L'itinérance - les expériences américaine et canadienne (PRB 00-02F)

La question des conflits d’intérêts est un élément qui relève de l’éthique, et les gouvernements et les assemblées législatives du Canada ont élaboré des lois et des codes de conduite qui prévoient toute une gamme de mesures visant à prévenir les conflits d’intérêts. Le présent document ne traite que des mesures les plus importantes adoptées au palier fédéral. Il concerne principalement les législateurs fédéraux, mais d’autres titulaires de charge publique sont visés par les règles sur les conflits d’intérêts, notamment les fonctionnaires, les juges, et les membres d’organismes administratifs, de tribunaux et de sociétés d’État.

La société s’attend à ce que chaque individu soit aussi libre que possible de poursuivre ses objectifs économiques; elle s’attend également à ce que les titulaires de charge publique ne s’occupent pas, dans l’exercice de leurs fonctions, d’affaires dans lesquelles ils possèdent un intérêt économique personnel. Même une apparence de conflit d’intérêts a pour effet de saper la confiance du public dans l’intégrité des titulaires de charge publique.

Certains estiment que le Parlement devrait promulguer des lois plus sévères en matière de conflits d’intérêts. D’autres craignent que l’adoption de règles plus strictes ne dissuade les personnes compétentes de se consacrer aux affaires publiques. Il est difficile de trouver le juste milieu et de protéger en même temps la vie privée des législateurs. C’est peut-être pour cette raison que les quatre projets de loi sur les conflits d’intérêts qui ont été déposés au cours des trente-troisième et trente-quatrième législatures sont morts au Feuilleton, et que le rapport d’un comité parlementaire de la législature suivante n’a pas eu de suite.

CONTEXTE ET ANALYSE

Il existe plusieurs définitions de « conflit d’intérêts ». Le juge W.D. Parker, qui a présidé l’enquête menée sur les allégations de conflits d’intérêts concernant l’honorable Sinclair Stevens, a défini le conflit d’intérêts réel comme « une situation dans laquelle un ministre a connaissance d’un intérêt pécuniaire privé suffisant pour influer sur l’exercice de ses fonctions et responsabilités officielles ». Par ailleurs, il y a, selon lui, conflit d’intérêts potentiel lorsqu’un ministre « se trouve dans une situation où l’existence d’un intérêt pécuniaire privé pourrait influer sur l’exercice de ses fonctions et responsabilités officielles [...] pourvu qu’il n’ait pas encore exercé les dites fonctions ou responsabilités ». Le conflit d’intérêts potentiel devient réel lorsque le ministre ne se départit pas des éléments d’actif pertinents ou n’abandonne pas les fonctions ou responsabilités officielles visées. Le juge Parker a aussi mentionné qu’il y avait apparence de conflit d’intérêts « lorsqu’il y a de la part d’une personne raisonnable bien informée, une crainte raisonnable de conflits d’intérêts », même s’il n’y a pas en fait de conflit d’intérêts potentiel ou réel. Certaines définitions mettent l’accent sur la « prise de décision » plutôt que sur les « situations » tandis que d’autres régimes préfèrent tout simplement ne pas définir le conflit d’intérêts.

Les principes de l’impartialité et de l’intégrité sous-tendent les règles sur les conflits d’intérêts. Un décideur ne peut être jugé impartial et intègre s’il tire ou peut tirer un avantage personnel d’une décision. La confiance du public dans les institutions du gouvernement est étroitement liée à la conviction que des décisions seront prises et que des lois seront adoptées et ensuite appliquées équitablement et objectivement, sans parti pris et sans qu’il soit tenu compte de considérations personnelles. Cela dit, on ne sait pas jusqu’où doit aller l’impartialité, surtout lorsqu’il est question de politique partisane. On ne sait pas non plus si les intérêts personnels en cause sont forcément purement économiques.

De nos jours, l’État intervient dans presque tous les secteurs de l’économie soit en exerçant un contrôle direct, soit en exerçant d’autres formes de contrôle par l’intermédiaire des organismes de réglementation et au moyen des lois sur la sécurité et la santé, des politiques fiscales et des subventions. Aussi arrive-t-il souvent qu’une loi présentée au Parlement ait, à certains égards, des répercussions sur les intérêts économiques des parlementaires.

Certains types de conflits d’intérêts sont inévitables. Un conflit inhérent découle de la situation des parlementaires à titre de membres de la société, c’est-à-dire à titre de propriétaires, de parents et de consommateurs. Le Parlement est continuellement saisi de projets de loi qui touchent ces intérêts. Toutefois, comme les parlementaires sont visés au même titre que les autres citoyens, il y a peu de chances que des conséquences regrettables découlent de conflits de ce type. Une autre source inévitable de conflits tient à l’intérêt de représentation, qui résulte du fait que les parlementaires partagent avec leurs électeurs certains intérêts personnels, par exemple en matière d’agriculture, de pêche ou de mise en valeur des ressources naturelles. Il est d’autres types d’intérêts qui, dans certains cas, ont des répercussions notables sur l’indépendance d’un législateur, surtout lorsqu’il est appelé à siéger au Cabinet. Les entreprises familiales posent un problème particulier, mais cette catégorie englobe également toute une gamme de biens, de dettes et d’intérêts financiers. Ce sont ces intérêts que visent habituellement les règles sur les conflits d’intérêts.

Dans quelle mesure un parlementaire doit-il donc conserver des intérêts économiques personnels? Le problème tient au fait que les règles ne doivent pas être sévères au point de décourager les personnes compétentes d’entrer dans la vie publique, mais doivent l’être suffisamment pour prévenir les pratiques contraires à l’éthique et maintenir la réputation du Parlement et des parlementaires auprès du public. Les règles doivent également faire une distinction entre les députés et les sénateurs qui, individuellement, ont peu d’influence sur le processus décisionnel, et les membres du Cabinet et leur personnel.

