Projet de loi C-14 : Loi sur la sûreté des produits liés à l'eau (C14f)

CHAMBRE DES COMMUNES		SÉNAT
Étape du Projet de loi	Date	Étape du projet de loi	Date
Première lecture :	30 octobre 1997	Première lecture :
Deuxième lecture :		Deuxième lecture :
Rapport du comité :		Rapport du comité :
Étape du rapport :		Étape du rapport :
Troisième lecture :		Troisième lecture :

Le 30 octobre 1997, le ministre de la Santé a déposé le projet de loi C-14, Loi sur la sûreté des produits liés à l'eau potable, à la Chambre des communes. Les dispositions législatives proposées auraient pour effet de réglementer les produits liés à l'eau potable vendus ou importés au Canada, en fixant des normes de rendement axées sur la santé et en exigeant que les produits soient certifiés par une tierce partie. Elles établiraient aussi de façon officielle des directives nationales sur la qualité de l'eau potable, en plus d'exiger la réalisation d'études sur la qualité de l'eau potable. Le projet de loi C-14 avait d'abord été déposé le 11 décembre 1996, comme projet de loi C-76. Au moment du déclenchement d'élections générales, en avril 1997, celui-ci n'avait toutefois franchi que l'étape de la première lecture. Le projet de loi C-14 est identique au projet de loi précédent, à quelques modifications mineures près.

Le titre complet de la Loi proposée est le suivant : Loi concernant la sûreté et l'efficacité des produits entrant en contact avec l'eau destinée à la consommation humaine ou utilisés pour la traiter. Les produits liés à l'eau potable se regroupent en trois catégories : les additifs de traitement, ou les substances utilisées pour traiter l'eau; les éléments des réseaux, ou les substances qui entrent en contact avec un réseau d'alimentation en eau, du point de collecte au point de distribution (des canalisations municipales aux robinets dans les foyers); et, enfin, les dispositifs de traitement, utilisés par les consommateurs pour désinfecter l'eau, ou encore pour en améliorer le goût, l'odeur ou l'apparence.

En 1968, le ministère de la Santé et du Bien-être social a publié les Normes et objectifs pour l'eau potable au Canada. Il s'agissait de la première compilation exhaustive au pays des limites recommandées pour les substances et les conditions qui influent sur la qualité de l'eau potable. En 1974, le ministère a convenu de la nécessité de revoir les normes existantes et de définir certains nouveaux paramètres relatifs à la qualité de l'eau. Le groupe de travail fédéral-provincial constitué à cette fin a produit les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada de 1978. De nouvelles données concernant la présence de substances organiques de synthèse à l'état de traces dans les réseaux d'approvisionnement en eau potable ont, en 1986, amené le Comité consultatif fédéral-provincial de l'hygiène du milieu et du travail à constituer le Sous-comité fédéral-provincial sur l'eau potable, qu'il a chargé de revoir et de mettre à jour régulièrement les directives canadiennes sur l'eau potable.

Dans les lignes directrices préparées par le Sous-comité fédéral-provincial sur l'eau potable, on définit des substances décelées dans l'eau potable et dont on sait, ou soupçonne, qu'elles sont nuisibles. À l'égard de chaque substance, les directives fixent la concentration maximale acceptable qui peut être tolérée dans l'eau potable. Dans les directives, on précise également un certain nombre de qualités esthétiques souhaitables qui confèrent à l'eau potable une apparence, un goût et une odeur agréables. À ce jour, on a établi des directives pour des paramètres microbiologiques et radiologiques ainsi que pour plus de 85 paramètres physiques ou chimiques.

