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LOPPOSITION DANS UN RÉGIME PARLEMENTAIRE
Rédaction : TABLE DES MATIÈRES GOUVERNEMENT ET OPPOSITION DANS LES DÉMOCRATIES PARLEMENTAIRES LE RÔLE DE LOPPOSITION AU CANADA LES DROITS ET RESPONSABILITÉS DE LOPPOSITION : LEXEMPLE DE LA 32e LÉGISLATURE (1980-1984) LÉTAPE
SUIVANTE : LE RÔLE DE LOPPOSITION LOPPOSITION DANS UN RÉGIME PARLEMENTAIRE Dévaloriser la politique, cest aller à lencontre de la démocratie parlementaire. Le Parlement est, après tout, un instrument de débat de rhétorique au sens classique du terme qui permet la discussion en public des affaires du peuple. Il favorise également lexpression du droit à la dissidence exercé de manière civilisée. Lopposition politique véritable est un attribut nécessaire de la démocratie, de la tolérance, et de la confiance dans la capacité des citoyens de résoudre leur divergences pacifiquement. Lexistence dune opposition, sans laquelle la politique cède la place à ladministration, est indispensable au fonctionnement des régimes politiques parlementaires. Lorsquon les perçoit comme des mécanismes qui fonctionnent mal qui sont « sérieusement surchargés », comme le disait un éminent chef de lopposition canadien, lhonorable Robert Stanfield on est aussitôt porté à croire que ce sont les droits des partis dopposition qui sont en danger, mais, en fin de compte, ce sont les droits démocratiques et les libertés en général qui sont menacés. Dans le présent document, nous allons tenter de saisir le dynamisme du rôle de lopposition dans un régime parlementaire, en particulier dans le contexte canadien. GOUVERNEMENT
ET OPPOSITION DANS LES DÉMOCRATIES La dichotomie gouvernement-opposition est aussi ancienne que la démocratie politique elle-même. Dans la conception aristotélicienne du gouvernement dAthènes, lessence même de la souveraineté reposait sur les citoyens, qui étaient en même temps gouvernants et gouvernés. Divers groupes de citoyens pouvaient se succéder au gouvernement, et la minorité pouvait chercher à rallier la majorité à son point de vue par des moyens pacifiques (cest-à-dire politiques). À lère de la politique de masse, la démocratie directe a été remplacée, à de rares exceptions près, par des gouvernements représentatifs élus périodiquement. Lélection donne lieu à une compétition qui est habituellement dominée par un petit nombre de partis politiques qui choisissent eux-mêmes leurs candidats et leurs chefs. La société libérale et démocratique moderne a cependant conservé le principe sacré exigeant que le gouvernement repose sur le consentement des gouvernés. Cela sous-entend, entre autres, que la minorité reconnaît à la majorité le droit de prendre des décisions, à condition que la majorité reconnaisse à son tour le droit de la minorité de différer dopinion et de proposer dautres lignes de conduite. Avec lavènement des parlements représentatifs et responsables, la dichotomie gouvernement-opposition est devenue plus officielle et systématique, mais les principes de base nont pas changé. Bien entendu, cette lutte légitime et permanente pour le contrôle du pouvoir décisionnel nexiste pas uniquement dans les parlements de type britannique. Dans toutes les législatures démocratiques pluralistes, le pouvoir exécutif a ses partisans et ses opposants. Et, quel que soit le pays, les corps législatifs sont confrontés au problème de la « prédominance du pouvoir exécutif », face aux exigences de nos sociétés modernes qui réclament davantage de services de la part du gouvernement(1). Or, on déplore souvent quen raison des pressions dont les corps législatifs font lobjet, leurs activités politiques sont inefficaces, voire dépassées. Par conséquent, nous examinerons certains des pouvoirs équilibreurs dont disposent les partis dopposition dans les corps législatifs des pays qui, à cause de leur statut de membres du Commonwealth britannique, sinspirent de Westminster comme modèle de démocratie parlementaire. On parle ici de modèle, mais la pratique parlementaire britannique a reposé au cours des siècles et repose encore entièrement sur des conventions. Lémergence de la structure gouvernement-opposition est relativement récente. Il fut un temps où les thèmes qui pouvaient faire lobjet du débat parlementaire étaient très limités, où le fait de sopposer à la gestion gouvernementale des affaires de lÉtat pouvait sentir la trahison; il était donc dangereux de faire figure dopposant. Au XVIe siècle, le parlementaire qui ne se contentait pas de présenter des griefs ou des projets de loi dintérêt privé, local ou spécial, mais osait sopposer à la Couronne ou débattre de questions dintérêt national comme le droit de succession, la politique étrangère et la religion, risquait lemprisonnement, voire une sanction plus grave encore. Lhistorien Macaulay commente ainsi cette période :