A. Moyens de contrôle

Diverses méthodes permettent de contrôler les conflits d’intérêts.

La divulgation exige que le parlementaire déclare ses biens; la démarche typique est de le faire d’abord confidentiellement à une personne désignée, puis publiquement, de façon que ses intérêts personnels soient connus du public et qu’il soit ainsi empêché d’agir à des fins personnelles. Les électeurs et les collègues du parlementaire sont ainsi informés de sa situation et sont à même de juger de sa conduite.
La prévention oblige un parlementaire à se départir des intérêts ou des relations qui pourraient fausser son jugement, soit en les vendant à un tiers avec lequel il n’a aucun lien de dépendance, soit en les plaçant dans une fiducie gérée par un administrateur indépendant. Il faut alors s’assurer que la fiducie échappe à l’intervention du parlementaire.
Le désistement empêche un parlementaire d’intervenir dans une affaire dans laquelle il a un intérêt financier personnel.

Les régimes de conflits d’intérêts types englobent un certain nombre de ces moyens de contrôle.

B. Catégories d'intérêts

Les intérêts plus communs qui peuvent placer les législateurs dans une situation de conflit sont énumérés ci-après.

Investissements. Les investissements peu susceptibles de donner lieu à des conflits d’intérêts sont les obligations de l’État, les certificats de placement garantis et les fonds mutuels. Toutefois, ces investissements peuvent parfois constituer une source de conflit d’intérêts. Par exemple, le Commissaire de l’Ontario a statué que le Trésorier de la province ne peut détenir des obligations du gouvernement provincial parce que c’est lui qui fixe les taux d’intérêt. Quels sont les investissements pouvant constituer une source de conflit d’intérêts qui peuvent être placés en fiducie? La valeur des intérêts détenus doit-elle être divulguée? La valeur des actions détenues par un parlementaire doit-elle être limitée à une fraction du capital-actions émis par une société? Bien entendu, le choix d’un chiffre arbitraire pose des problèmes, car il peut représenter un montant insignifiant lorsqu’il n’y a que quelques actionnaires; par contre, il peut entraîner le contrôle effectif de la société si les actions sont largement réparties.

Dettes. Elles peuvent, tout comme les actifs, constituer une source de conflit d’intérêts potentiel. Les créanciers des titulaires de charge publique sont perçus comme pouvant exercer sur leurs débiteurs une certaine influence.

Postes occupés dans une société. Un législateur peut se rendre compte que le Parlement étudie des mesures qui le touchent en tant que cadre supérieur, administrateur ou employé d’une société, ou des mesures qui touchent les intérêts de sa société. Comme administrateur, il doit agir au mieux des intérêts de sa société, tandis qu’en qualité de législateur, il a une obligation semblable envers le public.

Autres emplois et activités professionnelles. Dans quelle mesure les parlementaires devraient-ils être autorisés à poursuivre la pratique du droit, leurs activités d’experts-conseils ou tout autre emploi? Les membres du Cabinet ne peuvent plus poursuivre de telles activités. Faudrait-il fixer un plafond au revenu tiré d’un autre emploi? Les parlementaires étudient des projets de loi qui peuvent influer sur les affaires de leurs clients; ils pourraient donc se trouver dans une situation opposée à l’intérêt public. Un législateur pourrait peut-être attirer plus de clients si ceux-ci le croyaient en mesure d’augmenter leur influence auprès du gouvernement fédéral. Un parlementaire devrait-il pouvoir se servir de ses fonctions officielles en vue d’augmenter sa clientèle?

Lobbying. Il est normal pour un législateur de traiter avec les hauts fonctionnaires du gouvernement au nom de ses électeurs. Que faut-il penser d’un parlementaire qui profiterait de ses fonctions pour promouvoir ses propres intérêts ou qui serait rémunéré pour agir au nom de tiers? Devrait-il être autorisé à comparaître devant les comités, les commissions ou les tribunaux fédéraux en son propre nom, ou l’apparence de jeu d’influence serait-elle trop forte? Dans quelle situation se trouvent les législateurs qui reçoivent des avantages indirects comme avocats, employés ou conseillers financiers de personnes ou de sociétés qu’ils représentent? Suffit-il qu’un parlementaire divulgue ses intérêts et activités aux fonctionnaires avec lesquels il traite ou doit-il éviter tout contact avec eux ou leurs organismes, sauf dans l’exercice de ses fonctions officielles en tant que représentant de ses électeurs?

Marchés et activités du gouvernement. Les législateurs devraient-ils être autorisés à participer, au même titre que l’ensemble des Canadiens, aux programmes du gouvernement, ou l’apparence de jeu d’influence serait-elle trop forte et la possibilité de conflit trop grande? Dans quelle mesure les parlementaires devraient-ils détenir des actions de sociétés qui obtiennent des marchés du gouvernement?

Cadeaux et honoraires. Un parlementaire devrait-il être autorisé à accepter des voyages de vacances gratuits ou d’autres cadeaux de la part de connaissances, d’entreprises ou de gouvernements étrangers, ou faudrait-il imposer des limites à la valeur qui peut être acceptée? Faudrait-il se contenter d’exiger la divulgation de tels cadeaux? Les « honoraires » peuvent en fait être des cadeaux déguisés.

Renseignements obtenus dans le cadre de fonctions officielles. Doit-on prévoir des mesures de contrôle pour empêcher les législateurs d’utiliser à des fins personnelles des renseignements obtenus dans le cadre de leurs fonctions officielles?

Conjoint et enfants à charge. Dans quelle mesure les intérêts dont nous avons fait mention précédemment devraient-ils être contrôlés s’ils sont détenus par des personnes ayant des liens de parenté avec le parlementaire? En effet, ce dernier peut être influencé autant par les intérêts de sa famille que par les siens propres.

