La consommation de drogues et d'alcool et la politique d'intérêt public (94-2f)

Les mesures gouvernementales de lutte contre la consommation de drogues et d’alcool au Canada ont beaucoup évolué depuis l’adoption, en 1908, de la première petite mesure législative fédérale qui interdisait la consommation d’opium. Les efforts pour prévenir, traiter et contrôler la consommation de drogues portent désormais également sur le tabac, l’alcool, les solvants ainsi que les médicaments prescrits (sur ordonnance) et les produits grand public (en vente libre).

Le présent bulletin porte sur la politique fédérale canadienne relative à la consommation de drogues licites et illicites. Nous y présentons un profil général des divers produits qui sont consommés ou dont on abuse. Dans les cas où la chose est possible, nous évaluons les conséquences pour la santé, la société et l’économie de la consommation de ces produits, ainsi que leurs coûts sociaux et économiques. Même s’il est difficile d’établir la nature de la dépendance à l’égard des drogues, nous décrivons les initiatives visant à atténuer les conséquences nocives potentielles de cette dépendance et à contrôler les problèmes connexes par des interventions comprenant information et prévention, traitement et réadaptation, ainsi qu’application de la loi et contrôles.

CONTEXTE ET ANALYSE

A. La politique fédérale sur les drogues

La première Stratégie nationale antidrogue, en 1987, découlait de l’inquiétude suscitée par la consommation de drogues illicites au Canada. Cependant, au cours de ses cinq années d’application, on s’est aussi rendu compte que l’abus de substances licites entraînait des coûts sociaux et économiques élevés. Les participants à un processus national de consultation, visant à explorer l’impact de la Stratégie canadienne antidrogue et de la Stratégie nationale de lutte contre la conduite avec facultés affaiblies en 1991, ont été presque unanimes à dire que l’abus d’alcool constituait le plus grave problème à cet égard et que la consommation de tabac exigeait une plus grande attention. En deuxième lieu, ils ont dit être préoccupés par la consommation de produits pharmaceutiques, tant sur ordonnance qu’en vente libre. Enfin, ils ont considéré que les drogues qu’on se procure dans les rues, comme le cannabis, l’héroïne et la cocaïne, constituaient également un grave problème dans tout le pays, et que les solvants et les autres produits absorbés par inhalation étaient particulièrement préoccupants dans le Nord.

En 1992, la Stratégie canadienne antidrogue a été renouvelée et alliée à la Stratégie de lutte contre la conduite avec facultés affaiblies. L’objectif est resté inchangé : atténuer les conséquences nocives de la consommation de drogues pour les particuliers, les familles et les collectivités en agissant tant sur l’offre que sur la demande. Cette stratégie, coordonnée par le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, a fait intervenir plusieurs autres ministères qui cherchaient à améliorer des programmes existants et à en financer de nouveaux. Des 210 millions de dollars affectés à l’initiative, 70 p. 100 ont été consacrés aux efforts de réduction de la demande de drogues au moyen de mesures de prévention, de traitement et de réadaptation, et 30 p. 100 aux mesures d’application de la loi et de contrôle. D’autres mesures politiques, par exemple l’élaboration de programmes de dépistage obligatoire de la consommation de drogues au ministère de la Défense nationale et dans les secteurs des transports réglementés par le gouvernement fédéral, ont attiré l’attention sur la consommation de drogues en milieu de travail, tandis que la stratégie de réduction de la demande de tabac – une initiative d’une durée de trois ans annoncée en 1994 – a été axée sur les conséquences plus larges de la consommation de produits légaux.

En 1998, le gouvernement fédéral a réitéré son engagement à l’égard des principes de la Stratégie canadienne antidrogue. Il a aussi affecté des fonds supplémentaires à une Initiative de lutte contre le tabagisme. Santé Canada a entrepris d’élaborer et de mettre en oeuvre des programmes, fondés sur les facteurs déterminants en matière de santé, pour promouvoir la santé et inciter la population à se mettre à l’abri des risques pour la santé, notamment ceux associés à l’usage du tabac, de l’alcool et d’autres drogues. La priorité doit être accordée aux besoins particuliers de certains segments de la population.

La politique fédérale concernant diverses substances subit les pressions constantes des groupes d’intérêts qui veulent la faire modifier chaque fois qu’ils ont de nouvelles idées à soumettre au gouvernement. Ainsi, en 2000, des groupes préoccupés par la consommation de tabac et d’alcool ont insisté sur la nécessité de dénormaliser l’acceptation sociale de ces substances comme substances licites, alors que d’autres groupes ont cherché un appui plus grand en faveur de l’utilisation de la marijuana et de l’héroïne à des fins médicales et autres.

B. La consommation d'intoxicants : définition

L’expression « consommation d’intoxicants » peut se définir comme toute consommation de produits, médicaux ou autres, qui a des conséquences physiques ou sociales. Ces produits peuvent être licites, comme l’alcool et le tabac, ou illicites, comme le cannabis et la cocaïne. Les médicaments prescrits ou les produits grand public peuvent aussi donner lieu à des abus. Un produit pharmaceutique disponible légalement – donc licite – devient illicite lorsqu’il est détourné vers le marché illégal.

De tous les produits, ce sont ceux qui modifient la manière de penser, de sentir ou d’agir, c’est-à-dire les substances psychotropes, dont on abuse le plus. Beaucoup de médicaments de ce type sont prescrits au Canada chaque année pour calmer la douleur ou la nervosité ou favoriser le sommeil. Certains produits, comme l’alcool et la nicotine, peuvent être achetés sous diverses formes sans ordonnance. D’autres, dont le cannabis et la cocaïne, sont prohibés par le droit pénal, et on ne peut se les procurer que de manière illicite.

