémisphère.

Les défenseurs des droits de la personne soulignent que le respect des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels affirmés dans les textes reconnus au niveau international en matière de droits de la personne est indispensable à une démocratie qui fonctionne bien. Les textes principaux sont la Déclaration universelle des droits de l’homme(7) et deux pactes internationaux, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques(8) (PIRDCP) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels(9) (PIRDESC). Ces textes sur les droits de l’homme constituent la Charte internationale des droits de l’homme. Presque tous les pays du système interaméricain ont ratifié les pactes. La Convention américaine relative aux droits de l’homme présente un intérêt particulier pour l’hémisphère(10).   Elle porte surtout sur les droits civils et politiques garantis également par le PIRDCP et elle lie les 25 États qui l’ont ratifiée (voir annexe I).

Les évaluations actuelles du bilan des droits de la personne dans l’hémisphère concluent, avec un optimiste prudent il est vrai, à d’importantes améliorations. Un observateur signale :

Bien qu’il subsiste de graves violations des droits de la personne internationalement reconnus, il est indéniable que les pays de l’hémisphère ont beaucoup progressé depuis la période noire des années 70 et 80, au cours de laquelle le massacre de populations civiles, les disparitions forcées, les exécutions extrajudiciaires et la torture étaient le lot de ceux qui s’opposaient ou étaient soupçonnés de s’opposer à des régimes militaires brutaux(11).

Le Plan d’action de Miami approuvé à la réunion des Amériques à Miami souligne qu’« [u]n grand progrès a été réalisé dans l’hémisphère quant à l’élaboration des normes des droits de l’homme », mais reconnaît qu’« [i]l reste de graves carences en matière de mise en oeuvre »(12). Cette évaluation est confirmée par les travaux du groupe Freedom House, de New York, qui quantifie le bilan des pays en matière de droits humains civils et politiques et leur attribue une « cote de liberté ». Selon son rapport de 1995-1996, Freedom in the World, pas moins de la moitié des 35 pays de l’hémisphère avaient en 1995-1996 une cote plus faible que plusieurs années auparavant (1991-1992). La situation était demeurée stable dans la majorité des autres, tandis que seulement 20 p. 100 avaient progressé(13).

Parmi les défis qui se posent au gouvernement démocratique dans le système interaméricain, on remarque, par exemple, les menaces aux droits de la personne et à la règle du droit, l’impunité, les drogues, la criminalité, la pauvreté (et les effets disproportionnés qu'elle a sur les autochtones, les femmes et les enfants), et les lacunes au niveau de l’éducation, des services de santé et d’autres programmes sociaux(14).  Les notions de droits de la personne et de démocratisation ne sont pas seulement liées puisque, en fin de compte, c’est le respect des droits humains des citoyens qui est garant de la vigueur et de la qualité d’une démocratie. Ce n’est qu’au cours des 30 dernières années que certains pays des Amériques ont progressivement adopté les idéaux démocratiques. Même si la plupart des États tiennent aujourd’hui des élections dans un climat de liberté et d’équité relatives et ont des institutions représentatives relativement efficaces (c’est-à-dire un pouvoir législatif et une bureaucratie), la démocratie et les droits de la personne demeurent vulnérables. Comme il est dit dans les constatations de Freedom House, les élections et le pluralisme ne sont qu’un élément de ce qui constitue une authentique démocratie et ils ne garantissent pas l’élimination des atteintes aux droits humains.

Pour réduire l’écart qui sépare l’engagement à respecter des droits de la personne et une action efficace, les gouvernements de l’hémisphère ont énoncé dans le Plan d’action de Miami une série de mesures visant à promouvoir et à protéger les droits de la personne afin de « préserver et de renforcer la communauté de démocraties dans les Amériques »(15). Ils ont convenu de ce qui suit :

• envisager d’adhérer aux instruments internationaux sur les droits de la personne dont ils ne sont pas encore signataires;

• coopérer avec les organisations internationales (Nations Unies) et celles de l’hémisphère (interaméricaines) qui s’occupent des droits de la personne;

• élaborer des programmes, y compris des initiatives en matière d’éducation, visant à promouvoir et à protéger les droits de la personne;

• promouvoir et protéger des droits égaux pour les femmes à l’intérieur de la famille et de la société;

• réviser et renforcer les droits à l’égalité des autochtones et des groupes minoritaires et élaborer une déclaration efficace des Nations Unies sur les droits des autochtones;

• réviser les lois visant à promouvoir des droits et libertés égaux pour les handicapés;

• envisager de ratifier la Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant et prendre des mesures pour garantir les droits des enfants;

• protéger les droits de la personne des travailleurs migrants et de leur famille;

• faire disparaître les conditions de détention inhumaines et réduire le nombre des personnes placées en garde à vue;

• veiller à ce que les documents de formation des forces de l’ordre insistent sur le traitement qu’il convient d’accorder aux suspects et aux détenus ainsi que sur de bonnes relations entre la police et la collectivité;

• encourager l’OÉA et la Banque interaméricaine de développement à appuyer les projets nationaux visant à promouvoir et à protéger les droits de la personne dans l’hémisphère occidental;

• renforcer la Commission interaméricaine des droits de l’homme et la Cour interaméricaine des droits de l’homme.