Ce nest quau XVIIIe siècle quon a reconnu que lopposition pouvait être « loyale » à légard de lensemble des questions de politique générale. Toutefois, on ne pouvait parler dopposition au sens moderne du terme, car, pendant presque tout le XVIIIe siècle, non seulement il nexistait pas de formation politique disciplinée, organisée et permanente, chargée de sopposer au gouvernement, mais la notion même de « faction » ou de « parti » était très mal vue. Avec la formation graduelle de groupes partisans structurés Whig et Tory à la fin du XVIIIe siècle, le terme « opposition » commença à être utilisé pour désigner principalement le ou les partis dont les membres élus nappuyaient pas le parti ministériel mais qui se présentaient aux électeurs non comme des candidats indépendants, mais comme des membres dun parti bien organisé et discipliné, apte à remplacer le parti au pouvoir. Lexpression « opposition de Sa Majesté » fut employée pour la première fois au cours dun débat tenu au Parlement britannique en 1826; elle est restée en usage depuis. Avec lévolution du gouvernement ministériel et lavènement des partis politiques, les gouvernements responsables en sont venus à recourir à des stratégies électorales, et non plus uniquement à des stratégies parlementaires. Le parti au pouvoir est « responsable » devant la Chambre des communes, au sens où il peut être démis et remplacé par un autre parti aux élections suivantes. Le gouvernement a le devoir de conserver la confiance de la Chambre entre les élections, et, même lorsquil est minoritaire, le véritable critère de confiance ne réside pas dans léquilibre quotidien des forces entre le gouvernement et lopposition à la Chambre, mais dans la perspective ou la menace de la lutte électorale que pourraient se livrer les principaux partis. À ce propos, léminent parlementaire canadien Stanley Knowles disait :
Selon M. Knowles, le rôle dun parti dopposition est non seulement de contenir et daiguillonner le parti au pouvoir mais, finalement, de le remplacer. Bernard Crick abonde également en ce sens; pour lui, la Chambre des communes britannique est le lieu où une campagne électorale perpétuelle est en cours(4). Toutefois, dans le Canada du XXe siècle, le critère d« intervalles raisonnables » proposé par M. Knowles a été plus souvent lexception que la règle. Cela a amené un certain nombre dobservateurs à signaler les risques que peuvent présenter, pour le processus parlementaire, les périodes prolongées au cours desquelles le pouvoir exécutif est assujetti au contrôle dun seul parti. Tenir des élections est une condition nécessaire mais non suffisante pour prouver la légitimité du gouvernement; aussi doit-on se garder de dévaloriser le test de légitimité que font constamment subir au gouvernement le corps législatif ainsi que lopposition. Il est capital de maintenir une distinction entre la démocratie représentative et parlementaire et la forme directe de consultation populaire quest le plébiscite qui, comme lhistoire en témoigne, peut être compatible avec les formes de gouvernement les plus technocratiques et autoritaires. La présence, au sein du Parlement, dune opposition vigilante peut être le meilleur rempart contre la tentation pour un gouvernement dinvoquer la « force majeure » et de se constituer un empire bureaucratique. Le « peuple » sexprime tant par le truchement de l« opposition loyale » que par celui du gouvernement, et tant par lintermédiaire des députés de larrière-ban que par celui des ministres du Cabinet. Il nexiste tout simplement pas de substitut aux mécanismes déquilibre quappliquent les simples députés dans le cadre de leurs fonctions de représentants et de gardiens(5). Tout comme les membres de la Chambre haute sont censés procéder à un second examen objectif des lois et protéger les droits des minorités et les intérêts des groupes, les membres de lopposition à la Chambre basse doivent freiner laction précipitée du gouvernement, afin que toute la législation soit soumise à une véritable délibération au Parlement, et veiller à ce que les points de vue contraires puissent être exprimés et défendus. LE RÔLE DE LOPPOSITION AU CANADA Avec ladoption de lActe de lAmérique du Nord britannique en 1867, le Canada a hérité dune constitution théoriquement semblable à celle du Royaume-Uni. Le principe du gouvernement responsable formé dun cabinet de ministres et celui de la suprématie du Parlement forment donc les éléments essentiels du système politique canadien. Le rôle de lopposition dans une fédération parlementaire comme le Canada diffère évidemment de celui des représentants au Congrès dans une fédération pluraliste comme les États-Unis, où les législateurs ont beaucoup plus de latitude et ne sont pas tenus de suivre docilement les orientations de lexécutif. Au Congrès, lopposition aux propositions du gouvernement sexprime au moyen dune coalition changeante, souvent bipartite. Au Canada, lopposition est beaucoup plus structurée et a un statut plus officiel. Par contre, elle doit se mesurer à un parti gouvernemental discipliné, qui risque de contrôler le corps législatif pendant de longues périodes. Il est évident que le système de partis tel que nous le connaissons nest pas près de disparaître. Nous ne pouvons revenir à lépoque de sir John A. Macdonald, où les partis comptaient un certain nombre de députés « sans attaches »; le gouvernement pouvait alors être défait parce que certains de ses députés sétaient ralliés temporairement à un autre parti, sans démissionner pour autant. Comme nous lavons déjà indiqué, la distinction qui existe aujourdhui entre le gouvernement et lopposition est très structurée et elle réside presque exclusivement dans la solidarité envers le parti(6). Toutefois, cela ne veut pas dire que tout est un fait accompli, une fois que les orientations des partis sont déterminées au moment des élections. (Il est intéressant de noter que lexpression « lopposition de Sa Majesté » est employée au Canada depuis plus longtemps que le titre de « premier ministre », ce qui témoigne de sa nature véritable constitutionnelle.) Le chef de lopposition et les partis dopposition doivent être aussi vigilants et diligents que les membres du gouvernement. Voici comment deux des plus grands parlementaires que le Canada ait connus ont décrit limportance du rôle de lopposition :