Le problème peut frapper n’importe quel Canadien, peu importe son sexe, son âge, son origine ethnique, son degré d’instruction ou sa situation sur le plan de l’emploi, mais il semble que certains groupes soient exposés à de plus grands risques. À tous les âges, les hommes sont plus portés que les femmes à consommer des drogues illicites, tandis que les femmes sont plus enclines à utiliser des médicaments prescrits qui peuvent entraîner une dépendance. Les jeunes adultes risquent davantage que les personnes plus âgées de consommer des drogues illicites, mais il arrive plus fréquemment chez les plus âgés qu’une même personne consomme de nombreux médicaments prescrits. Parmi les groupes chez qui la consommation de drogues est fréquente, on trouve les jeunes de la rue et certains Autochtones. Dans les prisons fédérales près de sept détenus sur dix ont un problème d’alcoolisme ou de toxicomanie suffisamment grave pour justifier une intervention en bonne et due forme. Dans tous ces groupes, les conséquences nocives, sur les plans physique et social, peuvent être profonds pour le consommateur, sa famille et sa collectivité.

De même, on continue de débattre des effets bénéfiques ou nuisibles de certaines substances. Ainsi, concernant l’alcool, diverses formes de maladies cardiaques seraient moins courantes chez les buveurs modérés que chez les abstinents ou les gros consommateurs, ce qui indiquerait que l’alcool, consommé avec modération, pourrait être bénéfique pour la santé, mais comporter des risques à long terme chez certains. Quant au cannabis, hormis ses effets nocifs sur les systèmes neurologique, respiratoire et immunologique, il semblerait que sa valeur thérapeutique et sa toxicité limitée soient démontrées pour le soulagement de différentes affections. Ces renseignements contradictoires placent devant un dilemme les gouvernements qui cherchent à élaborer une bonne politique en matière de santé publique.

C. La dépendance à l'égard des drogues

Une autre difficulté qui se pose dans l’élaboration d’une saine politique en ce domaine, c’est l’absence de consensus sur la nature de la dépendance : comment se fait-il que certains font une consommation compulsive des drogues qui les entraîne à la toxicomanie, alors que d’autres peuvent consommer ces mêmes drogues à l’occasion sans devenir dépendants? Comme il est difficile de recueillir des données, la majeure partie des connaissances que l’on possède sur les effets des drogues repose sur l’observation de cas où la dépendance a entraîné des surdoses ou des actes criminels. Il y a beaucoup moins d’information sur les personnes qui consomment des drogues sans en devenir dépendantes.

On peut aborder le problème des drogues sous bien des angles : médical, psychologique, sociologique, économique, juridique, criminologique, pharmacologique ou philosophique. On peut attribuer le problème de dépendance à un élément génétique (p. ex. prédisposition héréditaire à l’alcoolisme); à un type de personnalité sujet aux dépendances (qui devient facilement dépendant de tout, depuis le café jusqu’à la cocaïne); à des facteurs particuliers du milieu (qui peuvent déterminer les comportements et l’état de santé de la personne); et, plus récemment, à un lien physiologique (en vertu duquel certaines cellules cérébrales feraient naître le besoin de certaines substances).

Certains groupes, notamment les hommes, les chômeurs, les Autochtones, et les jeunes de la rue, ont été identifiés comme des groupes où les risques de dépendance à l’égard des drogues sont plus élevés. Si l’on comprend mieux les facteurs de prédisposition, on sera plus à même de prévenir et de traiter la dépendance.

Toutefois, il est intéressant de noter que la grande majorité de ceux qui disent avoir consommé des drogues illicites ne poursuivent pas cette consommation toute leur vie. Selon le document intitulé Profil canadien : L’alcool, le tabac et les autres drogues, 23,1 p. 100 des personnes interrogées en 1994, ont indiqué avoir consommé du cannabis, mais seulement 7,4 p. 100 ont dit en prendre au moment du sondage. Pour la cocaïne ou le crack, les proportions étaient de 3,8 p. 100 pour la consommation antérieure et de seulement 0,7 p. 100 pour la consommation actuelle. De la même manière, 5,9 p. 100 des personnes interrogées ont dit avoir consommé du LSD, des amphétamines ou de l’héroïne, mais seulement 1,1 p. 100 ont déclaré en utiliser encore.

D. Les produits en cause et les conséquences de la consommation

La présente section décrit les divers produits licites et illicites en utilisant surtout les données des versions de 1994, 1995, 1997 et 1999 du document Profil canadien : L’alcool, le tabac et les autres drogues.

1. Produits licites

a. Alcool

Les ventes d’alcool ont baissé dans les années 80 et 90, pour augmenter légèrement en 1996-1997. La proportion des Canadiens de plus de 15 ans qui disent consommer de l’alcool est passée de 72 p. 100 en 1994 à 77 p. 100 en 1997. Les buveurs sont plutôt des jeunes hommes du début de la vingtaine avec une scolarité postsecondaire et un revenu supérieur à la moyenne. La consommation d’alcool par des jeunes n’ayant pas l’âge légal n’est pas facile à évaluer, mais on estime que trois étudiants sur quatre (75 p. 100) consomment de l’alcool avant d’atteindre l’âge légal.