C. Règles légales et parlementaires

Les règles régissant les conflits d’intérêts chez les parlementaires sont, pour la plupart, incorporées dans trois lois du Parlement (le Code criminel, la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi électorale du Canada), ainsi que dans le Règlement de la Chambre des communes et le Règlement du Sénat. (Il sera question plus loin du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat).

La corruption, forme la plus extrême de conflit d’intérêts, constitue une infraction criminelle. En effet, le Code criminel prévoit qu’un parlementaire qui accepte ou tente d’obtenir une contrepartie valable à l’égard d’une chose qu’il a faite ou omise en sa qualité officielle est passible d’une peine de prison de 14 ans. De plus, suivant le paragraphe 23(1) du Règlement de la Chambre des communes, le fait d’offrir un avantage quelconque à un parlementaire en vue de favoriser toute opération devant être conduite au Parlement « constitue un délit qualifié de ‘high crime and misdemeanour’ et tend à la subversion de la Constitution ». La Loi sur le Parlement du Canada interdit à un parlementaire de recevoir une rémunération de l’extérieur pour des services rendus concernant toute question à l’étude devant la Chambre, le Sénat ou leurs comités. La Loi empêche aussi les personnes ayant un emploi rémunéré au gouvernement fédéral, ainsi que certains fonctionnaires provinciaux, d’être élus à la Chambre des communes, bien qu’il y ait des exceptions. D’après la Loi sur le Parlement du Canada, les députés des assemblées législatives provinciales ne peuvent être élus à la Chambre des communes. La Loi électorale du Canada interdit aux membres de ces assemblées de poser leur candidature à la Chambre des communes; il en est de même pour les membres du Conseil des Territoires du Nord-Ouest, du Conseil du territoire du Yukon et de l’Assemblée législative du Nunavut, et pour certains autres titulaires de charge publique qui ne sont pas autorisés à voter.

La Loi sur le Parlement du Canada prévoit aussi qu’une personne ne peut être élue à la Chambre des communes si elle détient, directement ou indirectement, un contrat ou un marché du gouvernement mettant en cause des deniers publics. Une interdiction semblable s’applique aux sénateurs. Si un parlementaire ne touche pas de deniers publics, mais reçoit un avantage sous une autre forme en application du contrat, il ne tombe probablement pas sous le coup de cette disposition, mais cela est loin d’être clair. De plus, si un parlementaire est actionnaire d’une société qui a obtenu un contrat du gouvernement, l’interdiction ne s’applique que dans le cas où ce contrat porte sur l’exécution de travaux publics. Cela semblerait permettre à un parlementaire de placer ses intérêts dans une société et de se soustraire ainsi à l’interdiction, ce qui constitue une échappatoire de taille. Par ailleurs, les contrats qui portent sur l’exécution de travaux publics ne représentent qu’une faible partie de l’ensemble des marchés de l’État. Entre autres exceptions, signalons les contrats dévolus par voie de transmission, pour cause d’expiration de délai ou par mariage, ou pour lesquels le parlementaire est exécuteur, avant que ne se soient écoulés 12 mois depuis la date à laquelle il en assume la responsabilité.

Toutefois, selon un autre article de la Loi sur le Parlement du Canada, chaque contrat du gouvernement doit stipuler qu’un député ne peut y être partie ni participer aux bénéfices qui en découlent, ce qui implique qu’il ne peut être partie à un tel marché s’il en reçoit quelque avantage que ce soit, qu’il s’agisse ou non de deniers publics ou que le marché soit conclu ou non avec une société.

Il n’y a pas d’obligation de divulguer les intérêts financiers, mais l’article 21 du Règlement de la Chambre des communes prévoit que nul député n’a le droit de voter sur une question dans laquelle il a un intérêt pécuniaire; le vote de tout député ainsi intéressé doit être rejeté. Le Règlement du Sénat contient une disposition semblable. De plus, les sénateurs qui ont un intérêt pécuniaire relatif à une question renvoyée à un comité spécial ne peuvent faire partie de ce comité. Aucune des règles ne prive le parlementaire de son droit de participer à un débat.

L’article 22 du Règlement de la Chambre des communes oblige les députés à faire état de tous les voyages qu’ils effectuent à l’étranger et qui sont liés au fait qu’ils sont députés lorsque ce n’est pas le député, une association reconnue, un parti politique ou le gouvernement qui assume les frais de tels voyages. Le nom de la personne ou du groupe qui paie les dépenses doit alors être divulgué. Le greffier de la Chambre conserve tous ces renseignements dans un registre public. Il n’existe pas de règle semblable pour les sénateurs.

D. Code régissant la conduite des titulaires de charge publique
en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat (1994)

Ce code, qui, sur l’ordre du premier ministre, s’applique aux ministres, aux secrétaires parlementaires et aux hauts fonctionnaires, a été instauré par le gouvernement fédéral en septembre 1985; légèrement modifié, il a été maintenu en vigueur par les gouvernements successifs. Il prévoit que dès sa nomination, le titulaire d’une charge publique doit organiser ses affaires privées de façon à éviter les conflits d’intérêts réels, potentiels ou apparents. Tout titulaire de charge publique doit s’abstenir des activités suivantes : solliciter ou accepter de l’argent ou des cadeaux; venir en aide à des particuliers dans leurs rapports avec le gouvernement d’une façon qui pourrait compromettre son statut professionnel; utiliser à son propre avantage ou bénéfice des renseignements obtenus dans l’exercice de ses fonctions officielles; et tirer un avantage indu de la charge publique qu’il a occupée, à l’expiration de son mandat. Depuis 1994, l’information relative aux conjoints et aux enfants à charge des ministres, des secrétaires d’État et des secrétaires parlementaires est pertinente.