Lhonorable Lester B. Pearson, successeur du premier ministre Diefenbaker et souvent victime des ruses de ce dernier, a été invité à ajouter quelques mots de son cru pour décrire le climat de rivalité qui règne à la Chambre des communes :
En lisant ce qui précède, il est difficile de concevoir que lhistoire du contrôle, par le Parlement, du pouvoir exécutif se limite à son édification et à son « déclin », comme on se plaît à le répéter. Si cette interprétation pessimiste persiste, cest que le travail des députés de larrière-ban et des membres de lopposition, éclipsé par lempressement du Cabinet à sacquitter de sa responsabilité de gérer les affaires de lÉtat, ne reçoit pas toujours la reconnaissance quil mérite. Pourtant, comme le faisait remarquer J.R. Mallory il y a quelques années : « Il ne serait pas exagéré daffirmer que presque toutes les réformes importantes effectuées au cours des 40 dernières années ont été proposées au Parlement par un simple député appartenant généralement, mais non invariablement, à lopposition »(8). Il est arrivé que ce soit lopposition qui soit à lavant-garde, surtout sur les questions dordre social, et que ce soit le gouvernement qui finisse par suivre. Il serait donc exagéré de prétendre que, législativement parlant, les systèmes présidentiels sont nécessairement beaucoup plus vigoureux et dynamiques que notre système. Il ne nous faut pas non plus sous-estimer les avantages que présente le Parlement comme arène pour les débats. Comme la souligné Ralph Heintzman :
Malheureusement, comme tout le monde le sait, cet idéal de civilité na pas toujours droit de cité dans la pratique parlementaire. Lorsque le débat dégénère en un antagonisme automatique et stérile, cela jette le discrédit sur le processus lui-même. Une partie du problème est attribuable à la frustration qui se manifeste lorsque les pressions exercées sur le Parlement ne lui permettent pas dexercer ses fonctions de représentation et de surveillance comme il se doit. Les députés de larrière-ban ne peuvent pas sattendre à avoir une influence importante sur la législation. Toutefois, tous les députés ont le droit dexprimer les intérêts de leur électeurs, dexaminer minutieusement les actes du gouvernement et, sils font partie de lopposition, de présenter dautres solutions au public. Tout cela exige beaucoup de temps, temps que le gouvernement estime généralement quil serait préférable de consacrer à son programme législatif. Non seulement le temps est « lun des éléments les plus importants de la politiques parlementaires »(10), mais lon part du principe que « la Chambre des communes est le champ de bataille normal. Cest la grande scène publique au centre de lamphithéâtre national »(11). Par conséquent, les partis dopposition et les députés se font une concurrence acharnée pour passer le plus de temps possible sur la scène. Lopposition a sans aucun doute perdu certaines de ses prérogatives à cet égard : par exemple, le droit de prolonger indéfiniment la discussion sur les projets de loi du gouvernement (clôture, 1913), le droit de faire de lobstructionnisme (limitation du temps de parole, 1927), le droit de prolonger indéfiniment les grands débats (1955) et le droit den appeler des décisions du Président (1956)(12). La durée des discours a été considérablement raccourcie et, en 1969, on a eu recours à la clôture pour faire adopter un article complexe du Règlement (75 A, B et C), qui exposait la procédure à suivre pour limiter la durée des débats, soit unilatéralement, soit avec le consentement dun ou de plusieurs partis dopposition. Il nen reste pas moins que lopposition a encore de nombreuses occasions de sopposer au gouvernement : pendant la période des questions quotidienne, pendant les huit jours de débat qui suivent le discours du trône et les six jours qui suivent la présentation du budget, et pendant les 25 jours qui lui sont alloués de façon éparse au cours de la session. Qui plus est, lopposition a grandement bénéficié de laugmentation des sommes allouées à chaque député et au caucus de chaque parti(13), notamment pour le personnel de secrétariat et de recherche; elle a aussi accès à un plus grand nombre de services quauparavant, notamment à la Bibliothèque du Parlement. Privés des ressources que possède le gouvernement, les députés de lopposition ont sérieusement intérêt à ce que lon continue daméliorer les services offerts aux parlementaires. Il reste à savoir comment lopposition peut utiliser au mieux le temps parlementaire qui lui est alloué. Par exemple, les faits montrent que le contrôle exercé sur le trésor public est encore bien faible. Les députés sont censés surveiller le programme de dépenses du gouvernement en examinant attentivement les prévisions budgétaires des ministères, qui sont soumises aux comités permanents compétents au début de chaque session. Pourtant, malgré laccroissement du nombre de comités et leurs nouvelles attributions, il est très rare quon tente dapporter des modifications aux projets de loi de crédits et au programme de dépenses du gouvernement(14). Plusieurs propositions ont été avancées pour permettre aux députés de participer plus concrètement à la gestion des secteurs de dépenses, car à lui seul, le Comité des comptes publics ne peut effectuer que des vérifications a posteriori. La plupart de ces propositions supposent quon accroisse le pouvoir et lindépendance des comités parlementaires. Toutefois, comme la fait remarquer Thomas Hockin, ce genre de réforme ne peut manquer de recevoir un accueil mitigé de part et dautre à la Chambre :
