BP-252F L'IMMIGRATION
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Rédaction :
TABLE DES MATIÈRES
B. Niveaux d'immigration (Articles 5 à 8) D. Réfugiés (Articles 17 à 20) F. Accueil et intégration (Articles 24 à 29; Annexe A, articles 24 et 25; Annexe B) G. Modalités de mise en oeuvre de l'Accord (Annexe A) H.
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LIMMIGRATION :
Le 5 février 1991, lhonorable Barbara McDougall, ministre de lEmploi et de lImmigration du Canada, et Madame Monique Gagnon-Tremblay, ministre des Communautés culturelles et de lImmigration du Québec, ont signé lAccord Canada-Québec relatif à limmigration et à ladmission temporaire des aubins, qui est entré en vigueur le 1er avril 1991. Ce nouvel accord faisait suite à léchec de lAccord du lac Meech et a accompli dans une large mesure ce qui se serait produit dans le domaine de limmigration si lAccord du lac Meech avait été ratifié. La présente étude vise à définir le contenu du nouvel Accord et à insister sur les caractéristiques qui diffèrent de celles de lEntente Couture-Cullen, quil a remplacé. Le Canada et le Québec ont des ententes en matière dimmigration depuis 1971, lEntente Couture-Cullen de 1978 étant la troisième du genre(1). En vertu de cette entente, le Québec a joué un rôle important à légard des immigrants indépendants, cest-à-dire, ceux qui sont sélectionnés selon des facteurs économiques et sociaux visant à évaluer leur aptitude à sadapter et à apporter une certaine contribution à la province. Dans ce but, le Québec a promulgué son propre système de points dappréciation, qui, tout en reprenant de nombreuses caractéristiques du système fédéral, en diffère sous quelques importants rapports. En vertu de lAccord, le Québec joue toujours le même rôle en ce qui concerne les immigrants indépendants, et son droit de sélectionner tout autre immigrant auquel les critères de sélection sappliquent actuellement ou risquent de sappliquer dans lavenir est formellement énoncé. À de nombreux égards toutefois, lAccord ressemble à lancienne entente; en fait, dans lun des préambules, il est indiqué que le nouvel Accord est « inspiré de lEntente Couture-Cullen » et il ne faut pas oublier que lentente que prévoyait lAccord du lac Meech consistait à « englober les principes de lEntente Couture-Cullen [...] ». Les dispositions régissant la prestation des services daccueil et dintégration sont toutefois nouvelles. Les premiers articles de lAccord définissent son contenu et ses objectifs. Larticle 1 indique les quatre domaines traités par lAccord :
Larticle 2 introduit un nouvel objectif important pour le Québec : préserver le poids démographique du Québec au sein du Canada et assurer une intégration des immigrants dans cette province, qui soit respectueuse de son caractère distinct. Pour atteindre cet objectif, il a fallu charger officiellement le Québec de recommander le nombre dimmigrants quil souhaite accueillir, faire en sorte que le nombre des immigrants soit proportionnel à la population de la province, et charger celle-ci de tous les services dintégration, en insistant sur les moyens offerts aux résidents permanents dapprendre la langue française. Le Canada reste responsable des normes et objectifs nationaux relatifs à limmigration, de ladmission de tous les immigrants, ainsi que de ladmission et du contrôle des visiteurs. Ladmission des immigrants peut vouloir dire lapplication des critères relatifs à la criminalité, à la sécurité et à la santé, en plus du traitement administratif des demandes et de ladmission physique aux points dentrée du Canada. Le Québec est responsable de la sélection, de laccueil et de lintégration des immigrants à destination du Québec, et le Canada sengage à ne pas admettre au Québec les immigrants indépendants, ni les réfugiés qui ne répondent pas aux critères de sélection du Québec sauf en ce qui concerne larbitrage des revendications du statut de réfugié présentées par des personnes se trouvant déjà au Canada. B. Niveaux dimmigration (Articles 5 à 8) Dans lAccord Canada-Québec, le Canada sengage, comme dans le cas de lAccord du lac Meech, à permettre au Québec de recevoir un pourcentage du total des immigrants reçus au Canada égal au pourcentage de sa population par rapport à la population totale du Canada, avec le droit de dépasser ce chiffre de cinq pour cent pour des raisons démographiques. Le mot gênant « garantie » que renfermait lAccord du lac Meech na pas été repris. Au lieu de cela, les deux parties sengagent à poursuivre des politiques qui leur permettent datteindre lobjectif visé. Bien que lAccord même nen fasse pas mention, pour le Canada, de telles politiques pourraient consister à prévoir suffisamment de ressources à létranger afin de traiter les demandes dimmigration, notamment dans les pays francophones, et à fixer des objectifs de traitement plus élevés pour de tels bureaux. Le Canada continue détablir chaque année les niveaux dimmigration en tenant compte de lavis du Québec sur le nombre dimmigrants que ce dernier désire recevoir. Pour la première fois, un calendrier officiel de consultation est établi dans lAccord, le Canada devant informer le Québec avant le 30 avril de chaque année des options à létude quant aux futurs niveaux dimmigration, en les répartissant entre les diverses catégories dimmigrants(2). Le Québec, quant à lui, fera connaître au Canada avant le 30 juin de chaque année le nombre dimmigrants quil compte accueillir au cours de lannée ou des années à venir, en les répartissant également par catégories. À la suite de ce processus, en vertu de la Loi sur limmigration et de son Règlement dapplication, le ministre de lImmigration du Canada doit déposer un rapport annuel sur les niveaux dimmigration avant le 1er novembre si le Parlement est en session, ou dans les 15 jours suivant la reprise des travaux de lune ou lautre chambre. Une autre disposition ajoutée à lAccord oblige le Québec à accueillir un pourcentage du nombre total de réfugiés et de personnes en situation semblable quaccueille le Canada au moins égal au pourcentage dimmigrants quil sest engagé à accueillir. C.