Même si la question n’a pas été envisagée dans le contexte des droits de la personne, à proprement parler, les chefs d’État se sont aussi engagés à prendre des mesures pour éliminer la pauvreté et la discrimination dans l’hémisphère. Près de la moitié de la population de l’hémisphère vit dans la pauvreté, ce qui l’empêche de participer pleinement et également à la vie économique et politique, élément essentiel des régimes démocratiques. La pauvreté et l’inégalité sont considérées comme des problèmes de droits de la personne dans les textes internationaux et la doctrine des droits de la personne. L’inégalité matérielle extrême est à l’origine de nombreuses violations des droits. Les stratégies appuyées au Sommet de Miami comme moyens d’éliminer la pauvreté et de faire progresser la justice sociale sont les suivants(16) :

• assurer un accès universel à l’éducation primaire;

• assurer un accès équitable aux services de santé de base;

• renforcer le rôle des femmes dans la société;

• encourager les micro-entreprises et les petites entreprises; et

• créer un corps de bénévoles qui se consacrent au développement.

L’assentiment général des dirigeants, à Miami, à « considérer sérieusement leur adhésion aux instruments internationaux concernant les droits de l’homme »(17) porte notamment, estime-t-on, sur le Protocole à la Convention américaine relative aux droits de l’homme dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels(18), appelé « Protocole de San Salvador ». Dans ce protocole, il est affirmé, entre autres choses, le droit de tous les peuples de l’hémisphère de gagner leur vie par un travail librement choisi, dans des conditions justes, équitables, salubres et sûres, de créer des syndicats et d’y adhérer, de bénéficier de la meilleure santé physique, mentale et sociale possible, et d’avoir une alimentation adéquate et une sécurité sociale. Seuls cinq États de l’hémisphère ont ratifié le Protocole de San Salvador. Le Plan d’action de Miami, adopté au Sommet des Amériques, ne dit à peu près rien du rôle du mouvement syndical dans un hémisphère dont l’économie serait intégrée, ni des moyens de protéger et de promouvoir les droits fondamentaux des travailleurs.

Les effets de la libéralisation des échanges et de la mondialisation des marchés sur la promotion et la protection des droits de la personne demeurent un sujet de débat dans de nombreux pays, notamment au Canada. Certains soutiennent qu’une libéralisation au niveau macro-économique favorise le progrès social, le développement de la démocratie et le respect des droits de la personne. Le commerce et l’investissement, pour reprendre les termes de Thomas d’Aquino, président-directeur général du Conseil canadien des chefs d’entreprises, sont de puissants éléments catalyseurs de la libéralisation économique, de la démocratisation et de l’amélioration des conditions économiques intérieures(19). La libéralisation politique, qui sous-tend le respect des droits de la personne, serait, dit-on, soutenue par le marché libre et le libre-échange, qui permettent des améliorations des salaires, des conditions de travail et des débouchés sur le marché du travail. Selon les partisans de l’intégration économique, ces conditions sont favorables au mouvement de réclamation des droits et de la démocratie. D’après eux, une autre retombée favorable du commerce mondial et des progrès dans la technologie des télécommunications est la transparence. Des gens du monde entier peuvent maintenant être témoins de la répression et des atteintes aux droits de la personne qui se produisent loin de chez eux, souvent à l’instant même où les faits se déroulent. Les pays qui dérogent aux normes internationales en matière de droits de la personne sont exposés à la critique, aux pressions et à l’ostracisme, de la part de la communauté internationale et des entreprises commerciales mondiales; cela peut entraîner, soutient-on, des changements dans les régimes répressifs.

L’autre camp regroupe ceux qui voient dans la concurrence mondiale un processus qui subordonne la justice sociale et le progrès humain au développement économique. Selon ces personnes, les exigences de la concurrence internationale portent certaines sociétés transnationales qui emploient une main-d’oeuvre abondante à profiter du faible coût de main-d’oeuvre - et des conditions de travail minimales associées aux faibles salaires - qu’on trouve dans les pays en développement. Selon certains critiques, les conditions qui donnent aux entreprises commerciales mondiales et aux pays un avantage comparatif dans la concurrence internationale dont les nouveaux marchés, le commerce et les investissements sont l’enjeu sont celles qui désavantagent les travailleurs. Dans cette optique, la libéralisation du commerce a entraîné une course aux normes minimums, en matière d’environnement, de droits de la personne et plus particulièrement de travail, afin d’attirer la concurrence(20).

Les preuves de l’inégalité de la répartition des avantages découlant de l’intégration économique s’accumulent. Voici quelques conditions associées aux régimes commerciaux libéralisés : un écart de plus en plus prononcé entre les riches et les pauvres à l’intérieur des pays ainsi qu’entre les pays riches et les pays pauvres; l’exploitation des travailleurs; des salaires faibles et de piètres conditions de vie dans les économies en développement; le chômage; la déréglementation dans le domaine de l’environnement; la violation des droits de la personne; et de profondes perturbations sociales attribuables à une urbanisation rapide et non planifiée dans les économies en voie de modernisation. En outre, l’amélioration de la performance économique des pays dont on sait qu’ils violent les droits civils et politiques accrédite l’opinion voulant que « la croissance, en soi, ne garantisse en rien un plus solide engagement à l’égard des libertés et droits fondamentaux »(21).