Implicitement du moins, le rôle des députés en tant que législateurs se concertant pour atteindre un but commun va à lencontre de leur rôle partisan fondé sur la représentation de points de vue opposés. Toutefois, comme le souligne Hockin, la vertu du processus parlementaire tient au fait que le choc des idées politiques nest pas que négatif et quil peut occuper une place importante dans lélaboration de la politique gouvernementale. En fait, sans véritable opposition, létablissement dun consensus serait une simple formalité. Le Parlement ne pourrait fonctionner adéquatement sans les techniques de défense dune cause, de contestation et de persuasion auxquelles ont recours les caucus des partis et les parlementaires. Hockin résume sa pensée en ces termes :
Cela étant dit, même si la population comprenait mieux ces fonctions des parlementaires, les partis dopposition auraient toujours dénormes défis à relever, en particulier lorsque dimportantes décisions sont prises sans lintervention du Parlement. Lopposition est alors beaucoup moins en mesure dexaminer concrètement et dinfluencer laction gouvernementale. Le recours accru à des tribunes extra-parlementaires pour résoudre les problèmes du pays (conférences fédérales-provinciales, consultations de groupes dintérêt, etc.) attire inévitablement lattention sur les formes dopposition extra-parlementaires. Sil veut être une institution vraiment digne de foi, le Parlement doit être activement à lécoute de tous les points de vue sur les questions dintérêt national. Naturellement, il ne faudrait pas pour autant sen remettre automatiquement au gouvernement pour quil soit le principal agent du renforcement de la surveillance législative, car il est déjà assez préoccupé par les affaires de lÉtat. La tâche daméliorer lefficacité du parlement incombe avant tout à lopposition et à chacun des parlementaires. LES DROITS ET RESPONSABILITÉS DE LOPPOSITION : La première session de la première législature des années 80 a établi un certain nombre de précédents, apparemment peu enviables, qui ont mis à lépreuve lendurance du gouvernement et de lopposition. La session a été la plus longue de lhistoire (plus de 400 jours), entre autres parce quà plusieurs reprises, lopposition a eu recours en dernier ressort à des tactiques visant à bloquer le cours normal des travaux parlementaires. Pourtant, à la fin de la session, on a assisté à la naissance dune nouvelle constitution canadienne ainsi quà ladoption de nombreux textes législatifs importants. Pour ce qui est du rôle futur de lopposition, il importe de déterminer comment le Parlement sest acquitté de sa tâche dans le climat tendu créé par ces circonstances extraordinaires. La réforme parlementaire a été au centre des préoccupations du Canada à la fin des années 60, en grande partie à cause de lexpérience frustrante des gouvernements minoritaires qui se sont succédé et du débat excessivement long et acrimonieux suscité par ladoption du drapeau national(17). Le processus de réforme a toutefois engendré une telle controverse que, finalement, le gouvernement a imposé une série de modifications vigoureuses de lopposition. Tout comme par la suite, des critiques sinterrogeaient sur lutilité de la réforme, se demandant si, tout compte fait, « le rôle du Parlement dans son ensemble consistait à agiter des questions devant lopinion publique ou à légiférer »(18). Néanmoins, la plupart des observateurs persistaient à croire fermement que le Parlement devait être plus que le théâtre de discussions stériles. À la suite des débats orageux qui ont caractérisé la session 1980-1982, un comité spécial des Communes a été créé pour examiner le Règlement et la procédure de la Chambre et pour proposer dautres réformes. En 1982 et 1983, le Comité Lefebvre a publié une série de rapports innovateurs. Parmi les premières recommandations acceptées, lune des plus notables prévoyait le renvoi automatique des rapports des ministères et organismes gouvernementaux aux comités permanents concernés et le dépôt de réponses détaillées du gouvernement aux rapports des comités. Des propositions radicales en vue dassurer un meilleur contrôle des dépenses, formulées dans des rapports ultérieurs, ont fait long feu. Toutefois, sur dautres points, comme lélection du Président, laugmentation du nombre de membres au Bureau de régie interne, et lutilisation de comités législatifs dont le président serait choisi parmi un groupe de députés ministériels et de lopposition désignés par le Président de la Chambre, les efforts du Comité spécial en vue de rehausser le rôle du simple député, quel que soit son parti, nont pas été vains, car ces propositions de réforme ont été reprises et adoptées au cours de la 33e législature. On peut se demander dans quelle mesure ces changements institutionnels ont profité à lopposition, puisque certains deux, dont la diminution du temps de parole, avaient pour but daméliorer lefficacité des travaux du Parlement et den accélérer la marche. Lapplication rigide de la discipline de parti continuait dêtre de règle, et la responsabilité dexiger que le gouvernement rende un compte scrupuleux de son administration reposait toujours sur lingéniosité des partis dopposition, avec tout leur arsenal procédurier, et sur la qualité de leur leadership au Parlement(19). À ce propos, voici lopinion de Van Loon et Whittington :