Le Code propose diverses méthodes d’application auxquelles doivent se conformer les titulaires de charge publique afin de réduire les risques de conflit d’intérêts; il s’agit, selon les biens et les intérêts en question, de la prévention, du rapport confidentiel, de la déclaration publique et du dessaisissement. Ce dernier peut être réalisé par l’établissement de fiducies ou de contrats de gestion. Le titulaire d’une charge publique ne doit pas se livrer aux activités extérieures suivantes : exercer une profession; gérer ou exploiter une entreprise ou un commerce; conserver ou accepter un poste d’administrateur ou un autre poste dans une société commerciale ou financière; occuper un poste dans un syndicat ou une association professionnelle; agir comme expert-conseil rémunéré. Le Code énonce aussi certaines règles que doit respecter le titulaire d’une charge publique après qu’il a quitté son poste. Ainsi, sauf dans le cas des ministres pour qui la période prescrite est de deux ans, il est interdit aux titulaires de charge publique de se livrer à certaines activités dans l’année qui suit la cessation de leurs fonctions. Cette mesure a pour but d’assurer leur impartialité au cours de leur mandat et d’éviter tout traitement de faveur lorsqu’ils quittent leurs fonctions.

L’application du Code relève du Bureau du conseiller en éthique. Pour des raisons administratives, le bureau est situé au ministère de l’Industrie, mais il est placé sous la direction générale du greffier du Conseil privé. Ainsi, le bureau est indépendant de l’exécutif du gouvernement.

E. Rapport du Groupe de travail sur les conflits d'intérêts (1984)

Le Groupe de travail sur les conflits d’intérêts, présidé par l’honorable Michael Starr et l’honorable Mitchell Sharp, a été formé par le gouvernement fédéral et chargé d’élaborer un mécanisme pour aborder les conflits d’intérêts qui permettrait de garantir à la fois l’intégrité de l’appareil gouvernemental et la confiance que lui témoigne le public; en même temps, il devait reconnaître la nécessité d’attirer des candidats de haut calibre dans les charges publiques. Les auteurs du rapport ont relevé neuf activités qui constituent des sources de conflits d’intérêts et recommandé diverses façons d’aborder ces situations de conflits d’intérêts, selon leur gravité : utilisation d’un code d’éthique, de procédures judiciaires ou quasi-judiciaires, ou établissement de codes de procédure complémentaires s’appliquant dans des situations communes à certains organismes d’État ou propres à un organisme en particulier. Ces recommandations visaient uniquement les ministres du Cabinet et les secrétaires parlementaires, et non les députés et les sénateurs.

Les moyens de réduire au maximum les conflits d’intérêts pourraient prendre la forme de règlements pris par le gouverneur en conseil. Parmi les recommandations importantes du rapport, signalons celle qui concernait l’établissement d’un Bureau de l’éthique dans le secteur public, chargé des fonctions consultatives, administratives, d’enquête et d’information. Si le Groupe de travail a recommandé l’adoption de règles régissant l’après-mandat, il a toutefois reconnu qu’il était difficile de faire respecter des règles une fois qu’une personne a quitté la charge qu’elle occupait.

F. Recommandations de la Commission Parker

Dans le rapport qu’il a rendu public en 1987 sur les allégations de conflit d’intérêts concernant Sinclair Stevens, le juge William Parker a proposé que soit abandonné le recours à des fiducies sans droit de regard comme moyen de se conformer aux lignes directrices relatives aux conflits d’intérêts. Il a déclaré que dans certains cas, il est illusoire de croire que ces fiducies sont « sans droit de regard » et qu’on peut abuser de ce principe. Il a recommandé qu’on exige dans les lignes directrices la déclaration publique et détaillée des biens, des intérêts et des activités des titulaires de charge publique, sans oublier les biens de leur conjoint. Il a également proposé qu’on n’exige pas la déclaration de certains biens personnels, notamment une résidence, les voitures, l’argent en caisse et les économies, afin de protéger la vie privée des personnes en cause.

La déclaration aurait été versée à un registre public et mise à la disposition de tous. Le juge Parker était également d’avis qu’un ministre devrait se départir de certains biens personnels lorsqu’il est évident que leur possession entraînerait un conflit d’intérêts, ou encore se désister dans les cas où, malgré l’adoption de mesures préventives, un conflit d’intérêts surgit.

MESURES PARLEMENTAIRES

Depuis près de 25 ans, on a tenté à plusieurs reprises d’établir des règles sur les conflits d’intérêts. En 1973, le gouvernement fédéral a publié un livre vert intitulé Les membres du Parlement et les conflits d’intérêts dans lequel il proposait de regrouper et d’étendre les règles en vigueur. Ce livre vert a été étudié par un comité de la Chambre des communes et par un comité du Sénat qui ont tous deux formulé de nombreuses recommandations. En 1978, le gouvernement a présenté le projet de loi concernant l’indépendance du Parlement, qui aurait élargi les mesures proposées dans le livre vert et retenu certaines des recommandations contenues dans les rapports des deux comités. Le projet de loi a franchi l’étape de la deuxième lecture, mais il est mort au Feuilleton lorsque le Parlement a été dissous en 1979.

A. Registre des intérêts des députés

Le 25 novembre 1985, le Comité permanent de la gestion et des services aux députés de la Chambre des communes a été chargé d’étudier l’opportunité d’établir un registre des intérêts des députés. Dans le cadre de ses travaux, le Comité devait déterminer s’il y a lieu de divulguer la rémunération que touche un député pour siéger au conseil d’administration d’une entreprise publique ou privée, pour occuper d’autres postes ou fonctions ou pour exercer d’autres métiers ou professions. Le Comité sénatorial permanent du règlement et de la procédure a été saisi de la même question.