Le Profil canadien signale qu’en 1995-1996, 80 946 congés d’hôpital concernaient l’alcool, soit 3,9 p. 100 des hospitalisations masculines et 1,6 p. 100 des hospitalisations féminines. La plupart de ces hospitalisations faisaient suite à des chutes accidentelles, des problèmes d’alcoolisme ou des accidents de la route. La plupart des 6 503 Canadiens qui ont perdu la vie après avoir consommé de l’alcool ont été victimes d’accidents de la route ou d’une cirrhose alcoolique, ou se sont suicidés. Il n’existe pas de donnés normalisées sur la prévalence du syndrome d’alcoolisme fœtal ou des effets de l’alcoolisme fœtal.

Le contrôle et la vente de l’alcool sont du ressort des provinces, mais les délits de conduite en état d’ébriété relèvent du droit fédéral. Le nombre d’infractions criminelles de conduite en état d’ébriété est généralement en baisse, mais cette infraction criminelle continue d’être l’une des plus courantes chez les hommes. L’Enquête nationale sur la santé de la population révèle qu’un répondant sur 13 reconnaît conduire après avoir consommé deux verres ou plus dans l’heure qui précède. Le taux le plus élevé se retrouve chez les hommes de 20 à 24 ans.

b. Tabac

Les preuves scientifiques confirment que la nicotine est la drogue qui cause la dépendance au tabac. Une étude de Santé Canada sur la teneur en nicotine des cigarettes entre 1968 et 1995 révèle une augmentation de 53 p. 100 de la teneur en nicotine des cigarettes.

En 1965, près de 50 p. 100 des Canadiens déclaraient fumer. En 1994, 27 p. 100 des répondants à l’Enquête canadienne sur l’alcool et les autres drogues ont déclaré fumer, et 26 p. 100 ont indiqué être d’ex-fumeurs et 46 p. 100 ont affirmé être des non-fumeurs. Parallèlement à cette diminution de la proportion des fumeurs, le niveau de consommation des fumeurs a également reculé. Les hommes sont plus susceptibles que les femmes de fumer ou d’avoir déjà fumé. Les taux de tabagisme sont beaucoup plus élevés chez les personnes à faible revenu, peu scolarisées et peu alphabétisées.

Dans l’Enquête sur l’usage du tabac au Canada de 1999, 25 p. 100 des répondants de 15 ans ou plus affirmaient fumer. Le groupe d’âge de 20 à 24 ans présentait la plus forte prévalence de tabagisme, soit 35 p. 100 dans l’ensemble. C’est chez les jeunes Québécois de 15 à 19 ans que la prévalence était la plus forte, soit 36 p. 100.

Le Profil canadien de 1999 évalue la morbidité et la mortalité attribuables au tabac. Les 34 728 décès dus au tabac en 1995 représentent 16,5 p. 100 des décès au pays en 1995. Les décès attribuables au cancer du poumon représentent 35 p. 100 de tous les décès liés à l’usage du tabac. Plus des deux tiers des personnes décédées des suites d’une maladie liée au tabagisme étaient des hommes.

Malgré la multiplication des interdictions et des mesures d’application aux niveaux fédéral, provincial et municipal, il n’est pas facile d’obtenir des statistiques sur le nombre d’infractions et de sanctions imposées.

c. Solvants

La collecte de données sur l’inhalation des vapeurs de solvants au Canada est limitée. Les résultats de l’Enquête canadienne sur l’alcool et les autres drogues indiquent que moins de 0,1 p. 100 des adultes en font usage. Dans des enquêtes menées en 1990 et 1992 auprès de jeunes de la rue à Toronto et à Halifax, entre 8 et 15 p. 100 des répondants ont dit avoir inhalé des solvants durant l’année. Ces résultats tranchent avec les résultats obtenus dans la population étudiante générale de l’Ontario, où la Fondation ontarienne de recherche sur la toxicomanie a constaté une légère augmentation de l’inhalation des vapeurs de colle et d’autres solvants, qui, chez les répondants, est passée de 1,6 p. 100 en 1991 à 2,3 p. 100 en 1993.

Selon des informations récentes diffusées par les médias, l’inhalation de solvants est un problème de taille chez les jeunes Autochtones. Selon une enquête menée en 1993 auprès de jeunes des Premières nations et des communautés inuits (1993 First Nations and Inuit Community Youth Solvent Abuse Survey), les usagers se recrutent surtout parmi des sujets masculins de 12 à 19 ans. La majorité des jeunes inhalent des solvants pour en faire l’expérience (42,3 p. 100) ou pour des motifs sociaux (37,5 p. 100).

Les caractéristiques de ce groupe sont les suivantes : antécédents socio-économiques de pauvreté, faible niveau d’instruction et dysfonctionnement familial. Les pathologies liées à l’inhalation de solvants sont encore mal connues, mais elles comprennent des difficultés respiratoires, des affections du foie et des reins, des anomalies du sang et des lésions du système nerveux.

d. Médicaments prescrits

L’Enquête nationale sur la santé de la population de 1996-1997 a recueilli des données sur les cas auto-déclarés de recours aux somnifères, tranquillisants, amaigrisseurs et stimulants, antidépresseurs et analgésiques narcotiques. Au total, 11,6 p. 100 des Canadiens âgés de 15 ans et plus ont utilisé des produits d’au moins une de ces catégories. La consommation augmente régulièrement avec l’âge selon les déclarations; les femmes de tous les groupes d’âge ont tendance à utiliser davantage tous les médicaments d’ordonnance. C’est en Colombie-Britannique qu’on utilise le plus de somnifères et d’antidépresseurs, au Québec qu’on prend le plus de tranquillisants et en Alberta qu’on consomme le plus d’analgésiques narcotiques.