Les deux incidents majeurs qui se sont produits au cours de la première session de la 32e législature ont montré jusquoù un parti dopposition déterminé pouvait aller, bien que certains puissent mettre en doute la « subtilité » des stratégies employées. Lors du premier incident, lopposition a réussi à empêcher le gouvernement de proposer une motion visant à mettre un terme au débat en troisième lecture de sa résolution constitutionnelle. Par suite dun flot ininterrompu de rappels au Règlement de questions de privilège, les activités de la Chambre ont été suspendues (sauf à deux reprises, sur entente des divers partis) du 26 mars au 8 avril 1981, date à laquelle le leader parlementaire du gouvernement a déposé, à titre de compromis, une motion spéciale complexe qui garantissait au gouvernement laboutissement du débat et concédait à lopposition son ajournement jusquà ce que la Cour suprême se soit prononcée sur la constitutionnalité de la résolution soumise à la Chambre. Lors du deuxième incident, lopposition a contrecarré un projet de loi omnibus (C-94, Loi de 1982 sur la sécurité énergétique) présenté par le gouvernement dans le cadre de son Programme énergétique national controversé. En refusant de voter par appel nominal sur une proposition dajournement connexe, lopposition officielle a interrompu les délibérations de la Chambre, et les cloches appelant les députés à aller voter ont sonné de 16 h 20 le 2 mars 1982 jusquà 14 h 28 le 17 mars 1982, lorsque limbroglio a pris fin grâce à un accord conclu entre tous les partis pour diviser le projet de loi en huit lois distinctes, qui ont toutes été adoptées ultérieurement après avoir fait lobjet de débats restreints. Dans ce dernier cas, lopposition a remporté une victoire partielle en réussissant à contrecarrer un important projet de loi omnibus. Par contre, il est plus difficile de quantifier les points marqués grâce au sensationnalisme de lincident des cloches en ce qui concerne lexamen du projet de loi complexe sur lénergie et sa compréhension par le public. Le fait que les médias aient été plutôt avares de commentaires dans leurs explications sur le fond du projet de loi a engendré une certaine déception chez lopposition(21). Ce genre de problème aurait été moins grave si les questions débattues avaient été simples et nettement définies. Tout compte fait, lopposition a au moins réussi à faire valoir ses droits et le gouvernement a atteint la plupart, si ce nest la totalité, de ses objectifs. Léquilibre entre compromis et obstruction, entre collaboration et opposition systématique, est souvent une question purement subjective. Lors de la session orageuse de 1980-1982 dont nous venons de parler, le gouvernement a risqué de sattirer les foudres de lopposition en invoquant larticle 75C (la guillotine) huit fois en tout. Plusieurs ordres spéciaux imposant notamment la clôture des débats ont aussi été adoptés à légard de questions dordre constitutionnel et énergétique, une fois que le gouvernement et lopposition en ont eu assez de se heurter de plein fouet. Les règles ont été contournées et il en est résulté inévitablement colère et méfiance; mais lorsque le temps sest mis à presser et que lopinion publique a été mobilisée, le gouvernement comme lopposition ont mis de leau dans leur vin. Finalement, une bonne charge de travail a été accomplie. La résolution constitutionnelle a été améliorée, bien que péniblement, à chacune des étapes qui ont mené au rapatriement de la constitution. De nombreux textes de loi de première importance ont été adoptés après avoir subi de profondes modifications. Certains comités ont été très actifs et un bon nombre de groupes de travail parlementaires spéciaux ont produit des rapports fort appréciés. Bref, au cours de la 32e législature, le Parlement a été beaucoup plus productif que le cynisme ou la confusion du public pourraient nous le laisser croire. LÉTAPE SUIVANTE : LE RÔLE DE LOPPOSITION Même si, après lélection de septembre 1984, les caucus des partis dopposition se sont retrouvés dégarnis et affaiblis, lune des premières initiatives du gouvernement de M. Mulroney a été de créer un comité spécial, le Comité McGrath, quil a chargé de proposer une réforme de la Chambre des communes visant expressément à donner plus de poids aux députés de larrière-ban. Après la publication dun premier rapport en décembre 1984, le Comité a poursuivi ses travaux jusquau dépôt de son rapport final en juin 1985. Conformément aux recommandations du Comité, des changements ont été apportés à titre provisoire au Règlement de la Chambre en juin 1985 et en février 1986. En juin 1987, lensemble des réformes proposées, à quelques additions et modifications près, a été officiellement rendu permanent(22). Certains nouveaux articles du Règlement seront sans doute utiles aux partis dopposition (et, à loccasion, à certains députés ministériels plus individualistes). Signalons ceux qui prévoient : lélection du Président de la Chambre au scrutin secret par lensemble de la députation; la possibilité pour les partis dopposition davoir trois représentants au Bureau