BP-242F

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

LA MISE SUR PIED DE LA DIFFUSION DES DÉLIBÉRATIONS À LA RADIO
ET À LA TÉLÉVISION

L'EFFET DE LA DIFFUSION DES DÉLIBÉRATIONS SUR LA CHAMBRE DES COMMUNES

LE RAPPORT DU COMITÉ COOK

LE COMITÉ DE GESTION DE LA CHAMBRE

LA RÉGLEMENTATION DE LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE: PROGRÈS RÉCENTS

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

INTRODUCTION

La diffusion des délibérations de la Chambre des communes du Canada a débuté à l'automne de 1977 après des années d'étude et de débats. À ce moment-là, la Chambre des communes du Canada était un pionnier dans ce domaine puisque très peu de parlements permettaient aux caméras de filmer leurs délibérations sauf en des occasions spéciales. L'idée d'une couverture intégrale était quelque chose d'unique.

Aujourd'hui, les parlements de plus de 80 pays autorisent une certaine forme de retransmission de leurs débats(1).   La réussite de l'expérience canadienne a donné à d'autres assemblées législatives l'idée de permettre la diffusion en s'inspirant du modèle de la Chambre des communes. Cependant, bon nombre de ces assemblées législatives sont allées plus loin que le Parlement canadien, soit à cause de ce que leur a appris l'expérience canadienne, soit parce que leurs traditions, leurs préoccupations ou leurs priorités sont différentes.

Au cours des dernières années, des comités parlementaires ont étudié la question de la diffusion et présenté des recommandations qui ont entraîné de profonds changements. En 1989, le Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés de la Chambre des communes a entrepris une importante étude sur la diffusion des délibérations du Parlement. Dans son rapport, Pleins feux sur les travaux de la Chambre, il a recommandé que les règles de diffusion des délibérations de la Chambre des communes soient assouplies et que les médias électroniques soient autorisés à diffuser les délibérations des comités. En 1991-1992, le Comité permanent de la gestion de la Chambre a mené une étude sur la diffusion des délibérations des comités. Dans son rapport, que la Chambre a adopté par la suite, le Comité a suggéré que les délibérations des comités se réunissant dans une salle spécialement équipée à cet effet soient télédiffusées et que la partie audio des délibérations de tous les autres comités publics soit mise à la disposition des représentants des médias et d'autres personnes sur la colline du Parlement. Le Comité a réussi à faire assouplir les règles régissant l'angle des prises de vue en ce qui concerne la télédiffusion des délibérations de la Chambre.

Ces études ont incité les députés, les médias et le grand public à réévaluer le rôle et le but de la diffusion des délibérations parlementaires. Bien qu'une faible minorité, dont certains députés, s'oppose encore à la présence des caméras de télévision, la plupart des Canadiens acceptent cette présence comme un service important et fort souhaitable, sinon comme un droit. Étant donné les attentes du public, le désir d'une plus grande transparence de la part du gouvernement et le rôle important que joue la télévision dans la vie politique moderne, il est tout simplement impossible d'envisager que cette télédiffusion puisse prendre fin.

La télévision est considérée aujourd'hui comme une partie nécessaire et essentielle de la Chambre des communes. Dans le présent document, nous examinons, entre autres, le processus qui a permis à ce changement énorme de se produire sur une aussi courte période ainsi que les changements qu'il a provoqués à la Chambre des communes et dans la perception que les Canadiens ont de leurs représentants élus.

LA MISE SUR PIED DE LA DIFFUSION DES DÉLIBÉRATIONS
À LA RADIO ET À LA TÉLÉVISION

La question générale de la diffusion, à la radio et à la télévision, des travaux de la Chambre des communes a été renvoyée au Comité permanent de la procédure et de l'organisation en 1970, à la suite des débats tenus à la Chambre en 1967 et 1969. Le rapport du Comité fut déposé le 30 juin 1972. Il était complet, mais quelque peu prudent; le Comité présentait en résumé les arguments pour et contre la télédiffusion des débats de la Chambre des communes et de ses comités et précisait les diverses possibilités ainsi que les limites inhérentes à chacune. La solution retenue par le Comité relativement à la télédiffusion des délibérations parlementaires fut celle d'un « hansard électronique »; pour les membres du Comité, la diffusion des délibérations à la radio et à la télévision ne devait pas s'apparenter à une couverture journalistique, mais être plutôt un rapport fidèle des travaux et débats de la Chambre comme l'est le compte rendu officiel des débats ou hansard. Cette recommandation fondamentale du Comité de la procédure et de l'organisation a été la pierre angulaire de toutes les décisions ultérieures concernant les activités de diffusion des délibérations de la Chambre des communes.

Les élections générales fédérales de 1972 eurent lieu avant l'examen et la mise en oeuvre des recommandations du rapport du Comité permanent de la procédure et de l'organisation. À la suite des élections, la Société Radio-Canada (SRC) fit une étude de faisabilité. Finalement, le gouvernement présenta une motion à la Chambre le 24 janvier 1977. La motion proposait essentiellement que soit approuvée la diffusion, à la radio et à la télévision, des délibérations de la Chambre des communes et de ses comités, selon les principes régissant la publication du hansard, et la création, sous l'autorité du Président de la Chambre des communes, d'un comité spécial chargé de superviser la mise en place de ce système de diffusion. La motion fut adoptée le 25 janvier 1977 sans vote inscrit, et le comité spécial commença ses travaux.

Dès le départ, fut prise la décision cruciale de confier à la Chambre le contrôle du système et de placer ce contrôle sous la surveillance immédiate du Président de la Chambre, qui l'exercerait au nom de tous les députés. La mise en place du système eut lieu pendant les vacances parlementaires de l'été 1977 de façon que la diffusion puisse commencer à la reprise des travaux parlementaires à la fin d'octobre. Comme il y avait peu de précédents, le Comité spécial fut chargé de prendre les décisions voulues concernant l'installation des caméras, l'éclairage et d'autres questions connexes.

