TABLE DES MATIÈRES

CONTEXTE

DESCRIPTION

COMMENTAIRE

CONTEXTE

Le projet de loi C-65, Loi modifiant la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces a été déposé en Chambre le 2 février 1999; il renouvellerait le programme de paiements de péréquation, qui prend fin le 31 mars de cette année, pour une autre période de cinq ans commençant le 1^er avril 1999.

La péréquation est un important programme de transferts du gouvernement fédéral dont l’objectif est de réduire les disparités entre la capacité de chacun des gouvernements provinciaux de prélever des recettes. Le programme de péréquation est le seul programme de transfert dont le principe est inscrit dans la Constitution (article 36).

En redistribuant la richesse, le gouvernement fédéral vise à permettre aux provinces les moins bien nanties d’offrir des services publics à des niveaux de qualité et à des taux d’imposition sensiblement comparables. Ainsi, les paiements de péréquation pour l’année 1998-1999 assureront aux provinces (au taux d’imposition national moyen) des revenus de  5 431 dollars par habitant pour financer les services publics (voir l’histogramme ci-après). Sept provinces ont actuellement droit à des paiements de péréquation : Terre-Neuve, l’Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, le Québec, le Manitoba et la Saskatchewan. Ces provinces peuvent dépenser l’argent qui leur est versé selon leurs priorités et elles ne sont assujetties à aucune condition à cet égard.

Les paiements sont établis en fonction d’une formule déterminée dans la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces (ci-après la Loi). Premièrement, on calcule la capacité fiscale de chaque province en utilisant les recettes que chacune d’elles pourrait percevoir en appliquant aux assiettes fiscales des gouvernements provinciaux et des administrations locales un taux d’imposition national moyen. Deuxièmement, on compare la capacité de générer des recettes des provinces à celle de cinq d’entre elles (le Québec, l’Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique). Troisièmement, si les recettes par habitant d’une province sont inférieures à cette norme, elles sont ramenées à ce seuil grâce aux paiements de péréquation versés par le gouvernement fédéral (une province ne reçoit pas de paiements de péréquation si sa capacité de générer des recettes excède la norme).

DESCRIPTION

L’article 1 du projet de loi, qui modifierait l’article 3 de la Loi, définirait la nouvelle période quinquennale visée par le renouvellement du programme de péréquation. Cette s’étendrait du 1^er avril 1999 au 31 mars 2004.

Le paragraphe 2(2) mettrait à jour les définitions des sources de revenus utilisées afin d’évaluer la capacité fiscale des provinces. Deux importantes modifications sont à souligner :

1. l’ajout des revenus tirés du pétrole de troisième niveau (cet ajout vise de nouveaux gisements coûteux à exploiter, situés en Saskatchewan et en Alberta)
2. les revenus tirés d’autres jeux de hasard (comme les casinos et les vidéo-terminaux de loterie par exemple).

Afin de réduire l’impact que le projet de loi aurait sur les provinces, le paragraphe 2(1) prévoit l’entrée progressive sur une période de quatre ans de la nouvelle base de calcul. Par exemple, pour les provinces admissibles au transfert en 1999-2000, la base imposable serait égale à la somme des montants suivants : 20 p. 100 du montant calculé selon les nouvelles définitions de sources de revenus et 80 p. 100 du montant calculé au moyen des définitions en vigueur le 31 mars 1999. C’est seulement à compter de 2003 que la capacité fiscale des provinces serait mesurée exclusivement les nouvelles selon les définitions.

Le projet de loi modifierait aussi les dispositions portant sur les paiements minimal et maximal aux provinces. Le paragraphe 2(4), qui modifierait, entre autre choses, le paragraphe 4(6) de la Loi, garantirait que le paiement fait à une province ne pourrait pas être inférieur au montant du paiement de l’exercice précédent moins un « montant déterminant » défini au nouveau paragraphe 4(7) de la Loi. Le paragraphe 2(5) modifierait pour sa part le paragraphe 4(9) de la Loi et décrirait la formule à employer advenant le cas où le montant total des paiements de péréquation dépasserait un seuil maximum (10 milliards de dollars en 1999-2000), qui serait ajusté par la suite en fonction du taux de croissance du produit intérieur brut. La disposition « plancher » protégerait les provinces contre des diminutions annuelles trop importantes. La disposition « plafond » aurait, quant à elle, pour but de protéger le gouvernement fédéral contre une croissance trop rapide des paiements de péréquation.

Le paragraphe 2(6) apporterait des changements mineurs au paragraphe 4(11) de la Loi. Ce dernier vise à résoudre le problème de la récupération fiscale. La Loi permet de limiter l’ampleur des réductions importantes de péréquation auxquelles sont assujetties certaines provinces en raison d’une concentration des recettes provenant des ressources naturelles. Une récupération exagérée (excessif tax backs) est une diminution de la péréquation à peu près égale à l’augmentation des recettes propres d’une province à l’égard de sources données. La Loi permet à une province qui se retrouve dans une telle situation de faire le choix suivant : voir cette source de revenu assujettie entièrement à la péréquation ou assujettie à 70 p. 100 seulement; si elle optait pour la deuxième solution, la province ne recevrait pas de paiement de péréquation compensatoire au titre de la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada-Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers ou de la Loi de mise en œuvre de l’Accord atlantique Canada-Terre-Neuve.