de régie interne; létablissement de comités législatifs ponctuels, présidés par les membres dun groupe de députés ministériels et de lopposition désignés par le Président de la Chambre; un droit de regard accru des comités sur les décrets-lois, avec possibilité de désaveu; lexamen par les comités des nominations par décret du gouverneur en conseil (toutefois sans possibilité de rejet); la possibilité pour le leader de lopposition de prolonger de dix jours de séance le temps alloué à un comité permanent pour létude des prévisions budgétaires; létablissement de nouvelles procédures pour létude des affaires émanant des députés afin qu« à tout moment, jusquà six motions et projets de loi [puissent] être choisis par un Comité permanent des affaires émanant des députés et désignés « affaires pouvant faire lobjet dun vote » »(23), lattribution aux 25 comités permanents dune plus grande autonomie et du pouvoir dentreprendre des enquêtes et des études de leur propre initiatives; et laugmentation des budgets et du personnel de soutien alloués à tous les présidents de comité par un comité de liaison, sous réserve de lapprobation du Bureau de régie interne. Le Comité McGrath a aussi recommandé que la discipline de parti soit appliquée beaucoup moins rigidement, afin que les votes pris à la Chambre ne soient quexceptionnellement considérés explicitement comme des votes de confiance pouvant entraîner la défaite du gouvernement. Toutefois, les attitudes et les habitudes ancrées de longue date se sont révélées fort tenaces, et la 33e législature na pas été moins partisane et orageuse que la précédente, au grand dam de ceux qui souhaitaient impatiemment de nouvelles réformes(24). En outre, certains des nouveaux articles du Règlement, comme celui prévoyant lexamen des comités permanents des nominations faites par le Cabinet, nont pas été utilisés de façon très efficace. Qui plus est, la multiplicité des comités, permanents et législatifs comme anciens et nouveaux, a souvent quasi épuisé les ressources des partis dopposition. Le nombre accru de députés à faire partie de lopposition dans la 34e législature devrait au moins permettre de résoudre ce problème. La faiblesse numérique de lopposition officielle à la Chambre des communes ne se retrouvait pas au Sénat, où lopposition était fortement majoritaire. Lardeur renouvelée des sénateurs de lopposition a provoqué à maintes reprises de longs affrontements avec le gouvernement, notamment au sujet de projets de loi portant pouvoir demprunt et concernant les brevets pharmaceutiques, la reconnaissance du statut de réfugié et la mise en oeuvre de lAccord de libre-échange Canada-États-Unis. À plusieurs reprises, le gouvernement a menacé le Sénat de lui retirer son pouvoir de rejeter des projets de loi. Le Sénat a toutefois remporté certains succès; il a obtenu que des modifications soient apportées à plusieurs projets de loi importants et, en refusant de lâcher prise concernant ladoption du projet de loi sur le libre-échange, il a permis aux partis dopposition de lutter, lors de la dernière campagne électorale, contre le libre-échange avant quil soit un fait accompli. Entre-temps, dans larène partisane que constitue la Chambre des communes, il na plus tellement été question des propositions de réforme du Sénat, dont létude est liée au sort qui sera réservé à lAccord constitutionnel du lac Meech. En résumé, les événements survenus au cours des deux dernières législatures ont produit des avantages incertains pour les partis dopposition au Canada. La grande révision du Règlement de la Chambre des communes amorcée en 1982 et achevée en 1987, ainsi que lardeur renouvelée de lopposition au Sénat après 1984, ont fourni aux parlementaires de lopposition de nouvelles occasions de contribuer davantage à la démarche politique, du moins partiellement. La présence des caméras de télévision aux Communes et léventuel enregistrement électronique des délibérations des comités sont aussi des innovations susceptibles de se révéler avantageuses pour une opposition bien préparée. Par ailleurs, certaines des réformes apportées à la procédure proprement dite, telles que la rationalisation des débats et des votes, sont surtout utiles au gouvernement, car il est moins facile aux partis dopposition de recourir continuellement à des tactiques débatoires ou obstructionnistes. De plus, lopposition doit éviter de susciter dans la population en général une perception défavorable du Parlement en ayant recours à des mécanismes générateurs de pertes de temps ou à des coups de théâtre pendant la période des questions. Les deux partis dopposition à Ottawa doivent aussi concevoir leur rôle en fonction de ce qui se passe ailleurs quau Parlement et des autres formes dopposition politique. Dans notre système électoral, on observe souvent dimportants déséquilibres dans la représentation des régions au sein des caucus, les membres dissidents ou indépendants des caucus ne réussissent pratiquement jamais à se faire réélire, et un nombre croissant de petits partis, qualifiés de « marginaux », sont exclus de la vie parlementaire. Un assez grand nombre de Canadiens pensent probablement que ni le parti ministériel ni les partis dopposition ne représentent bien leurs points de vue. Par ailleurs, les contestataires et les groupes de pression qui ne sont affiliés à aucun parti deviennent de plus en plus actifs à toutes les étapes de la démarche politique. Sur le plan constitutionnel, ce sont maintenant les gouvernements et les assemblées législatives des provinces qui font surtout office dopposition. Les caucus des partis dopposition ne doivent donc pas concentrer leur ardeur combative sur le seul parti au pouvoir; il doivent aussi surveiller de près les autres groupes sous-représentés ou concurrents, qui se font parfois mieux entendre queux sur la scène politique nationale. Voici un commentaire paru récemment à ce sujet :