Les députés se préoccupaient de l'effet que la télévision aurait sur les délibérations de la Chambre; on craignait, par exemple, que les bandes magnétiques puissent être utilisées hors contexte pour embarrasser un député ou mal présenter ce qui s'était passé à la Chambre.

Au début, les lignes directrices qui furent données au personnel au sujet des prises de vue et de tous les autres aspects de la télédiffusion des débats étaient orales et plutôt vagues, et ne comportaient aucune restriction. Des problèmes eurent tôt fait de se poser; comme John Fraser, l'actuel Président de la Chambre, l'a un jour expliqué, « les directeurs voyaient les délibérations avec les yeux de professionnels chevronnés, formés à la production d'émissions télévisées de qualité. Tout comme ceux de Foster Hewitt de Hockey Night in Canada, leurs yeux suivaient le disque, une façon de faire qui ne convient pas bien aux députés, surtout quand c'est l'équipe rivale qui marque un but ». En conséquence, le Président fut inondé de plaintes provenant de députés des deux côtés de la Chambre.

L'expérience a entraîné une série de changements qui, bien qu'ils aient été chacun assez peu importants, avaient ensemble créé un modèle de diffusion très strict. En particulier, les prises de vue des députés étaient généralement limitées au torse et à la tête et les caméras se guidaient sur le Président, ne montrant que les personnes auxquelles il avait officiellement donné la parole et revenant au fauteuil en tout autre temps.

La diffusion des débats parlementaires a pour objectif principal de permettre aux auditeurs et aux spectateurs d'acquérir une expérience de première main du Parlement à l'oeuvre, par opposition à ce qu'ils apprendraient autrement par les bulletins de nouvelles et les commentaires des journalistes. Traditionnellement, les débats parlementaires ont été ouverts au grand public, mais les Canadiens ont pour la plupart rarement l'occasion de s'asseoir dans les tribunes et d'observer les débats en direct; la diffusion à la radio et à la télévision met les débats du Parlement à la portée de beaucoup plus de gens.

Au Canada, la diffusion des délibérations de la Chambre des communes a été bien servie par un vaste réseau de câblodistribution qui a rendu possible leur couverture intégrale. La Société Radio-Canada reçoit le signal de la Chambre des communes et voit à ce qu'il soit diffusé par satellite d'un bout à l'autre du pays aux câblodistributeurs et aux propriétaires d'une antenne parabolique. À leur tour, les sociétés de câblodistribution mettent la chaîne parlementaire à la disposition de leurs abonnés en l'incluant dans le service de base du câble. Comme un très grand nombre de foyers canadiens sont abonnés au câble, c'est là un moyen extrêmement efficient et efficace de rendre les délibérations de la Chambre des communes accessibles à la plupart des Canadiens.

C'est ainsi que la plupart des Canadiens ont la possibilité de regarder les délibérations de la Chambre des communes telles qu'elles se déroulent. Un groupe restreint, mais fidèle, de téléspectateurs regardent les débats de façon régulière. D'autres le font occasionnellement ou regardent les débats qui les intéressent à un titre particulier.

L'EFFET DE LA DIFFUSION DES DÉLIBÉRATIONS SUR LA
CHAMBRE DES COMMUNES

Les politiciens ont généralement accueilli avec prudence les propositions ayant pour objet la diffusion des délibérations parlementaires. L'importance énorme de la télévision dans notre système politique est un phénomène relativement récent. Au début des années 70, beaucoup de politiciens n'appréciaient pas ou ne voulaient pas favoriser le rôle joué par les médias électroniques. Beaucoup de députés n'étaient pas convaincus que le statut du Parlement serait rehaussé par la diffusion de ses débats. On craignait aussi que la télédiffusion n'ait pour effet ultime de faire paraître affectées et banales les délibérations du Parlement, qu'elle nuise aux procédures et aux délibérations de la Chambre et qu'elle amène les députés à poser pour les caméras.

Par exemple, dans un article paru en 1973, un journaliste traitait de l'examen d'un certain nombre de questions relatives à la diffusion des débats du Parlement, soit l'effet banalisant de la télévision, les distractions visuelles qu'entraînerait celle-ci et la façon dont elle déformerait la réalité, les répercussions de la diffusion des délibérations sur la question du français et de l'anglais et l'opinion de Marshall McLuhan selon laquelle la télévision réussirait à faire comprendre jusqu'à quel point le Parlement était désuet. Comme le notait l'auteur de l'article, on avait rarement abordé les questions fondamentales, à savoir si la télévision et les délibérations du Parlement pouvaient aller de pair : « La nature de la télévision en tant que moyen de communication est-elle compatible avec la nature du Parlement en tant qu'institution? La couverture télévisée des délibérations Communes aidera-t-elle le peuple à comprendre la politique canadienne et à y participer ou l'en empêchera-t- elle? »(2).

L'expérience que la Chambre des communes canadienne a de la télévision depuis 1977 ainsi que celle d'autres gouvernements peuvent permettre en partie de répondre à ces questions, quoique peu d'études empiriques ou d'autres analyses aient été effectuées jusqu'à maintenant.

Bien des Canadiens trouvent à redire sur les politiciens et n'aiment pas ce qu'ils voient à la télévision. Maintes et maintes fois, les gens critiquent la puérilité ou le manque d'à propos des politiciens ainsi que leur comportement à la Chambre des communes. Bien des téléspectateurs sont parfaitement conscients des tactiques employées par les députés, comme celle de se grouper derrière un intervenant pour faire croire que la Chambre est pleine, et ils estiment qu'un tel comportement est puéril. Il est difficile de dire si les attitudes du public à l'égard des politiciens fédéraux et du Parlement ont été exacerbées par la présence de la télévision. Il se peut que les critiques que le public exprime soit plutôt attribuables au cynisme général que les gens éprouvent à l'égard de leurs dirigeants politiques. Cependant, devant la perspective de voir disparaître la chaîne parlementaire, beaucoup de Canadiens réagissent avec force et affirment qu'il est extrêmement important qu'ils puissent suivre les délibérations.