Les directives devaient également s'appliquer à tous les réseaux d'alimentation en eau potable du Canada, qu'ils soient publics ou privés. Même si, dans la Loi constitutionnelle de 1867, il n'est pas expressément fait allusion aux ressources en eau, l'eau est généralement considérée comme étant de la compétence des provinces; les provinces et les territoires assument la responsabilité première de la qualité de l'eau que dispensent les réseaux d'approvisionnement, qui sont généralement municipaux. La conformité avec les directives ne peut être exécutoire que si une province ou un territoire décide qu'il doit en être ainsi. Par contre, toutefois, le gouvernement fédéral, dans le cadre de ses responsabilités en matière de droit pénal, conserve ses pouvoirs dans les domaines de la santé et de la sécurité publiques. C'est probablement sur ces pouvoirs que le gouvernement fédéral s'appuie pour justifier le projet de loi C-14, même si celui-ci comporte quelques autres aspects.

Jusqu'à la fin des années 80, les provinces et les territoires s'en sont apparemment remis au programme consultatif de l'Environmental Protection Agency des États-Unis pour définir les additifs de traitement ou les éléments des systèmes dont la présence devrait être autorisée dans les réseaux d'alimentation en eau. Lorsque, en juin 1988, l'agence américaine a annoncé qu'elle mettait un terme à son programme consultatif, certaines provinces ont proposé à Santé Canada de combler le vide en réglementant les additifs de traitement et les éléments du système qui entrent en contact avec l'eau potable.

Entre temps, la situation continuait d'évoluer. En mars 1990, le Comité interministériel de l'eau a publié un rapport d'étape sur la Politique fédérale relative aux eaux. On y lisait :

Dans son Plan vert, également en 1990, le gouvernement du Canada a présenté comme imminent le dépôt d'une Loi sur la qualité de l'eau potable :

On peut, selon la fonction qu'ils exercent, diviser en deux catégories les dispositifs de traitement de l'eau : ceux qui ont pour effet de désinfecter l'eau contaminée par des microbes et ceux qui ont pour effet d'améliorer l'apparence, l'odeur et les goûts généraux ou encore d'éliminer des produits chimiques et des minéraux indésirables.

À l'instar des campeurs et des propriétaires de chalets, plus de quatre millions de Canadiens tirent leur eau potable de puits privés. Or, ces personnes risquent de consommer de l'eau contaminée. La sensibilisation grandissante du public s'est traduite par le recours de plus en plus généralisé à des dispositifs de traitement de l'eau, axés sur la purification microbiologique. La contamination microbiologique est la première cause d'urgences épidémiologiques imputables à l'eau potable. De 1974 à 1987, on sait de façon certaine que près de 4 500 personnes ont été atteintes de la sorte. Or, on croit que seulement 10 p. 100 des urgences épidémiologiques d'origine hydrique sont soulignées.

Les dispositifs de traitement de l'eau ayant pour but d'éliminer le goût, l'odeur et les produits chimiques peuvent également engendrer des problèmes, si leur utilisation n'est pas adéquate. Santé Canada a remarqué que les filtres à charbon actif utilisés dans de nombreux dispositifs de traitement de l'eau peuvent eux-mêmes devenir une source de contamination. De même, l'eau adoucie n'est pas toujours indiquée pour la consommation et la cuisson : en effet, elle contient plus de sodium et moins de minéraux essentiels, en plus de constituer un foyer potentiel de développement bactérien.

Santé Canada estime qu'il est essentiel que l'eau traitée au moyen de tels dispositifs réponde aux normes énoncées dans les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada. Le ministère insiste également pour dire que les filtres à charbon actif et l'emballage dans lequel ils sont présentés, de même que les documents de promotion et les instructions, devraient porter clairement la mention suivante : « À n'utiliser que sur l'eau traitée par la municipalité ou dont la sûreté sur le plan microbiologique a été établie ».

Enfin, Santé Canada encourage déjà les fabricants à obtenir la certification de leurs produits à la lumière des normes internationales de la National Sanitation Foundation (NSF). Le ministère estime que la certification devrait aider le consommateur canadien à choisir un dispositif adéquat.

Le paragraphe 2(1) du projet de loi C-14 contient les définitions; la notion de « produit lié à l'eau potable » serait définie en termes larges. Les alinéas 2(1)a), b) et c) définiraient respectivement les dispositifs de traitement, les additifs de traitement et les éléments des réseaux.

