Projet de loi C-53 : Loi visant à accroître la disponibilité du financement de l'établissement, de la modernisation et de l'amélioration des petites entreprises (LS-327F)

PROJET DE LOI C-53 : LOI VISANT À ACCROÎTRE
LA DISPONIBILITÉ DU FINANCEMENT DE
L'ÉTABLISSEMENT, DE LA MODERNISATION ET DE
L'AMÉLIORATION DES PETITES ENTREPRISES

Le projet de loi C-53, Loi visant à accroître la disponibilité du financement de l’établissement, de l’agrandissement, de la modernisation et de l’amélioration des petites entreprises, a été lu pour la première fois à la Chambre des Communes le 23 septembre 1998. Il remplacerait la Loi sur les prêts aux petites entreprises (LPPE) promulguée en 1961.

Dans sa forme actuelle, le programme de prêts aux petites entreprises vise l’établissement, l’expansion, l’amélioration et la modernisation des petites et moyennes entreprises commerciales. Pour ce faire, des prêteurs disposent d’une garantie gouvernementale contre les pertes de certaines catégories de prêts qu’ils octroient aux entreprises de petite taille visées par le programme.

Au fil des ans, la LPPE a subi des modifications, dont les principales, notamment celles de 1993 et de 1995, sont résumées dans le tableau suivant.

Principales modifications apportées au Programme de prêts aux petites entreprises
1961	Le Programme de prêts aux petites entreprises est créé sous la responsabilité du ministère des Finances. Les banques à charte sont les seuls prêteurs admissibles et le montant maximum d’un prêt est de 25 000 $.
1970	Les coopératives de crédit, les caisses populaires et d’autres sociétés coopératives ainsi que les sociétés de fiducie, de prêt et d’assurance deviennent des prêteurs admissibles.
1971	Les petites entreprises admissibles sont définies comme des entreprises don’t le revenu est inférieur à un million de dollars. Le montant maximal d’un prêt est porté à 50 000 $.
1974	Les succursales du trésor de la province de l’Alberta deviennent des prêteurs admissibles.
1977	Les petites entreprises admissibles sont définies comme des entreprises dont le revenu est inférieur à 1,5 million de dollars. Le montant maximal d’un prêt est porté à 75 000 $.
1978	La responsabilité du Programme est confiée au ministère de l’Industrie et du Commerce.
1979	Le montant maximal d’un prêt est porté à 100 000 $.
1985	Les petites entreprises admissibles sont définies comme des entreprises dont le revenu est inférieur à deux millions de dollars. Des frais d’enregistrement de 1 p. 100 sont imposés.
1993	Les petites entreprises sont définies comme des entreprises dont le revenu est inférieur à cinq millions de dollars. Des sociétés dans certains secteurs (y compris les professions) deviennent admissibles au financement du Programme. Le montant maximal d’un prêt est porté à 250 000 $. Le pourcentage de financement permis passe de 80 à 100 p. 100 pour le matériel, et de 90 à 100 p. 100 pour les terrains et les immeubles. Le taux d’intérêt maximal passe du taux préférentiel majoré de 1 p. 100 au taux préférentiel majoré de 1,75 p. 100. Le pourcentage du montant des prêts que garantit l’État passe de 85 à 90 p. 100. Les frais d’enregistrement sont portés à 2 p. 100.
1995	Le pourcentage de financement permis est réduit à 90 p. 100 (pour les prêts consentis après le 31 décembre 1995). Le taux d’intérêt maximal ne doit pas être supérieur au taux préférentiel majoré de 3 p. 100. Des frais d’administration annuels de 1,25 p. 100 sont imposés. Le pourcentage du montant des prêts que garantit l’État aux prêteurs est réduit à 85 p. 100 (pour les prêts consentis après le 31 décembre 1995).
1997	Le plafond des prêts est porté à 15 milliards de dollars.