La diffusion des délibérations a influé sur la Chambre des communes de diverses façons. Alistair Fraser, qui était greffier de la Chambre des communes au moment où la télévision y fut introduite, a conclu un article en notant que bien des difficultés qui avaient été prévues ne se sont pas présentées ou se sont révélées moins redoutables qu'on ne l'avait craint. « L'inquiétude à la pensée qu'il puisse y avoir une ruée de prima donna anxieuses de s'emparer de la parole n'était pas justifiée. Les discours sont restés passablement ce qu'ils étaient -- ni plus brillants ni plus ennuyeux. Les présences à la Chambre n'ont ni augmenté ni diminué. En général, la situation est largement restée ce qu'elle était »(3).  James Jerome, le Président de la Chambre à l'époque de l'introduction de la télédiffusion, s'est fait l'écho de cette opinion; le 29 janvier 1978, peu après l'introduction de la télévision, il affirmait devant le personnel du Comité du règlement de la Chambre des représentants des États-Unis, qu'à son avis, la télévision n'avait pas considérablement changé la Chambre des communes. « Je dis à ceux qui entretiennent des craintes sur l'influence qu'elle (la télévision) pourrait avoir qu'ils peuvent se détendre un peu, parce que la présence des caméras ne change pas la Chambre ou ses travaux de façon très importante ». Il était toutefois conscient de certains changements :

Je constate certains changements de style, mais je pense qu'il s'agit là de quelque chose de tout à fait naturel. [...] Des députés essaient d'adapter le style de leurs interventions quand ils posent des questions ou qu'ils y répondent afin d'être plus efficaces à la télévision. Mais je pense que cela était à prévoir et qu'à tout prendre, il s'agit probablement d'un changement pour le mieux. Sur le plan du comportement général et du décorum, il est trop tôt pour noter des changements en ce sens(4).

Certains changements ont été relativement peu importants. Selon certains, la tenue vestimentaire des députés s'est améliorée et certaines couleurs et certains vêtements (comme les chemises bleues) sont populaires parce qu'ils « passent bien » à la télévision. Il semble aussi que les députés soient plus susceptibles de lire leur discours. La vieille habitude de taper sur les pupitres a été remplacée par les applaudissements, qui font plus distingué (et sont plus photogéniques). Les députés doivent veiller à ne pas s'assoupir, à ne pas s'enfouir la tête dans un journal, ou à ce que leur visage n'exprime rien de fâcheux, s'ils se trouvent près de quelqu'un qui prend la parole.

Bien des gens attribuent à l'introduction de la télévision l'importance accrue (et injustifiée, selon certains) de la période des questions. Ils estiment que le besoin continuel d'un « vidéo clip » de 15 secondes ou d'une parcelle de trame sonore et que le contexte théâtral qu'offre la période des questions ont augmenté la visibilité de celle-ci bien au-delà de sa valeur. Il n'est pas entièrement assuré que ces critiques sont fondées. La période des questions reçoit en général une attention considérable, qu'elle soit télévisée ou non : elle porte sur des questions d'actualité, constitue une sorte de dialogue plutôt qu'un long discours, et elle constitue du bon théâtre politique. Cette période est aussi le seul moment de la journée où la Chambre est remplie et où les chefs des partis sont présents. De plus, la plupart des téléspectateurs qui ne regardent qu'une partie des délibérations de la Chambre vont allumer leur poste pour la période des questions.

Il faut cependant faire observer que la diffusion des débats du Parlement a grandement aidé les médias à recueillir des nouvelles. Avant l'introduction de la télévision, les journalistes comptaient sur le fait que les députés répéteraient leurs discours ou leurs commentaires à l'extérieur de la Chambre pour rédiger la plupart de leurs bulletins de nouvelles. Aujourd'hui, il y a beaucoup plus de chances que ce soient les « audio-vidéo clips » réels de la période des questions ou des débats qui seront utilisés dans les bulletins de nouvelles.

LE RAPPORT DU COMITÉ COOK

En 1989, un consortium de cablôdistributeurs et la Société Radio-Canada avaient conjointement proposé la création d'une nouvelle chaîne d'affaires publiques qui porterait le nom de CPAC (Chaîne parlementaire par câble). Cette chaîne spécialisée de transmission par câble aurait diffusé les délibérations de la Chambre des communes et des comités dans le cadre de ses émissions d'affaires publiques, ainsi que les travaux des commissions royales et des enquêtes, les audiences des tribunaux et les délibérations des assemblées législatives provinciales. Cette proposition a eu pour effet de hâter l'examen en profondeur de la diffusion des délibérations de la Chambre des communes. Après douze années de diffusion, il était opportun et nécessaire de réévaluer l'expérience et d'étudier les possibilités de changement.

Le Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés, sous la présidence de Chuck Cook, député, a consacré neuf mois, en 1989, à étudier l'ensemble de la question de la diffusion des débats de la Chambre des communes. Il a entendu de nombreux témoins, a procédé à un grand nombre de consultations et s'est rendu à Washington et à Toronto pour examiner les opérations de diffusion des délibérations du Congrès des États-Unis et de celles de l'Assemblée législative de l'Ontario. Il a publié deux rapports provisoires et a déposé son rapport final en décembre 1989.