Le paragraphe 2(2) précise que, à des fins de certification, une personne autorisée devrait déterminer que le produit lié à l'eau potable satisfait aux normes prévues par règlement. Selon le ministère, on utiliserait des « normes de rendement axées sur la santé », plutôt que des normes de conception ou des normes techniques. Dans le Règlement d'application, on fixerait ainsi, en ce qui concerne l'eau potable, des normes ou des objectifs de qualité fondés sur des données scientifiques sur la santé. Par exemple, on pourrait fixer les concentrations maximales de diverses substances solubles dans l'eau par litre d'eau prête au débit et la norme excluant la présence de tout coliforme d'origine fécale dans l'eau. Les fabricants de dispositifs de purification de l'eau auraient alors le loisir de choisir le moyen le mieux adapté ou le moins coûteux de réaliser ces objectifs.

L'article 3 précise l'objet du texte de loi proposé : la certification et la réglementation des produits liés à l'eau potable; la formulation de directives nationales sur la qualité de l'eau potable; et, enfin, la réalisation de recherches en ce qui touche le maintien et l'amélioration de la qualité de l'eau potable.

La Loi proposée lierait les gouvernements fédéral et provinciaux (article 4).

Les directives nationales sur l'eau potable seraient établies après consultation des autorités provinciales (article 5). Ces directives s'apparenteraient aux Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada actuellement publiées par le Sous-comité fédéral-provincial sur l'eau potable.

Le troisième des objectifs mentionnés, à savoir la recherche et le développement concernant la qualité de l'eau potable, est abordé à l'article 6; il est quelque peu inhabituel d'inclure un mandat de recherche spécifique dans ce qui est principalement un projet de loi réglementaire.

Les articles 7 à 9 décrivent la structure du programme de certification projeté. Le gouverneur en conseil pourrait désigner un organisme d'accréditation qui, selon le ministère, serait le Conseil canadien des normes (CCN). Le CCN autoriserait ensuite d'autres personnes ou organisations à certifier les produits liés à l'eau potable. Selon l'article 9, personne ne pourrait importer ou vendre un produit lié à l'eau potable s'il n'est pas certifié ou qu'il ne satisfait pas aux normes applicables dans leur version en vigueur au moment où l'attestation de certification est délivrée. Toutefois, la certification ne s'appliquerait qu'aux produits liés à l'eau potable pour lesquels des normes ont été prévues par règlement. Cette exemption serait confirmée au paragraphe 27(5), qui précise qu'aucun règlement ne pourrait assujettir un produit lié à l'eau potable à un processus d'approbation avant l'établissement de normes à son égard.

Les articles 10 à 12 établissent un certain nombre de « pratiques trompeuses » : indications fausses, trompeuses ou mensongères concernant la nature de tout produit lié à l'eau potable par une personne qui le fabrique, l'importe ou le vend; indications fausses quant à la nature de l'eau aux fins de la vente d'un produit lié à l'eau potable; et, enfin, indications qui ne sont pas appuyées par des principes scientifiques communément acceptés concernant les effets d'un produit lié à l'eau potable sur l'eau ou la santé humaine.

Le libellé des dispositions relatives aux infractions, à l'application de la loi et aux pénalités (articles 13 à 19) semble être quelque peu général pour une loi qui impose essentiellement le respect d'un train de mesures qui, jusqu'ici, étaient respectées volontairement. Par exemple, selon l'article 15, l'inspecteur ne peut procéder à la visite d'un local d'habitation (par opposition, par exemple, à un local commercial) sans le consentement du propriétaire ou s'il n'est pas muni d'un mandat. Cependant, le paragraphe 17(1) permettrait à un inspecteur d'exercer sans mandat les pouvoirs nécessaires lorsque les conditions de la livrance d'un tel mandat existent mais que l'urgence de la situation rend difficilement réalisable l'obtention du mandat, et à condition que l'inspecteur soit accompagné d'un agent de la paix. La version française parle de « l'urgence de la situation », ce que ne fait pas l'anglais, mais le pouvoir accordé par le paragraphe 17(1) semble plutôt inhabituel.