Depuis son adoption en 1961, près de 13 milliards de prêts ont été enregistrés et, dans le cadre de la LPPE, on a autorisé l’enregistrement de prêts jusqu’à concurrence de 15 milliards de dollars. En tenant compte des remboursements et des règlements de prêts, le solde à rembourser au 31 mars 1998 s’élevait à six milliards de dollars et constituait, selon les calculs du ministère, un passif total de 1,3 milliard de dollars, que les contribuables auraient à assumer si tous les prêts avaient du être remboursés simultanément le 31 mars 1998.

Au moment où le Parlement entreprend l’étude du projet de loi C-53, les principaux paramètres du programme de la LPPE sont les suivants :

Ratio de partage des pertes sur prêts (part assumée par le gouvernement)	85 p. 100 des pertes admissibles
Plafond sur les réclamations (maximum payable par le gouvernement pour les tranches de prêts inscrits au compte de chaque prêteur, sous le régime de la LPPE)	90 p. 100 des prêts garantis inférieurs à 250 000 $; 50 p. 100 des prêts garantis de la tranche allant de 250 000 à 500 000 $ et 10 p. 100 des prêts garantis de la tranche de prêts supérieure à 500 000 $.
Pourcentage du coût des actifs immobilisés admissibles pouvant être financé	90 p. 100
Droit d’enregistrement unique payé par l’emprunteur	2 p. 100 du prêt accordé
Droit administratif annuel versé par le prêteur mais qu’il peut transférer à l’emprunteur en ajustant le taux d’intérêt exigé sur le prêt	1,25 p. 100 du montant du solde du prêt pour toute la durée du prêt
Taux d’intérêt maximum	Taux préférentiel + 3 p. 100 ou Taux hypothécaire résidentiel fixe pour un terme équivalent
Montant maximum du prêt	250 000 $ par emprunteur

En décembre 1997, dans un rapport portant sur le Programme, le vérificateur général a fait d’importantes observations qui visent à en améliorer la prestation :

Avant de présenter le projet de loi C-53, le ministre de l’Industrie a procédé à bon nombre de consultations, tant auprès de prêteurs que d’emprunteurs. La portée du Programme, le recouvrement de ses coûts, son administration et son évaluation sont au nombre des éléments fortement susceptibles d’attirer l’attention au moment de l’examen parlementaire du projet de loi.

La nouvelle loi serait désignée sous le nom de Loi sur le financement des petites entreprises du Canada (LFPEC) (article 1) et elle remplacerait l’actuelle Loi sur les prêts aux petites entreprises (LPPE), qui serait abrogée le 31 mars 1999 (article 22). Contrairement à ce qui est le cas actuellement, la LFPEC n’imposerait pas de date limite au-delà de laquelle le ministre n’est pas tenu d’indemniser les prêteurs des pertes subies par suite des prêts consentis. Le programme résultant de la LFPEC serait mis en place de façon permanente.

Les définitions prévues à l’article 2 porteraient sur les termes : petite entreprise, prêt, ministre et prêteur. Dans sa version anglaise, la Loi comporterait une définition pour le terme « prescribed »(1). Un prêt serait défini selon les critères d’admissibilité décrits à l’article 4 et aux règlements y afférant.

En vertu du paragraphe 3(1) du projet de loi, la nouvelle loi ne s’appliquerait qu’aux prêts consentis après le 31 mars 1999. Cependant, en vertu du paragraphe 3(4), tout prêt consenti avant le 1^er juillet 1999 et approuvé avant le 1^er avril 1999 serait réputé conforme aux critères d’admissibilité prévus aux paragraphes 4(1) et 4(2) s’il répond aux conditions visées aux paragraphes 3(2)(2) ou 3(7)(3) de la LPPE.

Si le prêteur y consent, les prêts garantis par la LPPE qui ont été consentis après le 31 mars 1995 et qui seront encore en cours après le 31 mars 1999 seraient assujettis, en vertu du paragraphe 3(2) du projet de loi, aux dispositions relatives à la perception de frais d’administration annuels prévus à la l’article 12. Par ailleurs, l’article 3(3) prévoit que les demandes d’indemnisation présentées après le 31 mars 1999, même si elles portent sur un prêt garanti sous le régime de la Loi sur les prêts aux petites entreprises, seraient assujetties aux dispositions réglementaires portant sur les demandes d’indemnisation intérimaires.