Les analystes qui sont critiques des conséquences de l’intégration économique pour les droits de la personne ne sont pas, en soi, des opposants au libre-échange, des nostalgiques qui s’attardent au passé ou des partisans de l’isolationnisme ou de politiques protectionnistes. Par leurs critiques, ils veulent simplement mettre l’accent sur la nécessité urgente d’élaborer, par des moyens démocratiques, des stratégies de « gestion » du processus de mondialisation.

En fin de compte, les effets de la mondialisation sur les droits de la personne dépendront de la manière dont le processus sera géré. Les gouvernements, les entreprises, les syndicats, les institutions internationales et les simples citoyens auront tous un rôle à jouer(22).

En l’absence de corrélation automatique entre le libre-échange et les droits de la personne, des mesures concrètes s’imposent si on veut que la reconnaissance du lien entre le commerce et les droits aille au-delà du simple discours. La stratégie intégrée pour promouvoir les droits de la personne dans le contexte de l’intégration économique, qui est exposée plus loin, met l’accent sur trois mesures : l’ajout, dans les accords commerciaux, de politiques favorisant le progrès social dans les conditions de travail et de vie; des codes d’éthique internationalement convenus et applicables à l’intention des sociétés menant des activités à l’étranger; et la démocratisation du processus de négociation des traités de libre-échange.

Dans le contexte du développement économique et de la libéralisation du commerce, les droits syndicaux et les droits plus larges en matière de développement social sont importants pour les travailleurs, tant comme producteurs de richesse que comme consommateurs. L’intégration de la dimension du développement social et des normes de travail dans la politique et la planification économiques occupait une place centrale dans l’ordre du jour du Sommet mondial pour le développement social de 1995, qui a eu lieu à Copenhague. Pour la première fois, les dirigeants mondiaux se sont réunis pour réfléchir aux problèmes mondiaux que sont la pauvreté, le chômage et l’intégration sociale. Pour lutter contre l’inégalité et l’insécurité sur les marchés du travail, les chefs d’État ont appuyé une conception du développement axée sur la personne, conception dans laquelle les besoins et les droits humains, les avantages sociaux et la qualité de la vie ainsi que le développement des marchés nationaux et mondiaux se renforcent mutuellement. Dans ce contexte, les engagements et le programme d’action convenus au Sommet pour le développement social ont affirmé que la croissance économique était soutenue par une infrastructure sociale propice à la multiplication des emplois productifs, à la réduction de la pauvreté et à l’intégration sociale(23).  Un an plus tard, à la Conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce, à Singapour, les ministres du Commerce ont renouvelé leur « engagement d’observer les normes fondamentales du travail internationalement reconnues », ce qui englobe la liberté d’association et la négociation collective, l’interdiction des travaux forcés, y compris le travail forcé des enfants, et l’absence de discrimination(24). Les droits de la personne internationalement reconnus figurent dans de nombreuses conventions de l’OIT qui précisent les droits fondamentaux des travailleurs. À quelques exceptions près, tous les États membres de l’OÉA ont ratifié la majorité des conventions de l’OIT sur les droits de l’homme (voir annexe II).

Malgré ces divers engagements et ces garanties internationales, les conditions de vie et de travail ne se sont pas améliorées dans un certain nombre de pays où l’économie est en voie de restructuration et où il y a croissance du marché libre. À titre d’exemple, indiquons que dans le contexte de l’hémisphère occidental, les augmentations salariales des travailleurs mexicains et les améliorations de leurs conditions de travail ne se sont pas concrétisées dans le cadre de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA)(25) et que « la région australe des Amériques, où le revenu moyen per capita est le plus élevé parmi les pays en développement [...] [a aussi] la répartition des revenus [...] la plus inéquitable » (26).

Ceux qui veulent établir un lien entre le développement économique mondial et le progrès social réclament, entre autres choses, l’ajout de normes sur le travail dans les accords internationaux de libéralisation des échanges, y voyant un moyen d’assurer que la prospérité et la justice progressent de pair, au moins pour les travailleurs directement touchés(27).

Les entreprises du secteur privé peuvent contribuer à la promotion et à la protection des droits de la personne dans les pays où elles ont des activités en adoptant des normes de bon comportement et en refusant de faire des affaires avec des régimes oppressifs ou des sous-traitants qui violent les droits de la personne. Les analystes de l’intégration économique font observer qu’il est logique, au plan commercial, de chercher de nouveaux marchés où les orientations politiques, sociales et économiques sont prévisibles et stables. Le bilan d’un pays donné en matière de droits de la personne est révélateur de ces conditions, et c’est l’un des facteurs que considèrent maintenant de leur plein gré certaines sociétés transnationales lorsqu’il s’agit de prendre des décisions sur leurs investissements mondiaux(28).

