Bibliothèque du Parlement

LS-304F

              Rédaction :    James R. Robertson
                                        Division du droit et du gouvernement

                                        Le 31 octobre 1997
                                              

TABLE DES MATIÈRES

CONTEXTE

DESCRIPTION ET ANALYSE

COMMENTAIRE

PROJET DE LOI C-13 : LOI MODIFIANT LA LOI SUR LE PARLEMENT
DU CANADA (COMPOSITION DU BUREAU DE RÉGIE INTERNE)

 CONTEXTE

Le projet de loi C-13 modifiant la Loi sur le Parlement du Canada a été déposé à la Chambre des communes le 29 octobre 1977. Après la première lecture, il a été décidé à l’unanimité de procéder à la deuxième lecture, à l’examen en Comité plénier et à la troisième lecture, le même jour.

Le projet de loi modifierait la composition du Bureau de régie interne de façon que tous les partis officiellement reconnus puissent y être représentés. Il prévoit également les cas de décès, d’absence ou d’empêchement du président, qui préside habituellement les réunions du Bureau.

Le Bureau de régie interne est responsable de toutes les questions financières et administratives qui concernent la Chambre et les députés. Il existait un organisme semblable depuis avant la Confédération, mais jusqu’en 1985, il se composait uniquement de membres du Conseil privé, c’est-à-dire, dans les faits, de ministres du Cabinet.

En 1984, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (le Comité McGrath) a exprimé sa préoccupation quant à la structure de la régie interne de la Chambre :

Le Comité trouve essentiel de modifier la loi sur la Chambre des communes [devenue la Loi sur le Parlement du Canada] pour restructurer [le Bureau de la régie interne]. Il n’est pas normal, à notre avis, que seuls les ministres du Cabinet soient responsables de la régie interne de la Chambre des communes. Cette dernière regroupe de nombreuses tendances qui devraient se refléter dans la façon dont sont nommés les Commissaires.

En conséquence, votre Comité propose d’établir un nouveau Bureau de la régie interne [.] [...] [L]e projet de loi vise à modifier la composition du Bureau en élargissant l’éventail de ses membres pour assurer la participation de députés non membres du Cabinet. Le Bureau serait désormais composé du Président, du Vice-président, de deux ministres de la Couronne, du chef de l’Opposition ou d’un député que ce dernier désignera, et de quatre autres membres : deux députés nommés par la « caucus » du parti du gouvernement et deux députés des « caucus » de l’Opposition, dont au moins un de l’Opposition officielle. Le projet de loi ne précise pas comment les représentants de chaque caucus seront choisis. Nous reconnaissons qu’il s’agit là d’une question qui relève de chaque caucus, mais nous sommes favorables à l’idée d’organiser des élections au sein des divers caucus à cette fin.

La création d’un Bureau de la Régie interne leur donnerait voix au chapitre dans le fonctionnement du principal organisme de gestion de la Chambre; ils pourraient poser des questions à un membre désigné du Bureau pendant les séances de la Chambre et auraient ainsi leur mot à dire dans les décisions prises dans ce domaine⁽¹⁾.

En 1985, le Parlement a donné suite à ces propositions⁽²⁾. Par la suite, en 1991, avec l’adoption de modifications à la Loi sur le Parlement du Canada, il a été précisé que le deuxième membre « de l’opposition » du Bureau serait nommé par le parti de l’opposition « qui est officiellement le deuxième pour le nombre des députés », à condition qu’il détienne au moins douze sièges à la Chambre⁽³⁾.

À l’issue de l’élection générale de 1997, la Chambre des communes compte cinq partis « reconnus », dont quatre dans l’opposition. C’est la première fois depuis la naissance de la notion de parti « reconnu » au début des années 60 qu’autant de partis ont un statut officiel. De fait, depuis les modifications de 1985 concernant le Bureau de régie interne, la Chambre fonctionne sur la base de trois partis reconnus. Aux termes de la Loi sur le Parlement du Canada, les deux plus petits partis de l’opposition ¾ le Nouveau Parti démocratique et le Parti progressiste-conservateur ¾ ne sont pas représentés au sein du Bureau. C’est cette situation que le projet de loi C-13 se propose de modifier.