La raison dêtre du Parlement nest pas seulement dassurer la gestion des affaires de lÉtat, mais aussi de permettre lexpression de tous les points de vue légitimes. Le gouvernement a le droit et le devoir de gouverner. Quant à lopposition, si elle croit que lintérêt public est en jeu, elle a le droit et le devoir de contrecarrer laction et la politique gouvernementales, en se servant de tous les mécanismes parlementaires légitimes dont elle dispose. Ce faisant, elle tente de convaincre lélectorat quelle devrait se substituer au parti gouvernemental. À cause de cette perpétuelle confrontation, la démocratie parlementaire demeure toujours un peu pénible, mais le gouvernement représentatif régi par la règle de lalternance est essentiellement affaire de politique, et non de simple administration. Le débat sur les rôles respectifs du gouvernement et de lopposition ne date pas dhier. De nos jours, toutefois, le développement des institutions et lélargissement des activités de lÉtat ont tendance à paraître bien avancés à côté du « sous-développement » qui caractérise les contrôles législatifs sur le pouvoir exécutif. Cette constatation a permis de déceler les facteurs qui nuisent au bon fonctionnement des mécanismes déquilibre dans les systèmes politiques démocratiques et a donné lieu à de nombreuses propositions de réforme du pouvoir législatif(26). Le régime parlementaire met en jeu un principe constitutionnel fondamental, celui du gouvernement responsable. Et dans le contexte canadien, la tradition voulant quun seul parti forme le gouvernement, alliée à la faiblesse fréquente des oppositions législatives, ne fait quaccroître les risques(27). Dans ces circonstances, il devient capital, pour assurer la légitimité démocratique du système dans son ensemble, de préserver et de renforcer le rôle de lopposition. À quelques rares exceptions près, les députés ministériels de larrière-ban ne peuvent demander des comptes au Cabinet ou à la fonction publique. Cest essentiellement à lopposition quincombe la tâche de veiller à ce que le gouvernement reste vigilant et de faire valoir courageusement les droits de la législature vis-à-vis du pouvoir exécutif. En sacquittant de ces fonctions, lopposition rend service à tout le monde, car, comme le disait John Stewart : « à court terme, il peut sembler avantageux pour le gouvernement de faire adopter ses lois sans encombre par la Chambre mais, à long terme, cela contribue à jeter le discrédit sur le gouvernement et le Parlement »(28). Bien quon prétende que le modèle classique est en voie de céder le pas à un système fondé sur les impératifs administratifs(29), la vigilance et lefficacité de lopposition parlementaire demeurent encore la meilleure garantie dun bon gouvernement. (1) Voir par exemple David Olson, The Legislative Process : A Comparative Approach, New York, Harper & Row, 1980, surtout le premier chapitre. Léquilibre changeant des forces dans larène politique fait aussi lobjet de nombreux articles dans la revue internationale de politique comparée Gouvernement and Opposition. Le numéro de lautomne 1988 publiait un article de George Feaver, intitulé « Letter from Canada », qui brossait un tableau de lévolution politique du Canada depuis 1968. (2) Cité dans Thomas Hockin, « The Role of the Loyal Opposition in Britains House of Commons : Three Historical Paradigms », Parliamentary Affairs, vol. 25, 1971-1972, p. 54. (3) Stanley Knowles, « The Role of the Opposition in Parliament », allocution prononcée devant lEmpire Club du Canada le 21 mars 1957, Toronto, Ontario Woodsworth Memorial Foundation, 1957 (traduction). (4) Bernard Crick, The Reform of Parliament, Londres, Weidenfeld et Nicolson, 1954, p. 95. (5) Les résultats de recherches empiriques confirment lopinion selon laquelle les corps législatifs sont plus sensibles aux intérêts du public que les autres pouvoirs. Le rôle des législateurs ne peut être usurpé par les fonctionnaires du gouvernement. Voir par exemple Lee Sigleman et William Vanderbok, « Legislators, Bureaucrats and Canadian Democracy : The Long and Short of It », Revue canadienne de science politique, vol. 10, 1977, p. 615-623. (6) Voir Eugene Forsey, « Gouvernment Defeats in the Canadian House of Commons, 1867-1873 », Revue canadienne déconomique et de science politique, vol. 19, no 3, août 1963, p. 364-367; Thomas Hockin, « Flexible and Structured Parliamentarianism : From 1848 to Contemporary Party Government », Revue détudes canadiennes, vol. 14, no 2, été 1979. (7) « The Role of the Opposition », allocution prononcée devant le Canadian Club dOttawa, le 27 janvier 1959 (traduction). (8) Cité dans Allan Kornberg et William Mishler, Influence in Parliament : Canada, Durham, Duke University Press, 1976, p. 56 (traduction). (9) Ralph Heintzman, « The Educational Contract », article servant dintroduction au numéro spécial de la Revue détudes canadiennes intitulé « Le parlementarisme : bilan et prospective », vol. 14, no 2, été 