Depuis peu, les questions de droits de la personne ont fait leur entrée non plus seulement dans la politique internationale, mais aussi dans l’économie. […] Des analystes sont de plus en plus conscients des effets catastrophiques de l’instabilité politique en général et des violations des droits de la personne en particulier sur l’environnement global de la croissance et de la prospérité économiques. […] Par conséquent, comme les politiques internationales en matière commerciale et économique sont en voie d’être liées au bilan des pays en matière de droits de la personne, de nombreux investisseurs internationaux prennent conscience de la nécessité de tenir compte de la situation des droits de la personne dans les divers pays lorsqu’il s’agit de décider de leurs investissements(29).

Un code d’éthique pour les entreprises donnerait également aux États un moyen de contrôler le comportement des sociétés transnationales actives sur leur territoire. L’intégration d’un code à un accord multilatéral sur le commerce « forcerait tous les États membres à exiger des multinationales qu’elles respectent les principes reconnus dans le pays hôte. Le code pourrait également spécifier les normes internationales du travail auxquelles l’entreprise doit se soumettre dans le cadre de ses opérations à l’étranger »(30). Ainsi, les codes d’éthique qu’on peut faire respecter pourraient assurer une meilleure protection des droits humains en servant de mécanisme par lequel les sociétés peuvent exercer des pressions auprès des pays répressifs qui tentent d’obtenir des investissements et par lequel les pays peuvent intervenir auprès des sociétés qui violent les normes fondamentales du travail.

Les protagonistes clés, dans la négociation des conditions des accords commerciaux dans l’hémisphère occidental, sont les gouvernements et le secteur des affaires. Une fois que les pays ont signé des accords régionaux ou multilatéraux de libre-échange, ils sont liés par des règles qui régissent non seulement les droits tarifaires, mais aussi une foule de questions juridiques, sociales et économiques considérées autrefois comme du ressort exclusif des institutions et gouvernements nationaux. Dans le mouvement mondial vers l’intégration économique, les États-nations sacrifient leur souveraineté à l’égard d’importants domaines de la politique qui ont des conséquences pour l’ensemble de la société. Par exemple :

Lorsque nos gouvernements réduisent les programmes sociaux ou éliminent la protection de l’industrie culturelle au nom du « libre-échange », les droits des citoyens sont remis en cause. Lorsque des industries s’implantent dans un pays où les règlements antipollution sont moins sévères, les répercussions sur l’environnement vont au-delà des frontières de ce pays. Lorsque des décisions de politique autorisant ce comportement sont prises au nom des citoyens sans que ceux-ci aient part au débat, il y a atteinte à nos droits politiques démocratiques(31).

Comme les travailleurs et d’autres groupes de citoyens touchés par la libéralisation des échanges ont été marginalisés au cours du processus d’intégration économique, certains jugent antidémocratique le cadre dans lequel se fait l’accroissement du commerce et des investissements. Les défenseurs des travailleurs dans les Amériques demandent que, dans les négociations futures sur le libre-échange, tout un éventail d’intérêts de la société civile soient représentés, de manière que les questions syndicales, environnementales, sociales et de droits de la personne soient considérées à l’étape de la rédaction des traités commerciaux internationaux(32). Ces défenseurs soutiennent qu’une plus grande participation sociale aux négociations sur le libre-échange rendra l’intégration plus viable sur les plans économique et politique et réduira les inégalités sociales. Cette participation est également soutenue par l’économiste canadienne Sylvia Ostry, libre-échangiste convaincue. Au cours d’une entrevue récente, elle a préconisé une participation accrue des Canadiens et des citoyens d’autres pays à la négociation de règles mondiales régissant le commerce. Selon elle, des règles mondiales visant à harmoniser les différences observées entre les divers pays auront pour effet d’assurer l’homogénéité entre les pays. Elle a affirmé : « Je crois qu’un débat public s’impose sur toute la question de la diversité et de la délimitation du territoire de la souveraineté »(33).

Bien que le pouvoir exécutif du gouvernement ne soit pas le seul gardien des droits de la personne, on semble rarement s’attarder, dans les documents portant sur ces questions, sur le rôle des législateurs dans la promotion et la protection de ces droits. À titre de représentants élus de la population, les législateurs sont placés de manière idéale pour évaluer et mettre en équilibre les intérêts sociaux concurrents, dans l’optique des droits, et influer de façon constructive sur l’élaboration de la politique en matière de droits de la personne tant à l’intérieur qu’au-delà de leur système juridique. L’expression « optique des droits » employée ici témoigne de l’adoption d’une approche cohérente des dimensions diverses du rôle du législateur, rôle caractérisé par une attitude ouverte, proactive et holistique à l’égard des droits de la personne.