Un certain nombre de questions importantes ont été établies au cours des délibérations du Comité. L'une d'elles concernait les restrictions sur les angles de la caméra et les prises de vue. Alors que certains observateurs ont fermement soutenu le maintien d'un « hansard électronique », d'autres ont fait valoir qu'une approche plus souple s'imposait. On peut affirmer sans craindre de se tromper qu'en 1977, les députés n'auraient pas consenti à l'introduction de la télévision sans les garanties propres à la formule du « hansard électronique ». Ces derniers craignaient que le braquage des caméras de télévision sur des sièges vides ou sur des députés se trouvant dans une situation peu flatteuse ne donne pas au public une perception exacte ou positive de la Chambre. Dès 1979 toutefois, des pressions furent exercées, particulièrement par les diffuseurs, pour que soit adopté un type de couverture plus libre et plus décontracté, comportant plus de vues d'ensemble et d'autres angles de la caméra.

Selon les critiques, les lignes directrices et les politiques plutôt strictes qui régissent la diffusion des délibérations parlementaires -- quoique similaires à celles qui régissent le hansard -- ont eu pour effet de rendre cette dernière aride et de lui donner une allure guindée. Les limites de cette approche sont évidentes : il est impossible de transmettre une bonne partie de l'action dramatique et de l'atmosphère de la Chambre et de montrer au public de nombreux événements présentant un grand intérêt. Par contre, il a souvent été souligné que les délibérations de la Chambre des communes ne sont pas un divertissement et qu'elles ne sont pas mises en scène dans l'intérêt des téléspectateurs. Tant les tenants du « hansard électronique » que ceux du document orienté vers les nouvelles -- soit les deux approches de base -- disposent de solides arguments. Il pourrait toutefois être possible d'en arriver à un certain compromis, c'est-à-dire assouplir les restrictions actuelles sans renoncer à l'aspect sérieux de la télédiffusion.

Dans son rapport de décembre 1989, le Comité a conclu que les lignes directrices concernant la télédiffusion des délibérations de la Chambre des communes étaient inutilement rigoureuses. Il a estimé qu'aussi longtemps que la télévision ne gêne pas les délibérations ou ne dénature pas la réalité, il n'y a aucune raison valable de restreindre le jeu des caméras. Toutefois, le Comité a recommandé qu'au lieu d'essayer de formuler des règles ou des politiques détaillées, on délègue la responsabilité de la télédiffusion aux réalisateurs ou aux directeurs de la programmation. En leur qualité de professionnels, ces derniers devraient normalement faire preuve de jugement lorsqu'ils décident de l'angle de la caméra ou des prises de vue qui conviennent le mieux. Leur tâche serait, comme l'a indiqué le Comité, de rendre fidèlement l'atmosphère qui règne à la Chambre et de s'assurer que la télévision projette une image de la Chambre qui soit juste et empreinte de dignité.

Il a été signalé que des angles de la caméra et des prises de vue plus créatifs pourraient être utilisés de façon très efficace. Les téléspectateurs pourraient trouver beaucoup plus d'intérêt aux délibérations si certaines techniques étaient utilisées. Toutes ne seraient pas indiquées ou possibles, mais elles devraient faire l'objet d'un examen. Par exemple, les écrans à deux volets, les prises de vue au grand angle et par-dessus l'épaule ou les plans de réaction pourraient être utilement employés en certains cas. Le Comité a toutefois reconnu que le jeu des différents angles de la caméra n'avait à la Chambre que des possibilités limitées. Une certaine souplesse dans les prises de vue peut servir à faire voir le contexte comme, par exemple, la place où un député siège par rapport aux autres. D'autres techniques telles que l'écran à deux volets sont de par leur nature même d'un emploi très difficile et sont de fait rarement utilisées même dans les assemblées législatives qui les permettent.

Il faut noter que le Comité avait prévu que le directeur de la programmation et les réalisateurs relèveraient du Président et seraient assujettis à la direction et à la supervision générales d'un comité de la Chambre des communes (et, par son entremise, à l'ensemble de la Chambre). De cette façon, la Chambre continuerait à contrôler la diffusion de ses délibérations.

Le Comité a traité d'une autre question, à savoir la diffusion des délibérations des comités. Une bonne partie du travail des parlementaires se fait en comité, et l'importance des comités s'est considérablement accrue à la suite de la réforme des procédures qui a résulté du Rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (Comité McGrath), en 1985.

Fait intéressant, la motion initiale adoptée en 1977 par la Chambre des communes concernant la diffusion des délibérations prévoyait la couverture des travaux des comités par la radio et la télévision. Le comité spécial établi pour surveiller l'introduction de la diffusion fit toutefois franchement remarquer dans l'un de ses rapports que l'idée d'un « hansard électronique » pourrait ne pas pouvoir s'appliquer aux comités. Il en arriva à la conclusion qu'il serait contraire au règlement de la Chambre d'entreprendre de couvrir les travaux d'un comité avant que la question n'ait été examinée par le comité spécial et que celui-ci n'ait donné son autorisation. On fit observer qu'il y avait aussi le problème du choix, vu que beaucoup de séances de comité ont lieu en même temps.

L'idée de télédiffuser les séances des comités a semblé disparaître pendant quelque temps, mais elle a refait surface au cours des dernières années. Depuis 1977, la Chambre des communes a permis la télédiffusion des travaux de plusieurs comités, mais l'autorisation a été donnée cas par cas. C'est ainsi que les délibérations du Comité mixte spécial de la Constitution du Canada tenues en 1982, celles du Comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des Communes sur l'Accord constitutionnel de 1987, les audiences tenues en 1989 par le Comité permanent des finances sur le projet de taxe sur les produits et services, les audiences tenues en 1989 par le Comité permanent des communications et de la culture au sujet de certaines nominations par décret à plusieurs organismes culturels, les délibérations du Comité spécial sur la proposition de résolution d'accompagnement à l'Accord du Lac Meech tenues en 1990, celles du Comité mixte spécial sur le processus de modification de la Constitution du Canada tenues en 1991 et celles du Comité mixte spécial sur le renouvellement du Canada tenues en 1991 ont toutes été télédiffusées. Dans tous ces cas, il a fallu une permission spéciale de la Chambre pour que les caméras soient admises dans les salles des comités. Comme le Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés l'a fait remarquer, ces expériences ont généralement été reçues favorablement; les journalistes et les Canadiens ordinaires ont exprimé leur satisfaction d'avoir pu avoir accès, de façon électronique, aux audiences de ces comités. Les politiciens touchés ont été eux aussi favorablement impressionnés et d'autres permissions en vue de la télédiffusion des travaux de comités ont été demandées.