Après avoir consulté des députés de tous les partis, le Comité a conclu qu’il n’y avait pas lieu d’instaurer un registre des intérêts des députés et que les lois existantes applicables aux conflits d’intérêts des députés étaient satisfaisantes. Il a en outre indiqué qu’un tel registre n’aurait guère d’autre effet que de permettre des ingérences dans la vie privée des députés. Le Comité sénatorial, lui, a recommandé une refonte complète des règles sur les conflits d’intérêts applicables aux parlementaires.

B. Loi sur les conflits d'intérêts chez les parlementaires

Quatre projets de loi visant à régir les conflits d’intérêts chez les législateurs fédéraux ont été déposés au cours des trente-troisième et trente-quatrième législatures. Tous sont morts au Feuilleton. (Voir la chronologie à la fin du document.) Ces projets de loi, identiques à ceux qui étaient examinés par plusieurs provinces, auraient obligé les sénateurs, les députés, ainsi que leurs conjoints et les enfants à leur charge à déclarer annuellement leur patrimoine à une commission indépendante composée de trois personnes. La commission aurait disposé d’un vaste pouvoir discrétionnaire du fait qu’elle aurait pu conseiller les parlementaires sur leurs intérêts financiers, exiger la déclaration publique de leur patrimoine, fournir des conseils sur la conduite qu’il convient d’adopter et entreprendre des enquêtes par suite d’allégations de violation des règlements. Les sanctions proposées auraient pu aller d’amendes à la perte du siège du parlementaire. Toutefois, c’est la Chambre des communes ou le Sénat, selon qu’il s’agit d’un député ou d’un sénateur, qui auraient imposé de telles sanctions.

La commission aurait été constituée d’un président choisi après consultation du premier ministre et des chefs des autres partis, d’un membre choisi par le gouvernement à partir d’une liste soumise par l’opposition, et d’un membre choisi par le gouvernement. Elle aurait pu faire enquête sur les conflits présumés, de son propre chef ou à la demande du premier ministre ou d’une majorité de sénateurs ou de députés.

Les projets de loi auraient restreint les honoraires que pourraient exiger les ministres et les secrétaires parlementaires. Pendant un certain temps après avoir quitté la Chambre ou le Sénat, les anciens ministres ou secrétaires parlementaires n’auraient pu se voir accorder de marchés de l’État. Il leur aurait été interdit de faire du lobbying auprès du gouvernement pendant un an après qu’ils auraient cessé d’exercer leur charge.

Ces projets de loi ont été l’objet de maintes critiques : entre autres, ils n’exigeaient pas des aides politiques qu’ils divulguent leurs avoirs et ils ne prévoyaient pas la déclaration obligatoire des montants reçus d’un parti politique. On contestait également le fait que les conjoints étaient obligés de divulguer leurs intérêts. Il faut préciser que les projets de loi n’auraient pas institué la divulgation complète recommandée par la Commission Parker; le responsable du registre des intérêts aurait plutôt préparé un résumé des renseignements confidentiels divulgués à la commission, sous réserve des règlements pris par celle-ci et approuvés par le gouverneur en conseil.

C. Le Comité mixte spécial relatif aux conflits d'intérêts

Le 22 novembre 1991, le gouvernement a déposé son troisième projet de loi sur les conflits d’intérêts, le C-43. Passant outre à l’étape de la deuxième lecture, on a immédiatement renvoyé le projet à un comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes qui a été chargé de l’étudier en profondeur et d’examiner, entre autres, de quelle façon d’autres instances ont abordé la question des conflits d’intérêts.

Le Comité mixte spécial relatif aux conflits d’intérêts a déposé son rapport le 10 juin 1992. L’opinion des membres du Comité différait à bien des égards des orientations reflétées dans le projet de loi C- 43. Au lieu d’une commission de trois membres, le Comité recommandait la nomination d’un « jurisconsulte » qui ferait fonction de conseiller et d’enquêteur. Comme dans le projet de loi C- 43, les députés auraient été tenus de divulguer publiquement leurs intérêts financiers, mais non leurs valeurs en espèces. Le régime proposé par le Comité aurait été relativement plus exigeant que celui que proposait le projet de loi C-43 en ce qui concerne la divulgation des biens du conjoint.

Au sujet du respect des règles, le Comité a également recommandé la mise en place de mesures qui se seraient ajoutées à celles que renfermait le projet de loi C-43, par exemple l’obligation de déclarer l’existence d’un intérêt personnel à l’occasion d’une discussion ou d’un vote et, par conséquent, celle de s’abstenir de participer à une telle discussion ou à un tel vote. Jugeant que les dispositions actuelles de la Loi sur le Parlement du Canada en matière de conflit d’intérêts sont illogiques et désuètes, le Comité a proposé qu’elles soient reformulées et qu’y soient incorporées les dispositions du projet de loi et que, conséquemment, une loi distincte ne soit pas adoptée. Une autre recommandation avait pour objet la modification du Code criminel afin qu’y soit précisé que les parlementaires, même s’ils ne sont pas des « fonctionnaires », sont visés par ses dispositions relatives à l’abus de confiance.

Le 11 mars 1993, le gouvernement a déposé son quatrième projet de loi sur les conflits d’intérêts, le C-116. Fait quelque peu surprenant, le projet de loi aurait englobé dans une nouvelle loi bon nombre des dispositions de l’ancien projet de loi C-43 tout en limitant leur application aux ministres et secrétaires parlementaires et à certains autres titulaires d’une charge publique. Par ailleurs, la plupart des recommandations du Comité spécial auraient été adoptées sous forme de modifications à la Loi sur le Parlement du Canada; toutefois, ces dispositions ne se seraient appliquées dans l’ensemble qu’aux sénateurs et simples députés. Il en serait donc résulté un organisme distinct pour contrôler chaque groupe.