Nous examinons, dans les pages qui suivent, les moyens que les législateurs des parlements, congrès et assemblées législatives des Amériques peuvent prendre pour jouer leur rôle représentatif crucial dans le contexte actuel. L’hypothèse est que l’intensification des relations à l’intérieur de l’hémisphère pendant et depuis le Sommet de Miami a donné aux législateurs des occasions sans précédent - et, peut-on soutenir, des responsabilités à titre de représentants - qui leur permettent d’aborder une foule de préoccupations relatives aux droits de la personne au niveau de leur pays et de l’hémisphère. Le fait que les participants au Sommet aient appuyé « un ensemble exhaustif d’engagements qui se renforcent mutuellement » et qui comprennent explicitement des objectifs en matière de droits de la personne, ainsi que d’autres dimensions des droits sociaux, économiques et culturels(34) - bien que cela ne soit pas sous la rubrique des « droits »  donne à penser que l’intervention des législateurs ne doit pas nécessairement se limiter aux questions de droits de l’homme liées aux processus d’intégration économique. Cette approche cadre bien avec la déclaration des 171 pays qui ont participé à la Conférence mondiale sur les droits de la personne qui a eu lieu à Vienne en 1993 :

Tous les droits de l’homme sont universels, indissociables, interdépendants et intimement liés. La communauté internationale doit traiter des droits de l’homme globalement, de manière équitable et équilibrée, sur un pied d’égalité et en leur accordant la même importance. S’il convient de ne pas perdre de vue l’importance des particularismes nationaux et régionaux et la diversité historique, culturelle et religieuse, il est du devoir des États, quel qu’en soit le système politique, économique et culturel, de promouvoir et de protéger tous les droits de l’homme et toutes les libertés fondamentales(35).

Il est donc supposé que les propositions relatives aux droits, au sens générique, telles qu’elles sont énoncées dans le Plan d’action de Miami, constituent le « minimum » plutôt que le « maximum » des interventions que les législateurs peuvent faire dans le domaine des droits de la personne.

Des considérations théoriques et pratiques sont proposées plus bas. Il est entendu que, puisque la démocratisation et le développement des droits de la personne en sont à des stades très différents dans les divers pays de l’hémisphère, ces considérations ne sont pas toutes nécessairement applicables partout ni pertinentes à court terme.

Les législateurs peuvent contribuer à faire en sorte que les préoccupations en matière de droits de la personne demeurent au centre du programme d’intégration économique des gouvernements pendant tout le processus de négociation. Il est peut-être particulièrement important, dans ce contexte, de maintenir à l’avant-plan les droits sociaux et économiques. La libéralisation du commerce tend en effet à influer de façon contradictoire sur les droits, si bien que les ouvertures du côté civil et politique peuvent ne pas s’accompagner de progrès réels dans les domaines social et économique(36).

Au niveau national, un accès privilégié aux assemblées législatives et autres tribunes publiques donne aux législateurs des occasions exceptionnelles pour défendre les droits. Notons par exemple ce qui suit :

• utiliser la plate-forme de leurs assemblées respectives pour faire valoir les bienfaits de l’ajout de normes de base du travail et de codes d’éthique dans tout accord de libre-échange éventuel(37);

• expliquer à un large auditoire national l’importance, pour le développement démocratique, d’établir un lien entre le libre-échange et les mesures axées sur les droits de la personne;

• réclamer une participation significative de la société civile à la définition des objectifs en matière de droits humains par rapport au libre-échange; et

• exiger du gouvernement qu’il soit transparent et rende des comptes tout au long du processus de négociation afin d’éviter que les droits de la personne ne soient entièrement occultés par les préoccupations commerciales.

Ces mesures et d’autres semblables peuvent servir à inciter les gouvernements à donner un contenu concret à ce qui semble être la seule allusion, dans le Plan d’action de Miami à « [renforcer] le respect et la promotion des droits des travailleurs, selon leur définition dans le cadre des conventions internationales appropriées »(38), parallèlement à un autre engagement, sous la rubrique des droits de l’homme, à considérer sérieusement leur adhésion aux instruments internationaux qu’ils n’ont pas encore ratifiés(39), comme le « Protocole de San Salvador » déjà mentionné. Dans le même ordre d’idées, les législateurs peuvent aussi inciter les gouvernements à se conformer aux demandes de rapports de l’instance dirigeante de l’Organisation internationale du travail sur l’état du droit national et de la pratique dans des domaines visés par les conventions de l’OIT, qu’elles aient été ratifiées ou non. Le rôle des législateurs est tout aussi important, voire davantage, lorsqu’il s’agit de veiller à ce que la ratification soit plus que symbolique, grâce à l’adoption, au niveau national, des lois habilitantes applicables qui renferment, au minimum, des normes d’emploi conformes à ces textes(40).

Au plan international, les législateurs peuvent aussi tirer profit des occasions qui leur sont données d’avoir des échanges constructifs axés sur les droits de la personne avec leurs collègues de l’hémisphère au sujet des stratégies prévoyant l’établissement de liens. Par exemple, un certain nombre de Parlements transnationaux dans les Amériques, établis en vue d’une intégration régionale, comptent parmi leurs objectifs la promotion et la protection des droits de la personne (notamment le Parlement latino-américain et le Parlement andin) et ont mis sur pied une commission des droits de la personne (Parlement d’Amérique centrale) ou un groupe de travail sur les relations de travail, l’emploi et la sécurité sociale (MERCOSUR). Ce dernier modèle peut présenter un intérêt particulier pour les législateurs qui préconisent l’établissement d’un lien, puisque le programme de MERCOSUR comprend l’établissement, pour tous les pays du groupe, de dispositions sociales minimums garanties(41).   En travaillant par l’entremise de ces instances, les législateurs peuvent contribuer à réduire ou éliminer les disparités régionales en matière de droits de la personne, créant ainsi une zone au régime plus uniforme dans laquelle les pays de la région peuvent se livrer concurrence(42).