Le Comité a recommandé que chaque comité de la Chambre des Communes puisse déterminer laquelle ou lesquelles de ses séances seront ouvertes aux médias électroniques; un comité pourrait imposer les conditions qu'il juge nécessaires pour que le décorum soit maintenu pendant la séance. L'emploi de caméras fixes et l'utilisation de l'éclairage et du système audio déjà en place pourraient être imposés et des lignes directrices portant sur d'autres points, être établies de façon que l'esprit d'un « hansard électronique » soit respecté et les délibérations, perturbées le moins possible. De telles lignes directrices ont eu du succès dans d'autres gouvernements où les séances des comités législatifs sont télédiffusées, et elles ont été appliquées à la télédiffusion des audiences des commissions royales et des enquêtes judiciaires. Ce sont en fait les journalistes eux-mêmes qui ont proposé que des lignes directrices raisonnables soient imposées.

Les comités accomplissent un travail très important et le Comité permanent a trouvé regrettable que les Canadiens soient privés de l'occasion d'en prendre conscience. Si la Chambre des communes est elle-même souvent vide, c'est en partie parce que les députés se trouvent à des séances des comités, si bien que c'est seulement lorsque tant les délibérations de la Chambre que celles des comités seront télédiffusées que les Canadiens auront une vue d'ensemble des activités parlementaires. Il a été mentionné que si les médias accordent tant d'importance à la période des questions, c'est en partie parce que les autres activités parlementaires, en particulier les travaux des comités, ne peuvent être diffusées.

En règle générale, les séances des comités ont un caractère assez simple et collégial, et certains craignent que cette atmosphère ne change si les caméras sont admises. Mais le Comité permanent a jugé de telles craintes sans fondement en s'appuyant sur l'expérience acquise ailleurs. En règle générale, ce sont les ministres et quelques députés qui prennent part à la période des questions et aux autres délibérations de la Chambre; la télédiffusion des travaux des comités permettrait aux Canadiens de voir les députés ordinaires à l'oeuvre.

Fait intéressant : au Congrès américain et dans d'autres corps législatifs, la diffusion des séances des comités a été permise longtemps avant celle des délibérations de l'assemblée législative. La presse écrite a le droit d'assister aux séances publiques, de prendre des notes et de rendre compte de ce qui se dit ou se fait. Comme le Comité permanent l'a fait remarquer dans son rapport : « En toute justice, les médias électroniques devraient, soutient-on, avoir le droit d'utiliser les outils de leur métier ».

Outre qu'elle aiderait les médias à recueillir de l'information, la télédiffusion des séances des comités permettrait aux Canadiens de suivre l'évolution de questions ou de préoccupations précises; une bonne partie du travail accompli par les comités ne fait pas l'objet de comptes rendus substantiels ou encore est résumée et filtrée par les médias. Selon la proposition de création d'une CPAC, il y aurait eu couverture intégrale par la télévision des séances d'un certain nombre de comités choisis, un peu comme c'est le cas aux chaînes américaines C-SPAN, qui télédiffusent les travaux des comités du Congrès. Le Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés a suggéré, si les crédits nécessaires sont disponibles, que deux salles de comité soient équipées pour la télédiffusion. Les séances des comités qui se tiendraient dans ces salles auraient été télédiffusées dans le cadre de la programmation de la CPAC. Le Comité a estimé que les présidents des comités pourraient régler la question du choix des comités et fixer l'horaire de la télédiffusion de leurs séances, mais que s'ils n'y parvenaient pas, un comité de députés pourrait servir d'arbitre.

La Chambre des communes a rejeté le rapport du Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés en dépit de l'approbation d'une motion sanctionnant en principe la proposition de création de la chaîne CPAC. Dans l'intervalle, le Comité permanent (rebaptisé le Comité permanent des privilèges et des élections) a déposé un certain nombre de rapports sur diverses améliorations à apporter à la chaîne parlementaire, y compris la rediffusion quotidienne des travaux de la Chambre des communes en vue d'augmenter le nombre de téléspectateurs, la télédiffusion de vidéos d'information et la communication de renseignements sur les comités parlementaires. Nombre de ces propositions ont reçu l'aval de la Chambre et ont été mises à l'essai de façon temporaire.

LE COMITÉ DE GESTION DE LA CHAMBRE

La Chambre des communes a modifié son Règlement le 11 avril 1991. Celui-ci permettait pour la première fois la diffusion des séances de comité :

119.1. (1) Tout comité qui veut utiliser les installations de la Chambre des communes pour la radiodiffusion ou la télédiffusion de ses séances doit d'abord obtenir le consentement de la Chambre.

(2) Le Comité permanent de la gestion de la Chambre établit, dans le cadre d'un rapport à la Chambre à titre expérimental, des principes directeurs régissant la radiodiffusion et la télédiffusion des séances de comité. Une fois que la Chambre a adopté ce rapport, tout comité peut autoriser la présence des médias électroniques à ses séances, sous réserve des principes directeurs susdits.