Dans les hôpitaux, le codage des données ne distingue pas les problèmes causés par une mauvaise utilisation de médicaments prescrits et licites de ceux découlant de la consommation de drogues illicites. En 1990-1991, 33,5 p. 100 des congés d’hôpitaux généraux et psychiatriques concernaient des troubles mentaux comme le syndrome de dépendance à l’égard des drogues et les psychoses; dans les autres cas, il s’agissait d’intoxications par des médicaments prescrits. Dans l’ensemble, les hommes étaient plus enclins à avoir des troubles mentaux induits par des drogues, tandis que les femmes étaient plus portées à souffrir d’intoxications.

De 1995 à 1997, les vols de médicaments visés par la Loi sur les stupéfiants et la Loi sur les aliments et drogues ont diminué légèrement. Les pharmacies restent les cibles les plus fréquentes, avec plus de la moitié des vols, suivies par les hôpitaux et les vendeurs autorisés.

2. Produits illicites

Les données les plus récentes sur l’usage canadien de drogues comme le cannabis, le LSD, la cocaïne et l’héroïne proviennent de l’Enquête canadienne sur l’alcool et les autres drogues de 1994. Ces substances sont actuellement réglementées par la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (LRCDS). Cette loi, qui regroupe les parties III et IV de la Loi sur les aliments et drogues ainsi que la Loi sur les stupéfiants, est entrée en vigueur en mai 1997. L’usage des substances visées est soit totalement interdit, soit strictement contrôlé par la LRCDS.

a. Cannabis

Fumé ou avalé, le cannabis produit un effet euphorique à court terme. De fortes doses peuvent fausser les perceptions, troubler la réflexion et provoquer de légères hallucinations. Il est difficile de savoir si le cannabis provoque l’accoutumance, et on n’a pas complètement établi le taux des réactions négatives graves au cannabis dans le grand public. Un lien est toutefois établi entre le fait de fumer du cannabis et l’augmentation des troubles de l’appareil respiratoire.

En 1994, 23 p. 100 de la population de plus de 15 ans signalaient avoir consommé du cannabis plus d’une fois. En 1993, seulement 4,2 p. 100 des répondants disaient en consommer; ce taux est passé à 7,4 p. 100 en 1994. Les taux les plus élevés enregistrés en 1994 l’ont été chez les 15-17 ans (25,4 p. 100), les 18-19 ans (23 p. 100) et les 20-24 ans (19,3 p. 100). Alors que 11,6 p. 100 des Britanno-Colombiens disaient consommer du cannabis en 1994, la proportion n’était que de 3,8 p. 100 à Terre-Neuve.

En 1996, quand la Loi sur les stupéfiants et la Loi sur les aliments et drogues étaient encore les principales lois sur les drogues, le cannabis comptait pour 72 p. 100 des infractions liées aux drogues. En général, les deux tiers des condamnations concernent la possession simple.

b. Cocaïne

La cocaïne, stimulant puissant et bref du système nerveux, peut s’inhaler, se fumer ou s’injecter. Des études cliniques sur de grands cocaïnomanes révèlent que rares sont ceux qui connaissent les graves symptômes de sevrage liés à la dépendance. La consommation répétée entraîne cependant un intense besoin psychologique et, par conséquent, de la dépendance.

En 1994, moins de 1 p. 100 de la population avouait consommer de la cocaïne ou du crack. La plupart des consommateurs à vie étaient des hommes entre 25 et 34 ans. C’est en Colombie-Britannique que la consommation est la plus élevée, soit 8,1 p. 100.

En 1996, 17 p. 100 des infractions de drogues concernaient la cocaïne.

c. Héroïne

L’héroïne est un analgésique narcotique dérivé de la morphine. Le mode d’administration préféré est l’injection. Une consommation régulière entraîne une rapide tolérance. Les risques de mort par surdose sont considérables, vu la qualité variable des drogues. Il y a aussi un danger de transmission du sida ou de l’hépatite en raison du partage de seringues.

Après avoir augmenté constamment de 1988 à 1991, les infractions concernant l’héroïne ont baissé en 1992, à 2,2 p. 100 des infractions relatives aux drogues. En 1994, elles comptaient pour 2 p. 100 du total.

Un règlement adopté en 1985 permet d’importer de l’héroïne à des fins médicales, surtout comme analgésique.

E. Coûts de la consommation de drogues et d'alcool

Ces coûts se manifestent dans plusieurs domaines :

Médical – Outre les problèmes à long terme liés à la consommation de ces produits, des crises immédiates peuvent survenir si la dose consommée est mal évaluée, si la drogue est contaminée ou trop forte, ou encore si plusieurs produits sont consommés ensemble.
Social – La consommation de drogues et d’alcool peut briser des familles lorsque leurs membres ne peuvent rester en relations étroites ou modifier leur comportement pour s’adapter aux autres. Les jeunes des collectivités autochtones, les plus pauvres parmi les pauvres au Canada, peuvent sombrer dans un désespoir qui les pousse à se réfugier dans la drogue ou d’alcool et parfois à se suicider.
Professionnel – Les retards, les absences constantes et l’incapacité de travailler peuvent être les conséquences de la toxicomanie ou d’une apathie provoquée par les drogues. La baisse de productivité peut conduire au chômage et à son cortège de coûts sociaux et médicaux. Les consommateurs de drogues et d’alcool connaissent un taux de chômage plus élevé que la moyenne, et les chômeurs disent consommer plus de drogues, alcool compris, que l’ensemble de la population.
Policier – Il faut davantage de surveillance pour garantir le respect des lois régissant la fabrication et la distribution de certains médicaments, car certaines substances provoquent des comportements extrêmement violents, en actes ou en paroles. Selon la Commission albertaine de l’alcool et des drogues, l’alcool est en cause dans environ 80 p. 100 des cas de violence conjugale dans la province. Il a également été souligné que plus de la moitié des personnes condamnées à la prison depuis 1990 avaient consommé des drogues ou de l’alcool le jour du délit.