1979, p. 143. (10) C.E.S. Franks, « Procedural Reform in the Legislative Process », The Legislative Process in Canada : The Need For Reform, W.A.W. Neilsen et J.CC. MacPherson (éd.). Montréal, Institut de recherches politiques, 1978, p. 250 (traduction). (11) John Stewart, The Canadian House of Commons, cité par Geoffrey Stevens dans Neilsen et MacPherson (1978), p. 230 (traduction). (12) Robert Jackson et Michael Atkinson, The Canadian Legislative System, 2e édition révisée, Toronto, Macmillan, 1980, p. 117. (13) Lopposition officielle et son chef ont un statut préférentiel : priorité dans certains débats et à la période des questions, ainsi quune résidence officielle. Pour être reconnu officiellement, un parti doit normalement avoir réussi à faire élire douze députés, mais cette exigence peut être assouplie dans des circonstances spéciales. (14) Consulter Harold D. Clarke et al. (éd.), Parliament, Policy and Representation, Toronto, Methuen, 1980, partie II, en particulier Paul Thomas, « Parliament and the Purse Strings », p. 160-181. (15) Thomas Hockin, « Adversary Politics and Some Functions of the Canadian House of Commons », The Canadian Political Process, 3e édition, Orest M. Kruhlak (éd.), Toronto, Holt, Rinehart and Winston, 1979, p. 370 (traduction). Consulter aussi C.E.S. Franks, « The Dilemma of the Standing Committees of the Canadian House of Commons », Revue canadienne de science politique, vol. 4, 1977, p. 461-476. (16) Hockin (1979), « Adversary Politics ... », p. 377-378 (traduction). (17) Le problème a déjà été examiné par Pauline Jewett dans « The Reform of Parliament », Revue détudes canadiennes, vol. 1, no 3, November 1966, p. 11-15. Consulter également Trevor Lloyd, « The Reform of Parliamentary Proceedings », The Prospect of Change : Proposals for Canadas Future, Abraham Rotstein (éd.), Toronto, McGraw-Hill, 1965. (18) J.A. Lovink, « Who Wants parliamentary Reform? », Queens Quarterly, vol. 79, 1972, p. 510 (traduction). (19) Linstitutionnalisation de la surenchère partisane dans la lutte entre le gouvernement et lopposition se retrouve aussi dans les législatures provinciales. Voir les conclusions auxquelles Frederick Fletcher et Arthur Goddard sont arrivés dans « Government and Opposition : Structural Influences on Provincial Legislatures », Legislative Studies Quarterly, vol. III, no 4, nobermbre 1978, p. 647-669. (20) Richard Van Loon et Michael Whittington, The Canadian Political System : Environment, Structure, and Process, 3e édition, Toronto, McGraw-Hill Ryerson, p. 62 (traduction). (21) Étant donné que la presse fait une certain sélection des activités de la Chambre quelle veut couvrir, particulièrement en ce qui concerne les délibérations des comités, les critiques de lopposition peuvent être portés à rejoindre lopinion dOscar Wilde qui, au retour de la première dune de ses pièces, a dit : « La pièce a été un succès mais le public a été un échec ». (Cité dans Hockin (1979), « Adversary Politics ... », p. 372.) (22) Pour avoir un exposé complet des modifications apportées au Règlement, consulter le bulletin dactualité 82-15F de la Biliothèque du Parlement, intitulé La réforme de la procédure de la Chambre des communes; voir aussi Charles Robert, « Changing the Rules of the Game in the Canadian House of Commons », The Table, vol. LV, 1987, p. 128-137. (23) Nora Lever, « Où en sommes-nous depuis le nouveau Règlement? », Revue parlementaire canadienne, automne 1988, p. 14. Au cours de la dernière session, une députée de lopposition, Lynn McDonald, a déposé un projet de loi qui a été désigné comme pouvant faire lobjet dun vote, le projet de loi C-204, Loi sur la santé des non-fumeurs; il a obtenu la sanction royale le 28 juin 1988. (24) Voir David Kilgour, « La discipline de parti et la démocratie au Canada », Revue parlementaire canadienne, automne 1988, p. 10-11. (25) Robert Jackson, Doreen Jackson et Nicolas Baxter-Moore, Politics in Canada : Culture, Institutions, Behaviour and Public Policy, Scarborough, Prentice-Hall, 1986, p. 332 (traduction). (26) Consulter par exemple le chapitre sur « Les modèles dopposition » de Robert Dahl, Lavenir de lopposition dans les démocraties, Paris, S.E.D.E.I.S., 1966; The Role of the Legislature in Western Democracies, Washington, American Enterprises Institute for Public Policy Research, 1981; Thomas dAquino et al. (éd.), Le parlementarisme au Canada : les enjeux dune réforme, Montréal, Conseil dentreprises pour les questions dintérêt national, 1983, notamment les pages 39 à 43 : « Le rôle de lopposition : ses tactiques, son information et son contrôle de limputabilité ». (27) Lécart entre la croissance du pouvoir exécutif et la situation du pouvoir législatif est particulièrement marqué dans les systèmes politiques provinciaux. Ce nest pas daujourdhui que les partis dopposition à la législature albertaine sont faibles, et, à lheure actuelle, il ny a pas de députés de lopposition à lassemblée législative du Nouveau-Brunswick. (28) John Stewart, « Strengthening the Commons », Revue détudes canadiennes, numéro spécial intitulé Le parlementarisme : bilan et prospective, vol. 14 no 2, été 1979, p. 47 (traduction). (29) On souligne souvent le désir des gouvernements modernes datteindre un objectif defficacité fonctionnelle, leur réticence à communiquer des renseignements et leur tendance à recourir à des décrets et à des pouvoirs de réglementation chaque fois que cela est possible. |