Par conséquent, le Comité permanent de gestion de la Chambre, présidé par M. Albert Cooper, député, a entrepris une étude et un examen portant expressément sur la diffusion des délibérations des comités à l'automne de 1991 et a déposé un rapport sur cette question en février 1992. Le Comité a recommandé que le son des délibérations de tous les comités publics soit diffusé dans les immeubles du Parlement et qu'il puisse être enregistré par les médias. De plus, il a suggéré qu'au début, une salle de comité soit équipée pour la diffusion, que les délibérations de tous les comités se réunissant dans cette salle soient enregistrées dans leur totalité et que cet enregistrement soit mis à la disposition des médias et diffusé sur la chaîne parlementaire. Les comités prendraient eux-mêmes la décision de faire diffuser ou non leurs audiences. Si plus d'un comité en faisait la demande en même temps, les leaders des partis et, s'ils n'arrivaient pas à s'entendre, le Comité de gestion de la Chambre se chargeraient de trancher la question. L'enregistrement des délibérations des comités serait fait par la Chambre des communes, selon les lignes directrices, les règles et les politiques générales qui s'appliquent à l'enregistrement des travaux de celle-ci. Le Comité a donc opté pour une couverture cas par cas des délibérations des comités plutôt que pour l'enregistrement de celles-ci sur bande ou sur film par les médias électroniques.

La Chambre des communes ayant approuvé le rapport du Comité de gestion de la Chambre, la diffusion des délibérations des comités a été entreprise, à titre expérimental, au printemps de 1992. Le Règlement de la Chambre a également été modifié de manière à ce que le Comité de gestion de la Chambre soit chargé de la surveillance continue de la diffusion des travaux de la Chambre et des délibérations de ses comités.

Après une expérience de plusieurs mois, le Comité a recommandé que la diffusion des délibérations des comités devienne permanente. Le Comité a fait remarquer que l'expérience avait été très réussie et appréciée tant des députés que de la population(5). La Chambre a approuvé ce rapport le 28 avril 1993. La diffusion de la partie audio des délibérations des comités dans les immeubles du Parlement a débuté au printemps de 1993.

Dans un rapport distinct, le Comité permanent de gestion de la Chambre a proposé que les lignes directrices relatives à la télédiffusion de la période de questions soient quelques peu assouplies. Le Comité vise ainsi à permettre l'utilisation d'angles de caméra différents et plus larges afin de donner une meilleure idée de ce qui se passe en Chambre. La Chambre a approuvé la mise en application des recommandations de façon expérimentale; à la suite de cette expérience, même ceux qui s'étaient opposés aux recommandations se sont dits heureux des résultats. On a par la suite étendu les nouvelles lignes directrices et autorisé que soit poussée plus loin l'expérience en ce qui a trait à l'emploi de divers angles de caméra afin d'assouplir davantage la télédiffusion des travaux de la Chambre et de mieux rendre l'atmosphère qui existe au sein de cette dernière. Le 11 décembre 1992, la Chambre a accepté de rendre permanent l'emploi des nouveaux angles de caméra pendant la période de questions et les scrutins. Le Comité permanent continue de surveiller la situation et de travailler avec le personnel de radio-télédiffusion de la Chambre, « afin de donner une image plus exacte du travail de la Chambre ».

LA RÉGLEMENTATION DE LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

En 1977 et 1978, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a autorisé la transmission, à titre temporaire, des délibérations de la Chambre des communes sur les chaînes spéciales ou sur les chaînes communautaires des cablôdistributeurs. À ce moment-là, l'émission était une reprise sur bande vidéo des délibérations qui avaient eu lieu plus tôt en journée, sauf dans la région de la capitale nationale où les délibérations étaient transmises en direct.

En 1979, la SRC a obtenu une licence temporaire l'autorisant à diffuser intégralement les délibérations de la Chambre. Le CRTC a par la suite annoncé qu'il examinerait des demandes de licence de réseau. Après une audience tenue en 1980, une licence a été émise à la SRC pour lui permettre de créer un réseau visant à transmettre les délibérations de la Chambre des communes et d'autres types d'émission dans les deux langues officielles. Le CRTC a expressément limité les autres types d'émissions qui pouvaient être produites et, en fait, la SRC n'a jamais conçu d'émissions complémentaires d'une portée aussi importante que celle qu'elle avait prévu dans sa demande.

Les licences de réseau de la SRC, qui l'autorisent à transmettre les délibérations de la Chambre, ont été renouvelées pour de courtes périodes à de nombreuses occasions. Plusieurs audiences de renouvellement qui avaient été prévues ont finalement été annulées. Le projet de la CPAC a finalement été mis au point et la demande à cet effet a été présentée au CRCT. Le Conseil a reporté à quelques reprises l'audience sur la demande de création de la CPAC. Lorsqu'est venu le temps du renouvellement des licences de la SRC, le Conseil a déclaré qu'il voulait examiner, dans un délai de six mois, la proposition de création de la CPAC ou une nouvelle demande de la SRC. Même après qu'elle eut annoncé, en 1990, qu'elle cessait de financer la distribution de la chaîne parlementaire, la SRC a continué à détenir les licences relatives à ce service en attendant un règlement final de la question.

En 1992, à la suite de la proclamation de la nouvelle Loi sur la radiodiffusion, le CRTC a émis un décret d'exemption relativement aux délibérations de la Chambre des communes et des assemblées législatives provinciales et territoriales »(6). Sous réserve du respect de certains critères, la diffusion des délibérations des assemblées législatives est exemptée de l'obligation prévue dans la Loi de détenir une licence.

LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE: PROGRÈS RÉCENTS

Le 29 novembre 1990, le président de la Société Radio-Canada, M. Gérard Veilleux, a fait savoir aux membres du Comité permanent des privilèges et des élections qu'étant donné les compressions budgétaires, il recommanderait au conseil d'administration de la Société Radio-Canada de cesser de financer la chaîne parlementaire à compter du 1^er avril 1991, soit au début du nouvel exercice. Le 5 décembre 1990, la SRC a annoncé diverses compressions et fermetures. Le communiqué mentionnait entre autres ce qui suit : « La Société a également indiqué au gouvernement qu'elle n'est plus en mesure d'assumer le coût d'exploitation des chaînes parlementaires en français et en anglais. Le gouvernement consultera le Président de la Chambre des communes et étudiera des moyens de maintenir ce service ».