En 1996, le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies a terminé une évaluation exhaustive des coûts de la consommation de drogues et de la consommation abusive d’alcool. Il a conclu qu’en 1992, le phénomène a coûté au pays plus de 18,45 milliards de dollars, soit 649 $ par personne, soit 2,7 p. 100 du PIB. La perte de productivité imputable aux maladies et aux décès prématurés comptait pour 11,78 milliards de dollars, soit 64 p. 100 du total. Le phénomène a aussi entraîné des coûts de quatre milliards de dollars pour le système de santé et de 1,76 milliard dans l’application des lois. Le Centre a évalué à 40 930 le nombre de décès causés par la toxicomanie et l’alcoolisme en 1992, ce qui représente 21 p. 100 de tous les décès enregistrés cette année-là.

On considère que les estimations du Centre, fondées sur les coûts de maladie, sont plus conservatrices et précises que les estimations antérieures. Les dépenses directes comprennent les soins médicaux à l’hôpital, en clinique ou dans un autre établissement de santé, les honoraires professionnels, les services d’ambulance et les médicaments sur ordonnance; les coûts des programmes d’aide aux employés et du dépistage de toxicomanes; l’administration des paiements de transfert comme le bien-être social, l’indemnisation des travailleurs et d’autres assurances; la prévention et la recherche; l’application des lois par les policiers, les tribunaux, les services correctionnels et Douanes et Accise; et d’autres coûts dus aux incendies, aux accidents de la circulation et à la dépréciation des propriétés dans les quartiers où se concentre la drogue. De leur côté, les dépenses indirectes englobaient les pertes de productivité entraînées par l’absentéisme, la mortalité et la criminalité.

Si l’on répartit les coûts entre les différentes substances, la part du tabac est de plus de 50 p. 100, avec 9,56 milliards de dollars, celle de l’alcool de 40 p. 100, avec 7,52 milliards, et celle des drogues illicites de 7 p. 100, avec 1,37 milliard. Dans chaque cas, les coûts les plus élevés sont imputables à la perte de productivité causée par les maladies et les décès prématurés. Les coûts du mauvais usage des médicaments sur ordonnance n’ont pas été calculés dans l’étude.

F. Mesures anti-drogues actuelles

Il existe trois modes d’intervention possibles face à la consommation de drogues : l’interdiction, la légalisation et la médicalisation. Ces modes diffèrent radicalement par leur définition de l’usage de drogues, de consommateur, des conséquences des drogues et de la façon dont la société doit réagir. Les partisans de l’interdiction postulent que la consommation de drogues est un comportement moralement dépravant et que le meilleur recours est judiciaire. Les tenants de la légalisation soutiennent que le problème vient de la criminalisation des drogues et de leur usage, et qu’il faudrait supprimer les sanctions pénales prévues à leur égard. En vertu de la stratégie de la médicalisation, le drogué est perçu comme quelqu’un de malade devant être traité et suivi.

Une politique nouvelle, dite de « réduction des méfaits », découle des efforts déployés dans les années 80 pour restreindre les risques auxquels s’exposent les consommateurs de drogues. Elle adopte à l’égard des drogues et des toxicomanes un point de vue où l’usage de drogues n’est pas automatiquement jugé immoral, criminel ou médicalement déviant.

La réduction des méfaits se définit de diverses façons, mais vise la prévention, le traitement et le contrôle dans les stratégies actuelles. Les mesures visent à réduire l’effet nocif des drogues en décourageant leur usage au départ et en incitant ceux qui en consomment à le faire avec modération ou à cesser. On tente de convaincre les consommateurs de substances potentiellement nocives d’en atténuer ou d’en réduire le plus possible les effets néfastes. Pour y parvenir, on a recours à des substituts – timbres de nicotine pour remplacer la cigarette, méthadone pour remplacer l’héroïne – ou à la supervision médicale de la consommation de l’héroïne. La réduction des méfaits peut aussi s’appuyer sur la légalisation, par des règlements régissant la vente, la publicité ou les endroits où la consommation est permise. D’autres stratégies impliquent la décriminalisation implicite – lorsque certaines mesures comme les programmes d’échange de seringues sont autorisées – ou explicite – lorsque les sanctions pénales visant la consommation ou la possession d’une drogue illicite sont réduites ou supprimées.

Les normes actuelles ciblent trois champs d’intervention.

1. Éducation et prévention

Les interventions fédérales d’éducation et de prévention visent à aider les citoyens à éviter les drogues et à leur donner de meilleurs moyens pour en contrôler l’utilisation. L’information, la motivation et la sensibilisation se conjuguent aux règlements et aux mesures fiscales pour atteindre les objectifs fixés, mais on reconnaît que les groupes ont des besoins différents en matière de prévention.