Ainsi, le projet de loi aurait créé à la fois une commission des conflits d’intérêts composée de trois personnes, pour les ministres et secrétaires parlementaires, et un bureau du jurisconsulte, pour les simples députés et sénateurs. Chacun de ces organismes aurait conseillé les parlementaires qui relèvent de son autorité et chacun aurait eu ses propres règles de fonctionnement. Dans un certain nombre de cas, les parlementaires auraient risqué d’être traités différemment, les simples députés et les sénateurs pouvant être parfois régis par des règles plus strictes que les autres. Par exemple, les règles concernant la divulgation publique des intérêts financiers auraient pu différer. Les titulaires d’une charge publique (ministres, secrétaires parlementaires et autres) auraient dû préparer un résumé de ces intérêts et auraient été assujettis aux règlements de la commission, tandis que les députés et sénateurs auraient dû fournir une liste précise de leurs intérêts (sans toutefois en préciser la valeur). Les conjoints auraient aussi été traités différemment. La divulgation publique des intérêts des conjoints des titulaires d’une charge publique aurait continué à être assez discrétionnaire, tandis que la divulgation publique de ces intérêts aurait été obligatoire dans le cas des conjoints des députés et identiques à celles qui auraient été imposées aux députés. La divulgation publique des cadeaux pouvant faire l’objet d’une déclaration aurait été laissée à la discrétion de la commission pour les titulaires d’une charge publique, mais aurait été obligatoire pour les autres députés et sénateurs.

Ces différences de traitement étaient attribuables à la juxtaposition de deux systèmes. D’une part, le projet de loi constituait un succès sans équivoque pour le Comité spécial puisque ses recommandations avaient été en grande partie acceptées par le gouvernement pour ce qui est des simples députés et sénateurs. D’autre part, le projet de loi rejetait implicitement bon nombre de ses recommandations en ne les appliquant pas aux ministres et secrétaires parlementaires et en établissant plutôt un régime distinct pour ces derniers. Qui plus est, l’un des principes directeurs du rapport du Comité était que « le système à proposer devait être clair et simple et ne pas donner naissance à toute une nouvelle bureaucratie ». Le Comité n’avait sûrement pas envisagé la création de deux nouvelles bureaucraties pour les parlementaires.

Le 30 mars 1993, la Chambre des communes a adopté le projet de loi en deuxième lecture et l’a renvoyé à un comité mixte spécial dont les coprésidents étaient les mêmes que ceux du comité qui avait publié le rapport sur les conflits d’intérêt en juin 1992, et qui était composé des mêmes membres. Ce Comité a entendu le témoignage du greffier de la Chambre des communes, du légiste et conseiller parlementaire adjoint du Sénat, d’un haut fonctionnaire du Bureau du Conseil privé, et de l’honorable Harvie Andre, ministre d’État et leader parlementaire au gouvernement.

Il est rapidement devenu évident que le projet de loi posait des problèmes au Comité mixte spécial. Le 6 mai 1993, en réponse à une question posée à la Chambre des communes qui laissait entendre que le président du Comité avait fait circuler une lettre indiquant que le projet de loi était « mort », M. Andre a confirmé que les efforts déployés par le Comité et par le gouvernement pour trouver un terrain d’entente n’avaient pas porté de fruits. Il a annoncé qu’il avait demandé à des fonctionnaires de rédiger un projet de loi qui ne régirait que les titulaires d’une charge publique, et non les députés et les sénateurs.

Le 3 juin 1993, le président de la Chambre des communes a fait rapport à la Chambre, recommandant que le projet de loi C-116 soit mis de côté. Un rapport similaire, déposé par le coprésident du Sénat le même jour a été accepté le 8 juin. Les projets de loi C-43 et C-116 sont morts au Feuilleton au moment de la dissolution du Parlement, le 8 septembre 1993.

Les élections d’octobre 1993 ont amené un changement de gouvernement. Le nouveau gouvernement libéral a affirmé que l’éthique est un aspect important de son mandat, et il a nommé l’honorable Mitchell Sharp conseiller chargé de l’éthique. M. Sharp a scruté la situation des membres du cabinet, au cours d’entrevues avec eux, avant leur nomination, pour s’assurer qu’ils n’étaient pas en situation de conflits d’intérêts; deux personnes auraient été écartées en raison de ce processus.

Dans le discours du Trône de janvier 1994, le gouvernement a déclaré attacher la plus grande importance à l’intégrité et vouloir jouir de la confiance de la population; il a donc nommé un conseiller chargé de l’éthique (comme il l’avait promis pendant la campagne électorale). Celui-ci doit conseiller les ministres et les fonctionnaires sur leurs responsabilités en cette matière et étudier l’opportunité d’adopter une loi.

Le 16 juin 1994, le gouvernement a annoncé que le nouveau conseiller en éthique serait Howard Wilson, qui était alors sous-registraire général adjoint du Canada et qui, à ce titre, était chargé de l’application du code précédent. Son mandat a été étendu aux activités des lobbyistes. Un code de déontologie révisé concernant les conflits d’intérêts a été aussi rendu public. Il différait peu du code précédent, bien qu’il ait comporté des dispositions s’appliquant explicitement aux conjoints et aux personnes à charge, qui ne seraient plus visés par des directives additionnelles comme c’était le cas auparavant. En ce qui concerne les conflits d’intérêts, le conseiller en éthique relève toujours de la direction générale du greffier du Conseil privé, n’a aucun pouvoir d’enquête indépendante et continue de faire rapport au premier ministre.