L’article 4 du projet de loi prévoit que pour être admissible au programme, un prêt devrait :

En vertu du paragraphe 4(2), l’emprunteur serait admissible à un prêt s’il satisfait aux critères d’admissibilité réglementaires et si le montant de prêts garantis impayés le concernant (soit, la somme du montant du prêt demandé et de l’ensemble du principal impayé des prêts ou des prêts garantis consentis respectivement sous le régime de la Loi ou sous celui de la LPPE(4) à lui seul et aux emprunteurs qui lui sont liés (paragraphe 4(3)), n’excède pas 250 000 $ ou tout montant réglementaire inférieur, au moment de l’octroi du prêt.

Les catégories de prêts, certains critères d’admissibilité à un prêt et les critères applicables aux emprunteurs, les plafonds réglementaires (actuellement fixés à 90 p. 100) relatifs à la portion des dépenses et à certains engagements qu’un prêt pourrait servir à financer, un montant de prêt impayé inférieur à 250 000 $, ainsi que les critères servant à identifier en quelles circonstances des emprunteurs sont liés, sont des éléments dont l’article 4 fait mention, mais qui seraient dans la pratique déterminés par règlement.

En vertu de l’article 5, le ministre serait tenu d’indemniser les prêteurs de toute perte admissible calculée selon les règlements, résultant d’un prêt conforme aux règles du programme. Au moyen d’un avis écrit et dans un délai d’au moins vingt-quatre heures suivant la réception de celui-ci au siège social du prêteur, le ministre pourrait, avec l’agrément du gouverneur en conseil, se dégager de la responsabilité d’indemniser les pertes relatives à certaines catégories de prêts vis-à-vis d’un prêteur concerné. Par ailleurs, le paragraphe 15(5) prévoit que le ministre pourrait aviser par écrit le prêteur qui refuse ou intentionnellement omet de se conformer à toute exigence prévue de vérification et d’examen dans le cadre du programme, qu’il n’est plus tenu de l’indemniser des pertes subies par suite de l’octroi de tout prêt. Le ministre indemniserait les prêteurs par prélèvement sur le Trésor (article 17).

Des mesures réglementaires associées à la responsabilité du ministre traiteraient, entre autres, du calcul des pertes admissibles et des limites à la responsabilité, y compris en cas de transfert ou de cession de prêts et en cas de fusion des prêteurs.

La Loi prévoirait des plafonds et des limites à l’indemnisation par le ministre. Ainsi,

De plus, le ministre ne serait pas tenu d’indemniser le prêteur qui, d’une part, ne lui a pas versé les droits d’enregistrement prévus dans le cadre du programme et qui, d’autre part, ne satisfait pas à toutes les autres exigences prévues par la Loi et par ses règlements (article 9).

Dans le cadre du programme, le prêteur paierait au ministre des frais d’administration annuels calculés conformément au règlement. De plus, au moment où un prêt est présenté pour enregistrement, le prêteur paierait au ministre les droits d’enregistrement y afférent, dont le montant serait calculé conformément au règlement (articles 11 et 12).

Le prêteur pourrait se faire payer les droits d’enregistrement par les emprunteurs mais il ne pourrait leur faire payer les frais annuels qu’indirectement par le biais de l’intérêt.

Seuls les intérêts, les droits d’enregistrement ainsi que tous les autres droits et frais réglementaires précisés expressément par règlement seraient payables par l’emprunteur, pour un prêt admissible au programme (article 10).

Le projet de loi propose des dispositions relatives à la vérification et à l’examen, qui ajouteraient un nouveau volet au programme existant. En effet, l’article 15 donnerait au ministre le pouvoir de procéder, à l’égard d’un prêt, à la vérification ou à l’examen des documents, dossiers et livres de comptabilité du prêteur pour s’assurer de l’application de la Loi et de ses règlements, notamment en ce qui a trait à la diligence du prêteur à l’égard de l’approbation et de l’administration d’un prêt et en ce qui concerne la pertinence et à l’exactitude des documents transmis. Le ministre pourrait exercer ce pouvoir en donnant au prêteur un avis écrit d’au moins vingt et un jours (paragraphe 15(1)). Le ministre pourrait aviser par écrit tout prêteur refusant ou omettant intentionnellement de se conformer aux exigences en matière de vérification et d’examen, qu’il n’est plus tenu de l’indemniser des pertes subies par suite de l’octroi de tout prêt (paragraphe 15(5)).