Dans la démarche menant au libre-échange, il ne manque pas, loin de là, de questions qui exigent un dialogue, un débat et des solutions, dans l’optique des droits, au niveau des pays et de l’hémisphère. En plus des conditions multilatérales reposant sur les droits fondamentaux des travailleurs et les codes d’éthique des entreprises, notons la pertinence d’une subordination de l’accession à un éventuel accord de libre-échange à la suppression de tout vestige de régime autoritaire(43) ou à l’adoption de certains processus démocratiques, la faisabilité ou le bien-fondé, à court ou à moyen terme, d’une charte sociale pour l’hémisphère semblable au modèle de l’Union européenne(44) et les avantages de la mise sur pied d’un comité de l’hémisphère chargé des dimensions sociales du commerce(45). Un rôle actif des législateurs élus dans la promotion des droits de la personne et une large participation de la société civile peuvent avoir une influence sur la manière dont ces problèmes et d’autres questions connexes seront en fin de compte résolus.

Dans les démocraties récentes ou qui sont, pour d’autres raisons, vulnérables, l’exercice du pouvoir avec le consentement des administrés n’est pas toujours garant des droits, mais il doit être limité par le respect des droits. Le Plan d’action de Miami, selon lequel « une démocratie se juge sur les droits dont jouissent ses membres les moins influents », a énoncé d’ambitieux objectifs visant à remédier aux « graves carences en matière de mise en oeuvre » des normes des droits de l’homme. Ces objectifs, s’ils ne sont pas directement liés à l’intégration économique, sont présentés comme des éléments qui font partie intégrante, comme tout le reste, de la définition des perspectives de l’hémisphère. Comme nous l’avons expliqué en détail plus haut(46), les propositions visent notamment ce qui suit :

• encourager un engagement plus sérieux à l’égard des conventions internationales et celles de l’hémisphère et des organisations chargées de leur mise en oeuvre;

• remédier aux désavantages dont souffrent des groupes ciblés;

• réformer certaines pratiques dans l’exécution de la loi et la détention;

• promouvoir les échanges sur les mécanismes nationaux de protection des droits de la personne et la coopération au sujet de la formation en matière de droits de la personne;

• favoriser les interventions de l’OÉA pour renforcer les projets nationaux en matière de droits de la personne;

• renforcer le système interaméricain des droits de la personne.

Dans quelle mesure ces objectifs se concrétiseront-ils réellement dans la pratique? Cela dépendra en grande partie des interventions soutenues des représentants élus de tout l’hémisphère.

Les représentants élus peuvent avoir une influence sur la création et le maintien d’un consensus politique axé sur le respect des obligations internationales en matière de droits de la personne. Cette approche suppose qu’on intervienne publiquement auprès des gouvernements pour qu’ils respectent complètement les normes internationales en matière de droits de l’homme non seulement en les ratifiant, mais aussi en reconnaissant la compétence des mécanismes d’arbitrage, en respectant des obligations comme la production de rapports réguliers prévue par le PIRDCP et le PIRDESC et enfin en adoptant des lois nationales correspondantes. Les législateurs peuvent aussi réclamer un plus grand recours à des organismes qui surveillent les droits de l’homme et établissent des normes, comme la Commission des droits de l’homme de l’ONU, qui compte plus d’une douzaine de représentants d’États américains, et une plus grande coopération gouvernementale avec eux.

Le rôle des législateurs dans l’établissement d’un consensus politique sur la nécessité de respecter les droits de la personne et la réclamation d’un respect absolu des normes internationales trouve une application encore plus immédiate dans l’hémisphère. La ratification de la Convention américaine relative aux droits de l’homme, texte fondateur du système interaméricain, et de la Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture(47) est loin d’être terminée. Moins de la moitié des pays des Amériques ont reconnu la compétence de la Cour interaméricaine de justice. Le Protocole de San Salvador de 1988 n’est toujours pas entré en vigueur parce qu’un nombre insuffisant de pays l’ont ratifié; les pays qui ont ratifié des textes plus récents comme ceux qui portent sur l’abolition de la peine capitale et sur les disparitions forcées sont encore moins nombreux(48).

La reconnaissance explicite, au Sommet de Miami, du fait que les progrès dans le développement des notions et normes en matière de droits humains doivent s’accompagner de la création de mécanismes adéquats de mise en oeuvre est une autre occasion pour les représentants élus de promouvoir des mesures de renforcement des institutions du régime interaméricain de protection des droits de la personne. Le système, qui comprend, la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH), établie en 1959(49), et la Cour interaméricaine de justice (CIJ), dont la création remonte à 1979(50), a fait l’objet d’éloges, car il présente un grand potentiel, mais a aussi été critiqué, parce qu’il n’a pas d’effet réel sur la situation des droits de la personne dans l’ensemble des Amériques. Des mécanismes d’exécution inefficaces, des ressources insuffisantes, des procédures lourdes qui traînent en longueur et l’absence de coopération des États membres de l’OÉA comptent parmi les facteurs qui semblent motiver cette conclusion(51).