Afin de neutraliser une baisse des recettes fiscales d’une province, le ministre des Finances peut verser à celle-ci un paiement de stabilisation. L’article 3 du projet de loi apporterait des changements mineurs à cette disposition afin de respecter la nouvelle liste de sources de revenus. Il est intéressant de noter que l’Ontario est la province qui a le plus bénéficié de ce paiement de stabilisation au cours des dernières années.

L’article 4 du projet de loi renouvellerait, pour une autre période de cinq ans, l’entente sur les paiements de garantie des recettes provinciales au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers. Comme les provinces qui participent aux accords de perception fiscale pourraient subir des baisses importantes de recettes au cours d’une année par suite de modifications de la politique fiscale fédérale, la Loi prévoit des modalités de garantie afin que soit comblée partiellement toute diminution des recettes fiscales des provinces.

COMMENTAIRE

Toutes les provinces soutiennent le programme de péréquation renouvelé. La raison en est simple. À cause de la forte croissance économique observée en Ontario, toutes les provinces récipiendaires verront leurs paiements de péréquation augmenter. Le ministère des Finances prévoit une majoration de 700 millions de dollars des paiements de péréquation au cours des cinq prochaines années. La Saskatchewan (à cause de la crise agricole et de la baisse des redevances provenant de l’exploitation des gisements énergétiques), les provinces de l’Atlantique (à cause de leur faible croissance économique) et peut-être même le Québec devraient recevoir des montants supérieurs aux projections. La Saskatchewan aimerait que la nouvelle formule ne soit pas échelonnée sur quatre ans.

Terre-Neuve recevra 30 millions de dollars de plus que prévu cette année. Cette somme permettra d’éponger complètement le déficit de la province. Déjà les paiements de péréquation et les transferts effectués en vertu du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux représentent 40 p. 100 des revenus de la province.

C’est dans ce contexte de paiements en hausse que les provinces ne s’opposent pas non plus aux nouvelles définitions de sources de revenus. Dans son rapport de 1997, le vérificateur général du Canada a signalé que les sources de revenus employées dans l’évaluation des capacités fiscales des provinces devaient être corrigées (par ex., taxes de vente, ressources naturelles, loteries). Le projet de loi C-65 et la réglementation qui suivra son adoption devraient résoudre plusieurs des anomalies soulevées par le vérificateur général du Canada.

Les provinces ne s’opposent pas à l’inclusion des revenus tirés des casinos. En fait, l’inclusion augmentera la capacité fiscale de l’Ontario, et bénéficiera aux provinces récipiendaires.

Le Québec et le Nouveau-Brunswick sont aussi très satisfaites du nouveau traitement accordé aux revenus tirés de l’exploitation forestière. L’ancienne formule exprimait les recettes de l’exploitation forestière en mètres cubes de bois coupé. Étant donné que le rendement est lié à la valeur de production et non au volume de celle-ci (par exemple, l’épinette du Québec vaut beaucoup moins que le cèdre de la Colombie-Britannique), l’assiette des recettes tirées de l’exploitation forestière surévaluait la capacité fiscale des provinces. La nouvelle formule ne devrait plus surestimer le rendement des exploitations forestières.

L’Alberta et la Saskatchewan sont aussi satisfaites de la nouvelle classification accordée à certains gisements de pétrole. Certains sites utilisent de coûteuses méthodes d’extraction et ont donc des rendements inférieurs. Selon l’ancienne formule, le taux d'imposition moyen national par baril de pétrole produit surestimait les redevances des provinces. En ajoutant une autre catégorie d’exploitation pétrolière, la nouvelle formule ne surestimera plus la capacité fiscale de ces provinces.

Le projet de loi ne résoudrait cependant pas certains des problèmes fondamentaux associés au programme de péréquation. Par exemple, la capacité des provinces de générer des recettes est comparée à la capacité fiscale de cinq d’entre elles (le Québec, l’Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique). Alors qu’une augmentation de la capacité de l’Ontario entraînerait une hausse des paiements, une augmentation de la capacité en Alberta ou à Terre-Neuve n’aurait aucun impact sur les paiements. Par contre, une augmentation des taux d’imposition sur le revenu des particuliers à Terre-Neuve entraînerait une hausse des paiements de péréquation à travers le Canada (à cause de la hausse du taux d’imposition national moyen). Plusieurs provinces disent que, pour les calculs, le gouvernement fédéral devrait inclure toutes les provinces et non plus se limiter à cinq d’entre elles.

Une autre critique fondamentale du programme persiste toujours. Comme on peut le lire dans une étude récente de l’Institut CD Howe, le gouvernement fédéral « perçoit des impôts auprès des Canadiens à faible revenu dans les provinces nanties, pour financer en partie les transferts aux résidents à revenu élevé des provinces moins nanties ». Ainsi la famille pauvre vivant à Vancouver-est aide la famille riche de Westmount. Conséquemment, le gouvernement fédéral devrait peut-être revoir l’impact qu’ont les paiements de péréquation sur la redistribution de la richesse au Canada.

Finalement, il faut noter que l’augmentation des paiements de péréquation réduira la marge de manœuvre financière du gouvernement fédéral. La hausse des paiements ne peut se faire qu’au détriment d’une réduction de la dette, d’une réduction des impôts et/ou d’une augmentation des dépenses de programmes comme les programmes sociaux et la santé.