Par la suite, le Bureau de régie interne de la Chambre des communes s'est penché sur un certain nombre d'options qui permettraient de continuer à diffuser les travaux parlementaires. En mars 1991, le Bureau a publié un appel d'offres afin de déterminer si d'autres parties étaient intéressées à exploiter un réseau national de transmission par satellite pour la télédiffusion journalière des débats de la Chambre des communes. Il s'est alors dit intéressé à ce qu'on lui fasse des propositions pour chacune des possibilités suivantes : la continuation d'un service similaire à celui qui est offert actuellement, une réduction du service et une version améliorée du service actuel. Selon le Bureau « un service réduit pourrait se fonder sur une approche plus économique de la prestation du service, par exemple par l'utilisation d'un seul transpondeur. Un service amélioré pourrait comporter la diffusion d'émissions d'intérêt public apolitiques quand la Chambre ne siège pas ». Le Bureau de régie interne avait fixé le 1^er mai comme délai pour le dépôt des propositions. Il a signalé qu'il aiderait le mandataire de toute proposition retenue à préparer les soumissions nécessaires à l'obtention d'une licence de télédiffusion ainsi qu'à obtenir l'accès aux satellites transpondeurs.

Pour éviter toute interruption de la diffusion des travaux de la Chambre des communes, le Bureau a conclu un contrat d'un an avec la SRC pour qu'elle continue d'offrir le service, et ce, à compter du 1^er avril 1991. En vertu de la nouvelle entente, la Société Radio-Canada était tenue de transmettre par satellite les travaux de la Chambre au moyen d'un seul satellite transpondeur. Il a ainsi été possible de continuer à diffuser les délibérations en anglais et en français selon la langue parlée et avec l'interprétation gestuelle. Il n'y avait toutefois plus d'introductions télévisées. Ces changements à la présentation devraient entrer en vigueur au cours de l'été. Cette entente provisoire a permis l'élaboration et l'approbation d'autres propositions. Le contrat conclu avec la SRC renfermait une disposition de retrait selon laquelle la Chambre des communes pouvait mettre fin à l'entente avec la Société en lui donnant un préavis de 90 jours.

En 1992, la Chambre des communes a conclu une nouvelle entente concernant la diffusion de ses délibérations et des délibérations de ses comités. Vingt-cinq cablôdistributeurs ont constitué un consortium appelé La chaîne parlementaire par câble inc./Cable Parliamentary Channel Inc. (CPAC). La CPAC a assumé la responsabilité de la transmission par satellite des délibérations quotidiennes de la Chambre et de ses comités et de la diffusion de l'enregistrement vidéo de la période de questions. La Chambre continue d'être responsable de l'enregistrement des délibérations; elle doit aussi fournir une transmission en direct ainsi que des bandes vidéo. Cet arrangement permettra à la Chambre des communes d'économiser, sur une période de deux ans, le montant de 2 millions de dollars que coûte la transmission du signal de la Chambre par satellite.

Le nouvel accord a donné à la CPAC un pouvoir décisionnel en ce qui concerne la programmation sur la chaîne parlementaire, tout en garantissant un accès prioritaire aux délibérations de la Chambre et de ses comités. Le contrat passé entre la Chambre des communes et la CPAC prévoyait que la CPAC informerait le président de la Chambre avant de présenter au CRTC une demande de licence temporaire pour diffuser d'autres émissions.

En 1993, la CPAC a présenté au CRTC une demande de licences « d'exploitation d'entreprises de programmation du satellite au câble de langues française et anglaise aux fins de fournir par satellite aux entreprises de télédistribution du Canada la couverture des débats de la Chambre des communes ainsi que des émissions d'affaires publiques ». Le 29 septembre 1993, le CRTC a délivré des licences à titre d'essai, pour la période se terminant le 30 septembre 1994, sous réserve de certaines conditions. La CPAC a sollicité l'autorisation de fournir des émissions complémentaires d'affaires publiques au service de la chaîne parlementaire, y compris la version intégrale des débats publics et des événements qui intéressent tous les Canadiens. Comme le CRTC l'a expliqué dans sa décision :

La CPAC assurera la couverture complète de débats publics tels que ceux de commissions royales, groupes de travail ou comités spéciaux d'enquête, de conférences fédérales-provinciales et de conférences des premiers ministres, de même que les débats d'organismes fédéraux de réglementation et de ceux de partis politiques fédéraux ou provinciaux, et en fera la distribution partout au Canada. La CPAC tentera aussi de conclure des ententes de collaboration avec d'autres radiodiffuseurs canadiens, comme la Société Radio-Canada et le Réseau de télévision CTV, aux fins de présenter la couverture complète d'émissions d'affaires publiques que ces services décideraient de ne pas diffuser en entier. De plus, la CPAC assurera la couverture nationale d'événements ou de débats d'importance nationale diffusés par les entreprises de télédistribution à leur canal communautaire. De temps à autre, la CPAC distribuera des émissions produites par des organismes comme Élections Canada, qui informent les Canadiens sur le processus démocratique du pays et sur les occasions d'y participer.

La CPAC a indiqué que le nombre d'émissions d'affaires publiques diffusées à son service élargi variera en fonction des événements en cours. La requérante a souligné qu'en établissant l'horaire de ses émissions, elle accordera la priorité aux débats de la Chambre des communes, tel qu'il est énoncé dans l'entente avec le Président de la Chambre(7).

Bien que la CPAC ait convenu d'assurer une couverture neutre, des réserves ont été exprimées quant au contrôle éditorial sur le choix des émissions. Le CRTC a fait remarquer que la Loi sur la radiodiffusion exige une programmation équilibrée et souligné que la demande de la CPAC renfermait certains principes clés auxquels elle se conformerait.