En juin 1995, la Chambre des communes a adopté une motion portant création d’un Comité mixte spécial de la Chambre et du Sénat sur un Code d’éthique. Le mois suivant, le Sénat a adopté une motion analogue. Plus de 19 mois plus tard, le Comité a présenté au Parlement son projet de Code de déontologie parlementaire. Il a souligné que ce code avait principalement pour objet de préserver la confiance du public et la confiance dans le Parlement, ainsi que de guider les parlementaires sur la façon de concilier leurs intérêts privés et leurs responsabilités publiques. Le Comité a proposé des règles précises interdisant aux parlementaires de promouvoir leurs propres intérêts ou ceux de leur famille et de commettre le délit d’initié, et régissant la réception de cadeaux et d’avantages personnels, les déplacements parrainés et la passation de marchés avec le gouvernement.

Comme élément central de son rapport, le Comité a proposé que tous les parlementaires révèlent leurs avoirs financiers, dettes, sources de revenu et postes. Les intérêts des conjoints et des personnes à charge auraient également dû être divulgués. La divulgation aurait été confidentielle, puis on aurait préparé à l’intention du public un résumé ne mentionnant pas les biens de peu de valeur, les biens purement personnels ni les biens présentant peu de risques de conflits d’intérêts.

Le Comité a recommandé la création du poste de jurisconsulte, un agent parlementaire qui aurait été nommé conjointement par le Sénat et la Chambre des communes sur la recommandation des Présidents, après consultation avec les dirigeants de tous les partis reconnus. Le jurisconsulte aurait reçu les divulgations confidentielles des parlementaires, préparé les déclarations publiques et donné des avis aux parlementaires sur l’interprétation du Code. Sur réception d’une plainte, il aurait procédé à un examen; pour les questions nécessitant une enquête complète, il aurait renvoyé le dossier à un nouveau comité mixte du Sénat et de la Chambre, chargé également de la supervision générale du Code et du travail du jurisconsulte.

Le Comité s’est prononcé contre l’approche législative. Son code aurait pu être adopté par chacune des Chambres soit par voie de résolution, soit par adoption du rapport, et les règles pertinentes de chaque Chambre auraient pu être modifiées selon les besoins pour l’institution du nouveau comité ainsi que du poste de jurisconsulte et de ses fonctions.

Au cours de la trente-sixième législature, le gouvernement n’a pas donné suite au rapport, mais le député Gordon Earle a présenté un projet de loi d’initiative parlementaire intitulé « Code de déontologie parlementaire ». La forme de ce Code aurait été différente (le Comité spécial avait recommandé qu’il ne figure pas dans un texte législatif), mais les principes qui y étaient énoncés s’inspiraient fortement du rapport du Comité spécial. Le projet de loi a expiré au Feuilleton avec la fin de la première session. Présenté une nouvelle fois au cours de la deuxième session, il est de nouveau mort au Feuilleton avec le déclenchement des élections à la fin de la trente-sixième législature en octobre 2000.

Dans le rapport d’octobre 2000 du vérificateur général du Canada, un chapitre est consacré aux « valeurs et éthique dans le secteur public fédéral ». Après avoir passé en revue les vaines tentatives pour élaborer un code déontologie parlementaire, le vérificateur général recommande aux parlementaires de revenir à la charge, car il est important de donner le ton en matière d’éthique pour l’ensemble de la fonction publique.

CHRONOLOGIE

17 juillet 1973 - Le Livre vert intitulé Les membres du Parlement et les conflits d’intérêts est déposé à la Chambre des communes.

18 juillet 1973 - Dans une déclaration à la Chambre des communes, le premier ministre Trudeau expose le contenu de directives supplémentaires à l’intention des ministres. Ces derniers seraient tenus de démissionner de certains postes dans des sociétés, de rompre leurs associations commerciales, de céder certains intérêts financiers et de placer les autres dans un fonds de fiducie.

18 décembre 1973 - Le premier ministre expose à la Chambre des communes les directives pour les fonctionnaires en matière de conflit d’intérêts.

janvier 1974 - La Loi sur les dépenses d’élection est adoptée en troisième lecture. Elle limite le montant des sommes pouvant être dépensées au cours d’une campagne électorale, exige qu’il soit rendu compte des dépenses et des contributions et que le nom des donateurs dont la participation dépasse 100 $ soit rendu public, et prévoit le remboursement partiel des dépenses des candidats.

10 juin 1975 - Le Comité permanent des privilèges et des élections de la Chambre des communes dépose son rapport sur le Livre vert; il en approuve, en général, les dispositions et recommande quelques modifications.

29 juin 1976 - Le Comité sénatorial des affaires juridiques et constitutionnelles dépose son rapport, qui recommande certaines modifications aux propositions du Livre vert.

26 juin 1978 - Le projet de loi C-62 : Loi concernant l’indépendance du Parlement, est présenté à la Chambre des communes avec le texte de nouveaux règlements de la Chambre des communes et du Sénat. Il reste en plan lorsque la session prend fin le 10 octobre 1978.

16 octobre 1978 - La Loi concernant l’indépendance du Parlement est présentée de nouveau avec quelques modifications sous la forme du projet de loi C-6. Les règlements de la Chambre et du Sénat sont déposés aux Communes le 30 octobre 1978. Le projet de loi est renvoyé à un comité le 8 mars 1979, mais aucune disposition n’est prise et il reste en plan le 26 mars 1979, lors de la dissolution du Parlement.

1^er août 1979 - De nouvelles règles concernant les conflits d’intérêts applicables aux ministres, à leur conjoint et à leurs enfants à charge sont publiées par le premier ministre Joe Clark. Les avoirs personnels et ceux de nature non commerciale (c.-à-d. résidences, obligations d’épargne, oeuvres artistiques) sont exemptés; les avoirs considérés comme ne créant pas de conflit (c.-à-d. entreprises familiales, fermes, titres non commercialisés publiquement) doivent être rendus publics. D’autres avoirs doivent être vendus ou placés dans une fiducie sans droit de regard, et certaines activités professionnelles, corporatives et commerciales sont complètement interdites.