Le secrétaire général de l’OÉA estime que, vu la « nouvelle réalité » qui découle d’une démocratisation plus poussée dans tout l’hémisphère, il est encore plus nécessaire de s’attaquer à un certain nombre de ces facteurs en adoptant des mesures concrètes pour affecter des ressources supplémentaires et renforcer le mandat du régime(52). D’autres propositions visent à rendre plus efficace le système interaméricain des droits de la personne : la création d’un poste d’ombudsman en matière de droits de la personne; la création d’un Parlement de l’hémisphère s’inspirant du Parlement européen, proactif; le renforcement des activités de normalisation de la CIDH; une plus grande autonomie pour la CIJ(53); l’adoption d’un mécanisme de rapport analogue à ceux du PIRDCP et du PIRDESC; et l’adoption d’un mécanisme pour lutter contre les violations flagrantes et systématiques des droits de la personne semblable à celui prévu dans la résolution 1080 de l’Assemblée générale de l’OÉA en 1991 au sujet de la démocratie représentative(54).

Grâce aux échanges interparlementaires régionaux et de concert avec les gouvernements et la société civile, les législateurs peuvent participer à la définition des priorités dans l’amélioration de l’efficacité du système interaméricain des droits de la personne, inciter les gouvernements à réagir favorablement aux propositions de réforme, exiger d’eux des comptes à cet égard à la lumière de l’engagement du Sommet de Miami et chercher à empêcher que les gouvernements ne sapent le travail de la CIDH et la CIJ, comme d’aucuns le redoutent(55).

Même s’ils ne sont pas directement ni entièrement responsables de la ratification des textes internationaux et des textes de l’hémisphère relatifs aux droits de la personne, les législateurs ont un rôle et une responsabilité immédiats lorsqu’il s’agit de veiller à ce que les lois nationales de mise en oeuvre soient non seulement adoptées, mais aussi conformes dans la pratique et par leurs effets aux normes énoncées dans ces textes internationaux. Le Plan d’action de Miami au sujet de l’examen et du renforcement des lois nationales visant des groupes précis et des mesures à prendre pour d’autres groupes en vue de mieux protéger leurs droits humains(56) se rapporte directement à ce rôle des législateurs, mais ne confine pas ce rôle à ces domaines(57).

D’autres engagements des gouvernements à concevoir des programmes qui assurent la promotion des droits de la personne et des droits égaux pour les femmes en particulier donnent aux législateurs des occasions, dans le cadre législatif et ailleurs, de donner plus d’ampleur aux objectifs nationaux en matière de droits de la personne. Ainsi, ils peuvent collaborer avec les gouvernements pour faciliter l’établissement de priorités dans ces domaines et chercher à renforcer la participation de la société civile à la définition des besoins en programmes sur les droits de la personne et à la conception de mesures correctrices appropriées. En outre, l’engagement contracté dans le Plan d’action de Miami en matière d’échanges et de coopération au niveau de l’hémisphère dans le domaine des droits de la personne est une occasion donnée aux législateurs de collaborer pour que soient effectivement exploitées les possibilités de coopération régionale en ce domaine.

D’autres questions précises de nature semblable donnent aux législateurs une latitude constante en matière de droits de la personne, mais ne sont mentionnées ni explicitement ni indirectement dans le Plan d’action de Miami :

• recueillir des données et agir comme défenseurs de l’intérêt public pour répondre aux préoccupations de leurs électeurs au sujet des droits de la personne;

• réformer et renforcer les institutions nationales chargées des droits de la personne, comme les commissions des droits de la personne et les services des ombudsmans au moyen de lois applicables sur les droits qui prévoient des mécanismes efficaces de redressement(58);

• réclamer la constitutionnalisation de normes sur les droits de la personne, notamment en ce qui concerne des principes fondamentaux qui ne souffrent aucune dérogation comme le droit à la vie et le droit de ne pas être soumis à la torture(59);

• réclamer des réformes, au besoin, pour veiller à ce que les droits garantis pas la constitution et les lois soient effectivement préservés par un ordre judiciaire impartial et indépendant(60);

• s’attaquer à des problèmes encore en suspens comme la question litigieuse de l’impunité(61); et

• créer par voie législative des programmes nationaux d’aide juridique pour rendre la justice plus facilement accessible aux défavorisés.

Des mesures de réforme ayant des conséquences directes pour les représentants élus, en grande partie dans les domaines des droits civils et politiques, font partie intégrante d’une proposition de mise en oeuvre Brésil-Canada (la Proposition) pour donner suite au éléments du Plan d’action de Miami qui portent sur la démocratie et les droits de la personne (voir annexe III)(62). La Proposition prévoit pour l’instant un cadre souple, avec un menu de propositions de mesures législatives et d’initiatives politiques visant à concrétiser au niveau national les engagements du Plan d’action de Miami. Un groupe de travail de l’OÉA sur la démocratie et les droits de l’homme a pour mandat de concevoir des activités de suivi dans la foulée du Sommet de Miami, et notamment une évaluation de la Proposition(63). En décembre 1996, il a convenu que l’administration de la justice était une priorité immédiate dans la mise en oeuvre, l’accent étant mis sur la formation des policiers, l’amélioration des conditions de détention et une formation en matière de droits de la personne à l’intention des juges et autres fonctionnaires de la cour.