DESCRIPTION ET ANALYSE

L’article 1 du projet de loi modifierait les paragraphes 50(2) et (3) de la Loi sur le Parlement du Canada concernant la composition du Bureau de régie interne. Le nouveau paragraphe 50(2) prévoit que le Bureau serait composé du Président, de deux membres du Conseil privé (c.-à-d. du conseil des ministres) et du chef de l’opposition ou de son délégué. Il précise en outre que si l’opposition ne comportait qu’un groupe parlementaire officiellement reconnu, ce groupe pourrait nommer deux députés et le groupe parlementaire du parti gouvernemental pourrait en nommer un. Toutefois, si l’opposition comportait plusieurs partis officiellement reconnus, chacun de ces groupes parlementaires pourrait nommer un député et le groupe du parti gouvernemental pourrait en nommer un de moins que le total des membres ainsi nommés par l’ensemble de ces groupes.

Cela aurait pour résultat que les représentants du gouvernement et de l’opposition seraient en nombre égal sein du Bureau, qui compterait aussi le Président de la Chambre, qui en assure la présidence. À l’heure actuelle, le Bureau compte neuf membres. Avec le projet de loi C-13, et compte tenu de la composition actuelle de la Chambre, il y en aurait 11 : le Président, deux ministres du Cabinet, le délégué du chef de l’opposition, un représentant de chacun des quatre partis d’opposition (Réformistes, Bloc québécois, NPD et Progressistes-conservateurs) et trois membres nommés par le groupe du parti gouvernemental.

Il convient de noter qu’à l’heure actuelle, le président adjoint de la Chambre est membre d’office du Bureau de régie interne; il n’en serait pas ainsi avec les changements proposés par le projet de loi C-13. Il se pourrait toutefois que le titulaire de ce poste soit nommé au Bureau par un des groupes parlementaires.

L’article 2 du projet de loi remplacerait le paragraphe 52(2) de la Loi sur le Parlement du Canada. La nouvelle disposition prévoit qu’en cas de décès, d’absence ou d’empêchement du président, cinq membres du Bureau formeraient le quorum; il faudrait qu’un membre provienne du Conseil privé (nommé par le gouvernement ou le groupe du parti gouvernemental). Les membres présents désigneraient l’un d’entre eux pour présider la réunion. La disposition actuelle, qui fixe aussi le quorum à cinq, prévoit que le président adjoint ou une personne désignée par lui ou par le président doit être présente et présider la réunion.

Le paragraphe 52(1) de la Loi ne serait pas modifié; ainsi, le quorum aux réunions du Bureau où le Président est présent demeurerait fixé à cinq, bien que le nombre de membres du Bureau passerait à 11. (De même, le quorum demeurerait à cinq même si le nombre de membres du Bureau était de sept, comme le prévoit le scénario du nouvel alinéa 50(2)a) lorsque l’opposition ne compte qu’un seul parti reconnu.)

Le nouveau paragraphe 52(2) prévoit les cas d’absence du président. Au cours de l’examen du projet de loi C-13 par le Comité plénier à la Chambre, le leader parlementaire du gouvernement a expliqué l’intention de cette disposition : le projet de loi faisant en sorte que les représentants du gouvernement et de l’opposition seraient en nombre égal, il devenait possible qu’en l’absence du président il y ait un quorum composé entièrement de députés de l’opposition (surtout que le président adjoint de la Chambre ne serait plus membre d’office du Bureau). Il devenait donc nécessaire de rendre obligatoire la présence d’un membre du gouvernement.

COMMENTAIRE

Le projet de loi est le fruit de longues discussions et négociations entre les leaders parlementaires de la Chambre. Il est notamment destiné à répondre au défi que pose la présence de cinq partis reconnus à la Chambre. Plus précisément, il vise à assurer que les deux plus petits partis de l’opposition ¾ le NPD et le PC ¾ aient un représentant au Bureau de la régie interne.