Les personnes autorisées par le ministre à procéder à la vérification pourraient consulter les documents, dossiers et livres de comptabilité, et le prêteur devrait dans ce cadre, leur donner l’assistance raisonnable requise ainsi que l’accès aux lieux appropriés, répondre aux questions pertinentes, oralement ou par écrit selon le cas. Le prêteur devrait fournir à ces personnes tout renseignement ou document utile en sa possession de même que les doubles qui sont nécessaires à la vérification ou à l’examen (paragraphes 15(2) et 15(3)). Sauf autorisation du prêteur, les documents et doubles ne pourraient être emportés des lieux en question.

Le ministre transmettrait au prêteur, dans les vingt et un jours, une copie du rapport sur la vérification ou sur l’examen rédigé (paragraphe 15(4)).

Le gouverneur en conseil pourrait prendre les règlements nécessaires pour déterminer, au moyen de projets pilotes, s’il convient de garantir des prêts consentis à des emprunteurs du secteur bénévole ou des contrats de location-acquisition et, le cas échéant, pour déterminer quelles mesures législatives et réglementaires seraient alors éventuellement nécessaires (paragraphe 13(1)). Chaque projet pilote établi et mis en œuvre au moyen d’un règlement serait d’une durée maximale de cinq ans, à moins qu’il soit prorogé (d’au plus une année) de manière à permettre l’entrée en vigueur des mesures réglementaires et législatives qui découleraient d’un avis publié à cet effet dans la Gazette du Canada (paragraphes 13(3) et 13(4)). Le ministre ferait déposer devant chaque chambre du Parlement tout projet de règlement fondé sur le paragraphe (1) et la chambre renverrait ce projet de règlement à son comité compétent (paragraphe 13(5)).

Un plafond de responsabilité totale éventuelle du ministre serait prévu, pour chaque projet pilote, par une loi de crédit ou une autre loi fédérale (paragraphe 13(2)).

Les alinéas du paragraphe 14(1) préciseraient plusieurs objets de règlements que le gouverneur en conseil pourrait prendre. Sur recommandation du ministre (ou des ministres dans le cas d’un règlement d’application concernant le taux d’intérêt maximum d’un prêt), le gouverneur en conseil pourrait prendre des règlements d’application en vue de toute mesure d’ordre réglementaire prévue par la loi.

Le ministre ferait déposer devant chaque chambre du Parlement tout projet de règlement fondé sur le paragraphe (1) et la chambre renverrait ce projet de règlement à son comité compétent (paragraphe 14(3)).

En vertu du projet de loi, l’emprunteur (ou quiconque) faisant sciemment une fausse assertion ou ayant une intention frauduleuse relative à un prêt serait passible de peines plus sévères que celles qui sont en vigueur dans le cadre de la LPPE. Une infraction ayant fait l’objet d’une poursuite par procédure sommaire qui se prescrit dans une période de trois ans pourrait entraîner une amende maximale de 50 000 $ (comparativement à 1000 $ en vertu de la LPPE) un emprisonnement maximal de six mois, ou l’une de ces peines. D’autre part, quiconque serait déclaré coupable d’une infraction encourrait une amende maximale de 500 000 $ et un emprisonnement maximal de cinq ans, ou l’une de ces peines.

Un rapport annuel serait établi dans les douze mois suivant chaque exercice terminé (article 18) et un premier examen quinquennal aurait lieu dans l’année suivant le 31 mars 2004 et tous les cinq ans par la suite (article 19). Le ministre déposerait une copie de tout rapport annuel et quinquennal établi, devant chacune des Chambres du Parlement. Tout dépôt d’une copie de rapport serait effectué au plus tard à la quinzième journée de séance de l’une ou l’autre des chambres du Parlement suivant l’établissement de ce rapport (article 20).