Le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, partenaire important de la Stratégie canadienne antidrogue, a été créé en 1988 dans le but de sensibiliser le public par la collecte de données, la diffusion d’information et la formulation de politiques. Dans le domaine du tabac, le Centre national de documentation sur le tabac et la santé adopte une approche essentiellement éducative, sociale, financière et législative à l’égard de l’information sur la lutte contre le tabagisme.

Les adolescents et les jeunes adultes constituent le groupe qui consomme le plus d’alcool, de tabac et de marijuana. Comme groupe, les jeunes doivent faire l’objet d’une attention spéciale si on veut les encourager à éviter les risques pour leur santé. Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour favoriser les choix sains : hausser le prix de l’alcool et des cigarettes; créer d’un plus grand nombre de lieux sans fumée ni alcool; limiter la publicité sur le tabac et l’alcool; appuyer les programmes d’éducation dans les écoles et les médias.

Les chercheurs ont attiré l’attention sur le fait que les aînés ne représentent que 11 p. 100 de la population canadienne, mais consomment 25 p. 100 des médicaments prescrits; 19 p. 100 des hospitalisations de personnes de plus de 50 ans concernent la mauvaise utilisation et les effets secondaires des médicaments prescrits. Il arrive que des personnes âgées fassent sciemment un mauvais usage des médicaments à cause du stress, de l’anxiété, de la solitude ou d’une impression d’impuissance. Il peut s’agir également d’ordonnances excessives des médecins, du manque de contrôle des pharmaciens, de la surveillance insuffisante des soignants, des mauvaises communications entre les professionnels et les patients, de la difficulté des aînés à lire et d’un manque de suivi. Il semble que ce serait une bonne mesure de prévention que de sensibiliser les médecins à prendre davantage de précautions dans leurs ordonnances et de faire intervenir les pharmaciens pour déterminer quels sont les médicaments inutiles ou ceux qui interagissent mal avec d’autres.

Les programmes d’échange de seringues donnent aux soignants l’occasion de proposer des traitements, mais visent surtout à atténuer les méfaits de l’usage répété des mêmes seringues. En donnant des seringues propres aux toxicomanes, on espère décourager le partage courant de seringues contaminées pour injecter des drogues. En 1994, sur les 7,7 p. 100 de Canadiens qui disaient s’injecter des drogues injectables, 41 p. 100 avaient partagé leurs seringues à un moment ou à un autre. Certains des programmes communautaires actuels comportant l’échange de seringues remontent à 1989, année où la propagation du sida les utilisateurs de drogues intraveineuses est devenue grave. Ces programmes, offerts à partir d’unités mobiles ou de centres permanents, assurent une prévention communautaire efficace et peu coûteuse, qui a été menacée par les compressions gouvernementales.

2. Traitement et réadaptation

Les provinces et les collectivités locales sont les premières responsables de l’élaboration et de la mise en oeuvre de programmes de traitement et de réadaptation des toxicomanes et des alcooliques, mais le gouvernement fédéral joue un rôle dans leur financement. Ces programmes, qui portent habituellement à la fois sur l’alcool et les drogues, comprennent la désintoxication, le dépistage et l’intervention précoces, l’évaluation et l’aiguillage vers les services, les services de counselling de base, les interventions thérapeutiques, le suivi clinique et certaines mesures en milieu de travail.

Dans le cadre de la Stratégie antidrogue, des ressources financières fédérales ont été accordées aux provinces et aux territoires pour qu’ils multiplient les programmes de traitement et de réadaptation tant pour l’alcoolisme que pour les toxicomanies. En 1988, des accords de partage des coûts prévoyant 70 millions de dollars sur cinq ans ont été conclus aux termes de la Loi sur le ministère de la santé nationale et du bien-être social. En 1998, on a retiré à Développement des ressources humaines Canada la responsabilité d’administrer le Programme de traitement et de réadaptation des alcooliques et des toxicomanes pour la confier de nouveau à Santé Canada. Ainsi, grâce à des ententes avec les provinces, le Ministère appuiera les programmes connexes, collaborera à l’établissement de directives et de meilleures pratiques nationales et facilitera la synthèse et la diffusion de l’information.

Les centres de traitement offrant des programmes spécifiques à l’intention de groupes particuliers sont un phénomène relativement nouveau. Les femmes, les Autochtones et les jeunes sont au nombre des groupes cibles. Ceux et celles qui travaillent dans le domaine croient que les femmes risquent davantage que les hommes de cacher leurs problèmes d’alcoolisme ou de toxicomanie par crainte d’être montrées du doigt ou de devoir abandonner leurs enfants. Condition féminine Canada a examiné le problème de l’usage des drogues et de l’alcool durant la grossesse et recommande une plus grande affectation de ressources fédérales.

Les jeunes alcooliques et toxicomanes ont tous besoin de centres de traitement en établissement et de services externes ouverts en tout temps, et cela, dans de nombreux cadres différents. L’insuffisance des installations de traitement des jeunes qui inhalent des solvants est particulièrement problématique dans le Nord. La situation s’est un peu améliorée en 1995, avec l’annonce, par le ministre de la Santé, du financement de six centres nationaux permanents de traitement de l’abus de solvants chez les Autochtones et les Inuits.

Les programmes d’entretien à la méthadone visent à aider les héroïnomanes lorsque les autres traitements ont échoué. Sous une surveillance médicale rigoureuse, les toxicomanes, qui doivent obligatoirement suivre un counselling, reçoivent de la méthadone, substitut chimique de l’héroïne. En 2000, les chercheurs canadiens participant à une initiative nord-américaine de maintien aux opiacés ont entrepris des démarches pour faire approuver par le fédéral le recours à l’héroïne pour le traitement des toxicomanes.