1^er mai 1980 - Des lignes de conduite en matière de conflits d’intérêts pour les ministres du Cabinet sont déposées à la Chambre par le gouvernement libéral (Document parlementaire n° 321-7/3). Les lignes de conduite sont semblables à celles du l^er août 1979, mais ne s’appliquent pas explicitement aux conjoints et aux enfants à charge; cependant, les ministres ne peuvent pas transférer leurs avoirs à leur conjoint ni à leurs enfants à charge pour échapper à l’application des lignes directrices.

7 juillet 1983 - Établissement d’un groupe de travail fédéral sur les conflits d’intérêts, chargé d’examiner les principes et les règles touchant les conflits d’intérêts ainsi que leur évolution et de déterminer s’il y a lieu d’adopter de nouvelles façons d’aborder le problème.

mai 1984 - Publication du rapport du Groupe de travail sur les conflits d’intérêts, intitulé L’éthique dans le secteur public (rapport Starr-Sharp).

9 septembre 1985 - Dépôt par le gouvernement du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat.

26 mars 1986 - Dépôt du rapport du Comité de la gestion et des services aux députés sur le registre des intérêts des députés.

7 mai 1986 - Rapport du Comité sénatorial permanent du règlement et de la procédure sur le registre des intérêts des sénateurs.

3 décembre 1987 - Publication du rapport de la Commission Parker sur les conflits d’intérêts.

24 février 1988 - Première lecture du projet de loi C-114 : Loi sur les conflits d’intérêts chez les parlementaires.

21 et 22 septembre 1988 - Le Comité législatif sur le projet de loi C-114 tient trois séances de travail, mais est incapable de terminer l’étude du projet de loi avant la dissolution du Parlement le 1^er octobre 1988.

9 novembre 1989 - Première lecture du projet de loi C-46 : Loi sur les conflits d’intérêts chez les parlementaires. (Ce projet de loi est essentiellement identique au projet de loi C-114, à part quelques légères modifications.) Le projet de loi meurt au Feuilleton lorsque le Parlement est prorogé le 12 mai 1991.

22 novembre 1991 - Première lecture du projet de loi C-43 : Loi sur des conflits d’intérêts chez les parlementaires. (Ce projet de loi est presque identique aux projets de loi C-114 et C-46.) Le projet de loi est immédiatement renvoyé à un comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes.

10 juin 1992 - Rapport du Comité mixte spécial relatif aux conflits d’intérêts.

11 mars 1993 - Première lecture du projet de loi C-116 : Loi sur les conflits d’intérêts chez les titulaires d’une charge publique, lequel comprend des modifications à la Loi sur le Parlement du Canada.

30 mars 1993 - Deuxième lecture du projet de loi C-116 à la Chambre et renvoi à un comité mixte spécial semblable au comité qui avait présenté un rapport en juin 1992.

3 juin 1993 - Rapport du Comité mixte spécial à la Chambre des communes recommandant que le projet de loi C-116 soit mis de côté. Un rapport similaire est déposé au Sénat le même jour. Les projets de loi C-43 et C-116 meurent au Feuilleton au moment de la dissolution de la trente-quatrième législature, le 8 septembre 1993.

18 janvier 1994 - On annonce dans le discours du Trône la nomination d’un conseiller chargé de l’éthique et de donner son avis aux ministres et aux fonctionnaires ainsi que d’examiner l’opportunité de l’adoption d’une loi à cet égard.

16 juin 1994 - Howard Wilson est nommé conseiller en éthique, chargé des questions de lobbying et de conflits d’intérêts. Un nouveau code de déontologie, peu modifié par rapport au précédent, est également rendu public.

juin-juillet 1995 - La Chambre des communes et le Sénat adoptent des motions portant création d’un Comité mixte spécial sur un Code d’éthique; la nouvelle échéance de ses travaux est le 29 novembre 1996.

20 mars 1997 - Le Comité mixte spécial sur un code de conduite dépose son Code de déontologie parlementaire.

15 mars 1999 - Le projet de loi C-488, mesure d’initiative parlementaire visant à établir un Code de déontologie parlementaire, est présenté. Il expire au Feuilleton à la fin de la première session de la trente-sixième législature, le 17 septembre 1999. Présenté une nouvelle fois au cours de la session suivante (C-226), il meurt encore au Feuilleton avec le déclenchement des élections à la fin de la trente-sixième législature.

17 octobre 2000 - Le vérificateur général du Canada recommande que les parlementaires se penchent de nouveau sur la question des conflits d’intérêts et d’un code de déontologie.

BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE

Bureau du premier ministre. Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat. Ottawa, 1994.

Chambre des communes, Bureau du légiste et conseiller parlementaire. Les conflits d’intérêts et les députés.

Chambre des communes, Bureau du légiste et conseiller parlementaire. Règles sur les conflits d’intérêts.

Comité mixte spécial sur un code de conduite du Sénat et de la Chambre des communes. Deuxième rapport. Mars 1997.

Commission d’enquête sur des faits reliés à des allégations de conflit d’intérêts concernant l’honorable Sinclair M. Stevens. L’honorable W.D. Parker, commissaire. Ottawa, 1987.

Greene, Ian. « Conflict of Interest and the Canadian Constitution : An Analysis of Conflict of Interest Rules for Canadian Cabinet Ministers ». Revue canadienne de science politique, juin 1990, vol. XXIII, n° 2, p. 233-256.

Groupe de travail sur les conflits d’intérêts. L’éthique dans le secteur public. Rapport. Michael Starr et Mitchell Sharp, coprésidents. Ottawa, 1984.

Parlement. Comité mixte spécial relatif aux conflits d’intérêt. Rapport. 1992.

* La première version de ce bulletin d'actualité a été publiée en août 1979. Le document a été sans cesse mis à jour depuis.