La nouvelle Loi mettrait en oeuvre un programme dont le nom ferait référence au « financement » des petites entreprises. La loi proposée continuerait d’offrir un mécanisme de garanties d’emprunt pour faciliter le financement d’éléments d’actif des petites entreprises, comme si son nom faisait exclusivement référence aux « prêts » à la petite entreprise. Des caractéristiques de base importantes du programme actuel demeureraient inchangées mais il serait dorénavant possible, par voie réglementaire, d’abaisser le niveau du montant maximal d’un prêt (250 000 $), le plafond payable sur les réclamations par tranches de prêts (la règle du 90-50-10), le montant maximal du chiffre d’affaires annuel des entreprises déterminant leur admissibilité (cinq millions de dollars) et le ratio de partage des pertes (85 p. 100). Les catégories de prêts ne seraient plus précisées dans la Loi; elles le seraient dorénavant par règlement.

La Loi proposée redéfinirait le régime de plafond global des prêts qui est établi à 15 milliards de dollars, en le remplaçant par un plafond reposant sur le passif éventuel, qui s’élèverait à 1,5 milliards de dollars pour la période de cinq ans débutant le 1^er avril 1999 et pour toute les autres périodes quinquennales ultérieures et consécutives. Le plafond de responsabilité totale pourrait être fixé à un montant autre que 1,5 milliard de dollars par voie de loi de crédit ou par toute autre loi fédérale, mais les pourcentages définis pour établir le plafond de responsabilité particulière d’un prêteur prévu pour chacune des trois tranches de prêts identifiées dans la Loi pourraient, par règlement, être fixés à un niveau inférieur à 90, 50, et 10 p. 100 respectivement.

La portée du programme pourrait être élargie si l’un ou l’autre des projets pilotes visant la location-acquisition ou les emprunteurs du secteur bénévole s’avérait concluant. Les emprunteurs actuels risquent de ne pas envisager avec beaucoup d’enthousiasme cette perspective d’élargissement du programme. En effet, le Comité sénatorial des banques et du commerce, suite à ses consultations préparatoires, a recommandé la mise sur pied de tels projets pour en vérifier les coûts et les avantages, tout en signalant, en septembre 1998, que de façon générale, les témoins qu’il a eu l’occasion d’interroger n’étaient pas favorables à l’extension du programme de la LPPE pour qu’il englobe le secteur du bénévolat ou le crédit-bail. Les audiences du Comité de l’industrie à la Chambre des Communes qui ont porté sur le projet de loi C-53 révèlent elles aussi des réticences, de la part de la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante en particulier. La proposition de mettre sur pied ces projets pilotes par voie réglementaire a suscité des inquiétudes; c’est, entre autres, pour répondre à ces inquiétudes que le Comité de l’industrie a proposé l’ajout, au projet de loi, de dispositions visant à prévoir le dépôt de tout projet de règlement à la Chambre des Communes et au Sénat pour fin de renvoi en comité parlementaire.

Selon le ministère, le programme peut, dans sa structure actuelle, permettre d’atteindre l’objectif de recouvrement des coûts. Néanmoins, le gouvernement précise, dans sa réponse du 6 octobre 1998 au rapport du Comité permanent des comptes publics qui appuyait les recommandations du vérificateur général présentées en décembre 1997, que pour fournir des prévisions fiables, il faut une plus grande quantité de données et des paramètres de programmes stables. On peut y lire par exemple, qu’il est compliqué de mesurer l’effet d’accroissement dans le cadre du programme, en raison de la difficulté d’obtenir des données au sujet des prêts consentis par les institutions prêteuses en dehors du programme, de l’impact des modifications, de la situation économique générale et du fait qu’il faut tenir compte du comportement et des politiques des prêteurs à qui il incombe de prendre des décisions en matière de prêt.

(4) Le 23 novembre 1998, à l’étape du rapport, la Chambre des Communes a adopté une motion selon laquelle les prêts consentis sous le régime de la Loi sur les prêts aux entreprises agricoles ne seraient pas inclus dans le montant des prêts impayés ne pouvant pouvant excéder 250 000 $.