3. Application de la loi et contrôle

Divers organismes fédéraux prennent part aux efforts de contrôle, de détection et d’application de la loi, efforts qui coûtent cher en personnel et en matériel. Pour restreindre l’usage du tabac et de l’alcool, on a recours à des restrictions en matière de publicité, à des mesures fiscales et à des dispositions pour limiter la vente. Au niveau fédéral, la Loi sur le tabac de 1997 prévoit toute une gamme de restrictions sur la composition et l’étiquetage des produits du tabac, l’accès des adolescents au tabac et le parrainage d’événements par les compagnies de tabac. La publicité sur l’alcool est régie par la Loi sur la radiodiffusion et le Code de la publicité radiodiffusée en faveur des boissons alcoolisées. Le ministère du Solliciteur général, dont relève la Gendarmerie royale du Canada, joue le rôle de premier plan dans les services de police. Le ministère du Revenu national est chargé du programme des douanes et de l’accise, et contrôle ainsi l’acheminement du tabac, de l’alcool et des drogues.

Comme les efforts des forces de l’ordre pour faire échec au trafic de drogues ont échoué par le passé, d’aucuns ont soutenu qu’il fallait décriminaliser la possession des drogues illicites ou supprimer les interdits d’ordre pénal à cet égard. À l’appui de leur thèse, ils prétendent que les dépenses actuelles des forces de l’ordre épuisent les ressources qui seraient disponibles pour les programmes de santé, que le trafic illégal de la drogue donne lieu à de la violence et qu’il y a des incohérences entre le traitement pour abus de drogues licites et le traitement pour consommation de drogues illicites. Les opposants à la décriminalisation estiment probable que les coûts sociaux et de santé augmenteront si l’opprobre associé à la consommation de drogues disparaît.

Une des préoccupations concernant les drogues est la disparité constante dans les peines prononcées par les tribunaux. Ainsi, pour la simple possession de cannabis, les juges peuvent accorder l’absolution inconditionnelle ou une peine maximale de sept ans de prison. On craint que le système actuel ne perpétue les sanctions pénales et les inconvénients sociaux découlant des contacts avec le judiciaire sans qu’il soit prouvé que cela est une mesure dissuasive importante pour réduire le commerce ou la consommation de drogues illicites. On a soutenu qu’il fallait des programmes pour éviter le recours aux tribunaux afin de traiter les consommateurs qui ont de graves problèmes psychologiques ou de toxicomanie.

D’autres efforts de lutte ont porté sur la consommation en milieu de travail. Vu les inquiétudes des employeurs, divers programmes de dépistage ont fait leur apparition dans les secteurs public et privé. Au fédéral, les tests ont commencé en 1992 dans les Forces canadiennes; dans le secteur privé, des sociétés comme La Pétrolière impériale soumettent à des tests les nouveaux employés et ceux qui occupent des postes critiques pour la sécurité. Les commissaires à la protection de la vie privée et aux droits de la personne ont tous deux soutenu que ces tests posent problème.

MESURES PARLEMENTAIRES

1987 – Le Comité permanent de la santé nationale et du bien-être social de la Chambre des communes enquête sur la consommation d’alcool et de drogues au Canada et présente un rapport intitulé Boisson, pilules et drogues : Comment diminuer leur consommation au Canada.

1987-1990 – La Chambre des communes et le Sénat étudient et adoptent le projet de loi C-51 : Loi réglementant les produits du tabac interdisant la publicité sur le tabac et le projet de loi C-204 : Loi sur la santé des non-fumeurs restreignant l’usage du tabac dans les lieux de travail sous réglementation fédérale.

1990 – Le Comité permanent des transports de la Chambre des communes examine la stratégie fédérale visant à réprimer et à prévenir la consommation de drogues par les personnes occupant des postes délicats sur le plan de la sécurité dans les transports relevant du fédéral.

1992 – Le Sous-comité de la santé du Comité permanent de la santé et du bien-être social, des affaires sociales, des personnes âgées et de la condition féminine, dépose le rapport intitulé Syndrome d’alcoolisme fœtal, une tragédie évitable.

1994 – Le Comité permanent de la santé de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles étudient la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (projet de loi C-7). Tout comme le projet de loi C-85 de la législature précédente, celui-ci vise à amalgamer la Loi sur les stupéfiants de 1961 et la Loi des aliments et drogues pour que le Canada se conforme aux obligations énoncées dans plusieurs conventions de l’ONU.

1994 – Le Comité permanent de la santé affirme – dans un rapport déposé en juin 1994, Objectif consommation zéro : la banalisation de l’emballage des produits du tabac – que les emballages neutres pourraient être une mesure raisonnable dans une stratégie globale pour réduire la consommation de tabac.

1996 – Le Sous-comité permanent de la Santé étudie le projet de loi C-222 d’initiative parlementaire modifiant la Loi sur les aliments et drogues afin d’exiger des mises en garde sur les contenants de boissons alcooliques. Le projet de loi S-5, émanant d’un sénateur, est lui-aussi axé sur le tabac.