Les attributions du ministre, qui seraient elles aussi très larges, sont établies aux articles 20 à 25. L'article 20 autoriserait le ministre à conclure un accord avec toute personne, toute institution fédérale ou tout gouvernement provincial concernant l'exécution et le contrôle d'application de la loi proposée; cette mesure serait utile, compte tenu de l'étendue de la compétence provinciale sur la question.

Le ministre pourrait avoir accès aux renseignements obtenus en vertu de la Loi sur les douanes ou du Tarif des douanes en ce qui touche les produits liés à l'eau potable, mais il ne pourrait transmettre ces informations à d'autres parties (article 21).

L'article 22 permettrait au ministre d'exiger de l'importateur, du fabricant ou du vendeur d'un produit lié à l'eau potable de lui fournir des informations précises dans un délai précis. Si le ministre est d'avis que les renseignements fournis sont insuffisants ou insatisfaisants, il pourrait, par avis signifié à l'intéressé, lui en interdire la vente. L'article 23 est semblable en ce qui touche l'information que pourrait demander le ministre, mais il s'appliquerait aux personnes qui fabriquent, importent ou vendent toutes « choses » utilisées ou pouvant l'être dans la fabrication de ce produit.

L'article 24 permettrait au ministre d'interdire la vente ou l'importation d'un produit lié à l'eau potable s'il a des motifs raisonnables de croire que ce produit pourrait présenter des risques pour la santé humaine.

En vertu de l'article 25, le ministre pourrait demander à un tribunal d'enjoindre par ordonnance à une personne de s'abstenir de tout acte susceptible de perpétuer le fait ou d'y tendre. Il est intéressant de constater que, contrairement à ce que précise l'article 24, le ministre ne serait pas obligé de croire qu'il y a risque pour la santé humaine de sorte que, théoriquement, l'infraction pourrait être aussi bénigne qu'une omission de fournir les renseignements au ministre dans les délais prescrits.

L'article 26 permettrait au ministre de fixer des frais relatifs au recouvrement des coûts liés à l'administration de la Loi, sous réserve des règlements d'application éventuellement pris par le Conseil du Trésor. De façon plus précise, ces frais auraient trait à l'inspection des lieux, aux essais, aux analyses, et à l'entreposage, au transfert, à la saisie, à la rétention, à la confiscation, à la disposition et à la restitution de toutes choses. Toutefois, l'imposition de frais liés à la fouille sans mandat prévue au paragraphe 17(1) serait l'une des mesures pour lesquelles on ne pourrait recouvrer les coûts.

Le pouvoir de réglementation prévu dans le projet de loi est établi aux alinéas 27(1)a) à h). L'alinéa 27(1)c), qui prévoit le pouvoir d'établissement de normes sur lesquelles la certification se fonderait, constituerait l'un des principaux pouvoirs réglementaires. Toutefois, le texte comporte aussi une disposition pour que le règlement désigne « des choses comme des produits liés à l'eau potable aux fins de la [...] [L]oi». Il n'est pas clairement indiqué ce qu'un règlement de ce genre pourrait ajouter à la définition de « produit lié à l'eau potable » contenue au paragraphe 2(1).

L'article 28 établirait des infractions fort diversifiées, dont une seule comporte une allusion spécifique à un risque pour la santé. L'alinéa 28(1)m) prévoit que quiconque commettrait une infraction s'il vend ou importe un produit lié à l'eau potable dont la vente ou l'importation est interdite par le ministre en vertu du paragraphe 24(1) s'il a des motifs raisonnables de croire que la substance pose ou pourrait poser un risque pour la santé humaine. La peine prévue est une amende maximale de 300 000 $ et un emprisonnement maximal de deux ans, ou l'une de ces peines. En ce qui concerne d'autres infractions précisées, l'amende maximale prévue serait de 200 000 $ et l'emprisonnement maximal, d'un an; enfin, en ce qui concerne les infractions non précisées, l'amende maximale serait de 100 000 $ et l'emprisonnement maximal, de six mois.