Par suite de l'obtention de la licence du CRTC, la CPAC n'est plus tenue d'informer le Président de la Chambre des communes de la programmation complémentaire proposée, ni d'obtenir son approbation à cet égard. Dorénavant, les préoccupations et les plaintes à ce sujet sont adressées au CRTC et non à la Chambre.

Les licences du CRTC ont été accordées à titre d'essai pour une période prenant fin le 30 septembre 1994 et renouvelées par la suite pour la période allant du 1^er octobre 1994 au 31 août 1995 afin de permettre au Conseil d'examiner le renouvellement des licences à l'occasion d'audiences publiques qui devaient avoir lieu à la fin de 1994 ou au début de 1995.

En janvier 1995, le CRTC a délivré à la CPAC une licence de sept ans, expirant le 31 août 2002(8). Lors des audiences sur la demande, de nombreux témoins ont insisté sur la contribution de la CPAC à la diversité du système canadien de télédiffusion puisque cette chaîne offre aux Canadiens la seule programmation intégrale et non commentée qui ne serait pas disponible autrement et, qui complète les émissions d’affaires publiques présentées par les autres chaînes. Le CRTC a toutefois indiqué qu’il s’attend à ce que la CPAC se conforme à six principes de programmation afin de respecter la politique d’équilibre, à savoir : respecter l’esprit et la lettre de l’entente conclue avec la Chambre des communes; ne pas présenter sa propre position; présenter divers points de vue; refléter la double nature linguistique du Canada; compléter les émissions d’affaires publiques présentées par les autres diffuseurs; être non commercial.

En décembre 1998, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a déposé aux Communes un rapport sur la télédiffusion des séances de comités(9). Il y souligne qu’une grande partie du travail du Parlement s’effectue en comités, lesquels fonctionnent de façon relativement informelle et collégiale et dans un contexte plus neutre qu’à la Chambre. Comme la télédiffusion des séances de comité depuis 1991 s’est avérée une expérience positive, le Comité estime qu’il est temps de l’élargir. Plutôt que d’équiper en permanence une autre salle pour permettre la télédiffusion des séances de comité, le Comité suggère tout un train de mesures afin de satisfaire aux demandes de longue date de la Tribune de la presse parlementaire et de la presse électronique visant à faciliter l’accès aux nouvelles et à promouvoir les intérêts de la Chambre, c’est-à-dire informer le public et rendre les travaux accessibles.

Le Comité recommande que l’on continue à réserver une salle au Service de radio-télédiffusion de la Chambre des communes; de plus, la Chambre pourrait aussi utiliser l’équipement portatif existant pour enregistrer les séances d’autres comités sur la colline, sans qu’il soit nécessaire d’obtenir une autorisation. Les médias auraient accès à ces enregistrements, qui pourraient aussi être diffusés sur la CPAC. Mais surtout, le Comité recommande, à titre d’essai, que les médias soient autorisés à filmer les séances publiques de comités tenues à l’intérieur de la cité parlementaire à Ottawa, sous réserve de certaines lignes directrices, notamment : filmer les séances intégralement, c’est-à-dire du début à la fin; respecter l’esprit d’un « hansard électronique »; utiliser deux ou trois caméras placées à des endroits fixes; et utiliser le système d’éclairage et de sonorisation en place. En outre, les médias remettraient à la Chambre copie de tous les enregistrements de séance. Les députés ont aussi souligné qu’ils s’attendent à ce que la Chambre et les médias électroniques veillent à ce que tous les comités aient la chance d’avoir quelques-unes de leurs séances télédiffusées. Le Comité propose qu’un sous-comité soit constitué pour surveiller la mise en oeuvre du présent rapport et pour s’occuper des questions et des problèmes pouvant survenir. L’accès des médias électroniques aux séances de comités fera l’objet d’une évaluation d’ici la fin juin 1999. Le Comité demande aussi qu’en prévision des travaux de rénovation sur la colline du Parlement, la Chambre des communes veille à ce que toutes les salles de comité soient câblées pour permettre la télédiffusion par la Chambre ou par les médias électroniques.

CONCLUSION

La diffusion des délibérations de la Chambre des communes remplit une importante fonction, parce qu'elle permet aux Canadiens de voir leurs représentants élus au travail et rend les politiciens responsables devant leurs commettants. Les députés, les médias et le grand public acceptent maintenant raisonnablement bien la présence de la télévision à la Chambre, et le moment est indiqué pour songer à des changements. Il a été mentionné qu'une plus grande souplesse dans l'enregistrement des délibérations de la Chambre permettrait de mieux faire voir au public le travail et l'atmosphère des délibérations de celle-ci. Il reste à déterminer comment évoluera la télédiffusion des délibérations des comités. Toutes les propositions faites visent à faire en sorte que le système soit plus ouvert et à rendre les délibérations parlementaires plus accessibles au public.

La télévision et la radio influent de plus en plus sur notre société, et les assemblées législatives ne peuvent s'y soustraire. Le défi consiste à se servir des médias électroniques en sachant tirer parti des avantages qu'ils offrent sans compromettre l'intégrité du Parlement. Dans le cas de la Chambre des communes, le défi semble avoir été relevé avec beaucoup de succès. À mesure qu'on acquerra de l'expérience et que la technologie évoluera, il faudra procéder à une autre réévaluation et à un autre examen de la radiodiffusion des délibérations parlementaires parce qu'il s'agit d'une activité continue.

BIBLIOGRAPHIE

Bibliothèque du Parlement. Bibliographie n^o 175, Diffusion des délibérations du Parlement.

(8) Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Décision CRTC 95-22, le 20 janvier 1995.

(9)  Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Quarante-huitième rapport, le 8 décembre 1998.