1996 – Par suite d’une recommandation du Sous-comité qui a analysé le projet de loi C-7 sur les drogues contrôlées, le Comité permanent de la santé de la Chambre des communes examine la politique du Canada en matière de drogues. Le Comité a recueilli des témoignages sur la prévalence, les effets et les coûts connexes de l’alcool, du tabac, des médicaments d’ordonnance, du cannabis, de la cocaïne et des opiacés, mais n’a pas déposé de rapport avant le déclenchement des élections de 1997.

1996-1997 – Le Comité permanent de la santé de la Chambre des communes et le Comité sénatorial des affaires juridiques et constitutionnelles se penchent sur le projet de loi C-71 : Loi réglementant la fabrication, la vente, l’étiquetage et la promotion des produits du tabac. Le projet de loi amendé a reçu la sanction royale en avril 1997.

1999 – Le Comité permanent de la justice et des droits de la personne étudie les dispositions du Code criminel portantsur la conduite avec facultés affaiblies et dépose son rapport, Vers l’élimination de la conduite avec facultés affaiblies.

2000 – Le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles examine le projet de loi S-20 : Loi sur la protection des jeunes contre le tabac.

2000 – Le Comité sénatorial spécial sur les drogues illicites entreprend ses audiences publiques.

CHRONOLOGIE SÉLECTIVE

1906 - La Loi sur les falsifications interdit de falsifier les aliments, les médicaments et les boissons vendus pour consommation humaine, y compris l’alcool, l’opium, le chanvre indien et le tabac.

1908 - La Loi sur l’opium fédérale est adoptée; elle interdit d’importer, de fabriquer et de vendre des opiacés à des fins non médicales.

1908 - La Loi sur la répression de l’usage du tabac chez les adolescents est adoptée à Ottawa; elle interdit de vendre du tabac aux jeunes de moins de 16 ans.

1911 - La Loi sur l’opium et les drogues allonge la liste des substances contrôlées, qui inclutnotamment la cocaïne et la morphine.

1914 - Le Comité sélect de la Chambre des communes sur les maux des cigarettes considère leur interdiction.

1920 - La Loi sur les aliments et drogues remplace la Loi sur les falsifications.

1923 - Le Cannabis indica (le chanvre indien) est ajouté à la liste des drogues contrôlées en vertu de la Loi sur l’opium et les drogues narcotiques.

1960 - Le champ d’application de la Loi sur les aliments et drogues est élargi de manière à englober l’utilisation contrôlée des amphétamines, des barbituriques et d’autres drogues.

1961 - La Loi sur les stupéfiants est adoptée et le Canada ratifie la Convention unique sur les stupéfiants.

1971 - Mise sur pied de la Direction de l’usage des drogues à des fins non médicales au ministère de la Santé nationale et du Bien-être social. C’est la première fois qu’un seul service fédéral assume la responsabilité de coordonner la recherche et les programmes sur la dépendance à l’alcool et aux drogues.

1973 - Dans son rapport, la Commission Le Dain (Commission d’enquête sur l’usage des drogues à des fins non médicales) appuie le retrait progressif des sanctions pénales contre l’usager et la mise en place, parallèlement, d’autres moyens pour décourager la consommation et en atténuer les conséquences négatives.

1975 - Mise en place du Programme national de lutte contre l’abus de l’alcool et des drogues chez les Autochtones destiné aux Indiens assujettis à des traités; le programme est étendu aux drogues en 1982.

1987 - Annonce de la Stratégie nationale antidrogue, nouveau programme fédéral de lutte contre la consommation de drogues par la prévention et des mesures d’application de la loi.

1988 - Création du Centre canadien de lutte contre les toxicomanies, qui se consacre au problème de l’alcoolisme et des toxicomanies.

1990 - Le ministre des Transports propose une politique sur l’usage des drogues en milieu de travail axée sur la sensibilisation des employés; les tests de dépistage seraient limités à certaines circonstances et non pas faits de manière aléatoire. La politique vise quatre secteurs de ressort fédéral – transport maritime, aérien et ferroviaire, et camionnage.

1992 - La Stratégie canadienne antidrogue est alliée à la Stratégie nationale de lutte contre la conduite avec facultés affaiblies et renouvelée pour cinq ans. On insiste davantage sur la prévention de la consommation et l’atténuation des conséquences pour les usagers.

1994 - Annonce de la Stratégie triennale de réduction de la demande de tabac.

1994 - Le ministre de la Santé instaure un programme de prévention et de traitement de l’inhalation de solvants.

1995 - La Cour Suprême du Canada annule cinq articles de la Loi réglementant les produits du tabac dans sa décision RJR-MacDonald Inc. c. Le procureur général du Canada, et Santé Canada réplique avec son Plan directeur de lutte contre le tabagisme.

1997 - La Stratégie canadienne antidrogue et la Stratégie de réduction de la demande de tabac prennent fin.

1997 - La Loi sur le tabac est adoptée. Elle réglemente la composition des produits du tabac, l’accès des jeunes à ces produits, l’étiquetage, la publicité, le témoignage et la commandite en leur faveur.

1997 - La Loi réglementant certaines drogues et autres substances entre en vigueur.

1998 - Le fédéral réitère son adhésion aux principes de la Stratégie canadienne antidrogues mais sans crédits désignés; annonce de l’Initiative de lutte contre le tabagisme.

1999 - Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les drogues injectables.

2000 - Annonce d’une initiative nationale de prévention du syndrome et des effets de l’alcoolisme fœtal (SAF-EAF), avec des fonds prévus sur trois ans.

BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE

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* La première version de ce bulletin d'actualité a été publiée en décembre 1994. Le document a été périodiquement mis à jour depuis.