L'article 30 prévoit une infraction distincte pour chacun des jours au cours desquels se commet ou se continue l'infraction. En vertu de l'article 31, l'administrateur ou le dirigeant d'une entreprise qui donne son autorisation ou son acquiescement serait considéré comme coauteur de l'infraction. Selon l'article 32, l'employeur ou le dirigeant serait tenu responsable d'une infraction commise par son employé ou son mandataire sauf s'il peut établir que l'infraction a été commise à son insu ou sans son consentement et qu'il a pris toutes les mesures nécessaires pour l'empêcher.

L'article 36, qui traite des ordonnances du tribunal, est d'une ampleur étonnante. Outre toute autre peine prévue, et compte tenu de la nature de l'infraction et des circonstances de sa perpétration, le tribunal pourrait rendre une ordonnance imposant au contrevenant :

Une modification corrélative à la Loi sur les produits dangereux exempterait les produits liés à l'eau potable de l'application de la partie I de cette loi (article 37).

L'article 38 prévoit que la Loi sur la sûreté des produits liés à l'eau potable ou ses dispositions entreraient en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret.

Il y a de légères différences entre le libellé de l'alinéa 15(2)a) du projet de loi C-76 et celui de l'article 37 du projet de loi C-14. L'alinéa 15(2)a), qui concerne l'émission d'un mandat, contient, dans la version anglaise, un libellé plus précis. L'article 37, qui a trait à la Loi sur les produits dangereux, comporte maintenant l'expression « sauf s'ils sont exemptés en totalité de l'application de cette loi ou au titre d'un règlement pris en vertu de l'alinéa 27(1)b) de celle-ci ». L'article 38 du projet de loi C-76 a été éliminé, parce que le projet de loi C-25, concernant les règlements, y compris leur examen, enregistrement, publication et contrôle parlementaire, est mort au Feuilleton lorsque les élections de 1997 ont été déclenchées.

Comme nous l'avons mentionné plus haut, plusieurs articles du projet de loi ont un libellé très général pour une loi dont le mandat essentiel est le respect obligatoire de normes qui, jusque-là, faisaient l'objet d'un respect volontaire. Par exemple, en ce qui touche l'application de la loi et les pouvoirs des inspecteurs, l'article 15 prévoit qu'un inspecteur ne pourrait entrer dans un lieu d'habitation sans le consentement du propriétaire ou sans un mandat de perquisition; cependant, le paragraphe 17(1) permettrait, dans certaines conditions, à un inspecteur d'exercer des pouvoirs que lui procure un mandat de perquisition sans en posséder un. De plus, même si l'article 28 créerait toute une panoplie d'infractions, une seule, celle qui est prévue à l'alinéa 28(1)m) (vente ou importation d'un produit lié à l'eau potable dont la vente ou l'importation sont interdites par le ministre parce qu'il pose un risque pour la santé humaine), concerne les risques possibles pour la santé humaine.

Les conditions de récupération des coûts, par lesquelles les coûts sont désormais imposés à la personne qui participe le plus directement à l'activité plutôt qu'aux contribuables en général est maintenant une caractéristique courante des textes législatifs. Comme d'autres lois qui prévoient des frais d'utilisation, le projet de loi C-14 ne précise pas la catégorie d'utilisateurs ou de bénéficiaires de qui l'on pourrait exiger des frais d'utilisation, de sorte qu'on ne sait pas très bien qui serait touché. L'article 26 permettrait au ministre d'exiger des frais pour le recouvrement des coûts liés à l'administration de la Loi, sous réserve des règlements du Conseil du Trésor qui annulent la prérogative ministérielle. Ces frais couvriraient les inspections, les essais, les analyses, l'entreposage, le transfert, la saisie, la rétention, la confiscation, la disposition et la restitution de toutes choses.

Toutefois, le projet de loi C-14 comporte un libellé exceptionnellement vague en ce qui touche le recouvrement des coûts, puisque son application se ferait à la discrétion du ministre. Par exemple, on ne sait pas très bien si la recherche qui serait « autorisée » par l'article 6 pourrait ou non être l'objet de « frais » de récupération des coûts.