Bien que, jusqu’à maintenant, le processus ait fait intervenir surtout des missions à l’OÉA, au niveau diplomatique, les représentants élus ont un rôle à jouer dans la définition des programmes de droits de la personne et l’évaluation de l’efficacité des programmes prioritaires. Ainsi, ils peuvent poursuivre des échanges constructifs avec le groupe de travail de l’OÉA et d’autres instances qui oeuvrent à la promotion des droits de la personne à l’intérieur de l’Organisation, par exemple l’unité pour la promotion de la démocratie, collaborer avec des structures de l’OÉA et la société civile pour définir d’autres priorités en matière de mise en oeuvre aux niveaux national et régional, établir des contacts avec des donateurs actifs dans des domaines prioritaires(64), intervenir auprès des gouvernements pour qu’ils mettent en oeuvre des programmes prioritaires et en surveiller le progrès et les effets en collaboration avec la société civile.

La mise sur pied de commissions permanentes ayant des responsabilités spéciales en matière de droits de la personne peut être un complément important d’autres activités de promotion et de protection de ces droits. Idéalement, ces commissions peuvent permettre aux législateurs d’exercer d’importantes fonctions de surveillance susceptibles d’influer directement sur le développement de normes nationales. Ainsi, des membres du gouvernement et leurs collaborateurs peuvent être convoqués devant une commission publique pour justifier les mesures législatives ou autres initiatives politiques concernant les droits de la personne; les commissions peuvent consacrer des audiences publiques et des rapports au bilan du gouvernement en matière de droits de la personne en général ou à d’autres activités gouvernementales ayant un retentissement sur ces droits; recommander des mesures gouvernementales; et exiger que le gouvernement réponde à ses recommandations. Ce rôle de surveillance peut s’étendre au fonctionnement des organismes créés par des lois et chargés des droits humains, un examen régulier des lois existantes sur les droits de la personne pour déceler des lacunes, des processus inappropriés ou inadéquats et définir les priorités de mesures législatives à venir dans ce domaine. À cet égard, des consultations suivies avec la société civile permettent aux commissions de se tenir au fait des préoccupations et faits nouveaux concernant les droits humains et de mieux définir les réformes qui s’imposent dans certains domaines.

En guise de conclusion, il n’est pas inutile de signaler que, outre l’engagement à promouvoir et protéger les droits de la personne dans les domaines visés dans le cadre du renforcement de la démocratie dans l’hémisphère, le Plan d’action de Miami énonce l’élimination de formes extrêmes de pauvreté et de discrimination comme un objectif distinct dont on reconnaît les dimensions liées aux droits de la personne. Les normes internationales relatives à la pauvreté et à la discrimination sont depuis longtemps consacrées par des textes internationaux et elles ont été confirmées dans les déclarations et programmes d’action de délibérations internationales plus récentes. Les législateurs de l’hémisphère peuvent travailler à faire en sorte que les moyens d’atteindre l’objectif déclaré - défini en partie dans le Plan d’action de Miami comme l’accès universel aux études primaires, l’accès équitable aux services de santé de base et le renforcement du rôle des femmes dans la société - soient élaborés dans la perspective des droits, à la lumière des normes internationales existantes. Les législateurs peuvent collaborer avec la société civile pour définir les priorités en matière de réforme et influer sur la portée et l’élaboration de la politique des gouvernements sur chacune de ces questions, et jouer un rôle direct dans l’élaboration des lois dans ce domaine.

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ANNEXE 1

¹ Exception faite du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politique, tous les textes choisis ici sont énumérés comme pouvant être ratifiés, dans la Proposition de mise en application Brésil-Canada, note 62. Le Protocole complémentaire à la Convention américaine relative aux droits de l’homme dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels, ou « Protocole de San Salvador », qui n’est pas encore en vigueur, en l’absence des 11 ratifications nécessaires, ne figure pas dans la liste. Sources des textes de l’ONU : Human Rights: International Instruments - Chart of Ratifications as at 30 June 1996 (Nations Unies, New York et Genève, 1996), et site Web de l’ONU, http://www.un.org/Depts/Treaty/ final/ts2/newfiles/frontboo/tocgen.html (voir le chapitre IV sur les droits de la personne); source pour les textes de l’OÉA : site Web de l’Organisation des États américains, http://www.oas.org/EN/PROG/ hrights.htm.
² Convention américaine relative aux droits de l’homme, OÉA, Série sur les traités n^o 36.
³ Convention interaméricaine pour la prévention et la prévention de la torture, OÉA, Série sur les traités n^o 67.
⁴ Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, RTNU, vol. 993, RTC 1976/46.
⁵ Pacte international relatif aux droits civils et politiques, RTNU, vol. 999, RTC 1976/47.
⁶ Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, RTNU, vol. 999, RTC 1976/47.
⁷ Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, RTNU, vol. 660. RTC 1970/28.
⁸ Convention relative aux droits de l’enfant, doc. de l’ONU A/RES/44/25; adoptée par l’Assemblée générale le 20 novembre 1989, RTC 1992/3.
⁹ Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, RTNU, vol. 1249, RTC 1982/31.
¹⁰ Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, RTNU, vol. 1465, RTC 1987/36.

ANNEXE II