Le Bureau étant le principal organe de décision en matière d’administration et de finances, il surviendrait des problèmes si ces deux partis n’y étaient pas représentés. Ce changement va dans le sens des recommandations du Comité McGrath de 1994 qui affirme que le Chambre « regroupe de nombreuses tendances » et que les députés devraient avoir « leur mot à dire dans les décisions » concernant la gestion de la Chambre.

Comme le Bureau est établi par la Loi sur le Parlement du Canada, qui en définit la composition, tout changement doit être effectué par une mesure législative⁽⁴⁾. Les comités de la Chambre sont régis par le Règlement de la Chambre des communes, qui peut être modifié par une motion de la Chambre. De fait, au début de la trente-sixième législature, le Règlement a été modifié de façon que les comités permanents comptent 16 membres (18 dans deux cas) afin que le nombre de membres soit proportionnel au nombre de partis à la Chambre.

Le gouvernement espère que la formule proposée par le projet de loi C-13 évitera qu’on ait à nouveau à modifier la Loi sur le Parlement du Canada. Il semble que les nouvelles dispositions pourraient s’appliquer à des circonstances différentes et être adaptées à mesure que la composition de la Chambre change. Les modifications apportées en 1985 ont fait l’affaire tant que le nombre de partis reconnus à la Chambre a été de trois, soit de 1984 à 1997. C’est avec la présence de plus de trois partis reconnus que les problèmes sont survenus.

Il convient de noter que, dans le projet de loi, le gouvernement n’insiste pas pour avoir la majorité des sièges au Bureau de régie. Selon la formule actuelle, quatre des neuf membres sont nommés par le gouvernement ou le parti gouvernemental, et le président et le président adjoint appartiennent habituellement au parti gouvernemental. Avec la nouvelle formule, les membres du gouvernement et des partis d’opposition seront en nombre égal; en outre, le président de la Chambre présidera les réunions.

Le projet de loi maintiendrait la règle selon laquelle pour être reconnu un parti doit avoir au moins 12 députés à la Chambre. Cette règle n’est pas sans avoir créé des difficultés par le passé ¾ par exemple, lorsque le Bloc québécois a vu le jour au cours de la trente-quatrième législature ou quand le NPD ne comptait que neuf députés au cours de la trente-cinquième législature. La règle des 12 députés a d’abord été introduite en 1963 à propos du traitement des chefs de partis, mais elle a servi à d’autres fins depuis⁽⁵⁾. Il a été question de réexaminer cette exigence, mais tant qu’elle demeurera en vigueur, son utilisation pour déterminer la représentation au sein du Bureau paraît raisonnable.

Au cours du débat sur le projet de loi C-13 à la Chambre, un député du Bloc québécois s’est dit déçu que le nombre de représentants au Bureau proposé ne soit pas proportionnel au nombre de sièges des partis à la Chambre; selon la nouvelle formule, le Bloc aurait un représentant au Bureau, tout comme le NPD et le PC, bien que le Bloc ait deux fois plus de députés que chacun de ces partis. Mais pour réaliser la proportionnalité, la taille du Bureau devrait être augmentée, ce qui n’a pas été jugé souhaitable, semble-t-il.

Le Bureau de régie interne est essentiellement un organisme de décision en matière de questions administratives et financières. Bien qu’il ne soit pas entièrement « impartial », ses décisions concernent l’ensemble des députés de la Chambre. Au cours de la présente législature, son efficacité serait clairement accrue s’il comptait des membres provenant de tous les partis d’opposition à la Chambre.

(1)  Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, Premier rapport, Procès-verbaux et témoignages, fascicule 2, p. 10 et 11.

(2)  Voir L.R.C. 1985, chap. 42 (1^er suppl.).

(3)  L.C. 1991, chap. 20.

(4)  La situation au Sénat, où l'organisme équivalent au Bureau de régie interne est le Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l'administration (un comité du Sénat) est différente.   Le Règlement du Sénat peut en effet être modifié par résolution votée par le seul Sénat.

(5)  Voir James R. Boertson, Les partis politiques et la reconnaissance parlementaire, Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement, BP-243F.