Réunification des familles (Catégories de la famille et des parents aidés
- Les immigrants appartenant à la catégorie de la famille ne sont pas « sélectionnés » comme les autres immigrants. Dans le cas où des critères de sélection seraient souhaitables dans lavenir, lAccord Canada-Québec prévoit que le Canada établirait seul ces critères, tandis que le Québec serait responsable de leur application aux immigrants de cette catégorie à destination de la province. À larticle 18 de lannexe A(3), le Canada sengage à faciliter les entrevues des candidats de la catégorie de la famille, lorsque le Québec le désire, et le Québec sengage à faire en sorte que le traitement des demandes de ces candidats se fasse dans les délais usuels. Essentiellement, le traitement des demandes dimmigration des candidats de la catégorie de la famille en vertu de lAccord serait le même quen vertu de lEntente Couture-Cullen, à la différence que le Québec sengage à ce que les entrevues quil effectue ne retardent pas le processus. Le traitement des demandes des parents aidés se poursuivra également de la même façon quauparavant. En vertu de lEntente Couture-Cullen, les parents aidés pouvaient immigrer au Québec sils recevaient suffisamment de points selon le système du Québec ou celui du Canada. LAccord maintient ce principe, même sil nest plus exigé que les deux systèmes accordent le même nombre de points supplémentaires. Les requérants appartenant à la catégorie de la famille doivent être parrainés par un résident permanent ou par un citoyen canadien. Lorsque ces requérants sont à destination du Québec, cette province continuera, comme dans le cadre de lEntente Couture-Cullen, à assurer le suivi des engagements de parrainage et à fixer les normes financières applicables aux répondants. Cependant, en vertu dune disposition ajoutée à lAccord, elle ny sera tenue que si ces engagements ou ces normes financières sont exigés par la loi fédérale. D. Réfugiés (Articles 17 à 20) Comme par le passé, le Canada est seul responsable du traitement des revendications de statut de réfugié présentées par des personnes se trouvant déjà au Canada. En ce qui concerne les réfugiés et dautres personnes en situation semblable sélectionnés à létranger, le Canada détermine qui est un réfugié et quelles sont les personnes en situation semblable, tandis que le Québec choisit ceux qui, à son avis, sont les plus à même de sétablir au Québec. LAccord ajoute un droit de veto explicite à propos de ladmission des réfugiés, que ne renfermerait pas lEntente Couture-Cullen (« [...] le Canada nadmet pas un réfugié [...] à destination du Québec qui ne répond pas aux critères de sélection du Québec ».) Comme nous lavons souligné plus haut, le Québec sengage également à accepter un nombre approprié de réfugiés et de personnes en situation semblable sélectionnés à létranger. Comme dans le cadre de lentente Couture-Allen, le consentement du Québec est requis avant ladmission des trois types suivants de visiteurs : les étudiants étrangers, les travailleurs temporaires étrangers, et les visiteurs étrangers venant recevoir des soins médicaux. Il importe de souligner que le gouvernement fédéral a pour principe dobtenir le consentement de toutes les provinces avant dadmettre des étudiants ou des visiteurs étrangers venant recevoir des soins médicaux. F. Accueil et intégration (Articles 24 à 29; Annexe A, articles 24 et 25; Annexe B) Comme cela se serait produit si lAccord du lac Meech avait été ratifié, le Canada sengage dans lAccord Canada-Québec à se retirer des services daccueil et dintégration linguistique et culturelle offerts aux résidents permanents du Québec et du programme de counselling et de placement à lintention des immigrants. Le Canada accorde une juste compensation au Québec pour de tels services dans la mesure où ils correspondent à ceux que le Canada offre ailleurs au pays et où le Québec permet à tous les résidents permanents de la province dy avoir accès, quils aient été sélectionnés on non par le Québec. Cette dernière exigence reflète le fait, souligné dans lun des préambules de lAccord, que la Charte canadienne des droits et libertés garantit la liberté de circulation et détablissement à tous les résidents permanents du Canada. Tout résident permanent en provenance dune autre province peut donc sétablir au Québec et avoir droit aux mêmes services que les immigrants sélectionnés par le Québec. Le Canada a seul la responsabilité des services relatifs à la citoyenneté et son droit doffrir aux citoyens canadiens des services reliés au multiculturalisme et de promouvoir le multiculturalisme nest nullement restreint. Larticle 1 de lannexe B dresse la liste des services détablissement et dintégration linguistique dont sest retiré le Canada. Une comparaison avec les activités détablissement décrites dans le Budget des dépenses de la première année de lAccord déposé par le gouvernement indique quil sagit dune liste complète. Lannexe B fixe également les compensations financières à verser au Québec pendant les premières années de mise en oeuvre de lAccord :
75 M $ pour 1991-1992 * En 1990-1991, les dépenses directes de programme du gouvernement fédéral au Québec pour les services énumérés à lAnnexe B se sont élevées à près de 46,3 millions de dollars. Le montant fixé pour 1991-1992 représente donc une augmentation de 61,9 p. 100. Depuis 1990, les compensations correspondent au montant de base de 90 millions de dollars et augmentent au même rythme que les dépenses fédérales en général (moins le service de la dette). Ce montant saccroîtra également si le courant dimmigration change au Québec. Le montant des fonds accordés au Québec pour les services détablissement et dintégration linguistique ne peut diminuer selon les formules fixées par lAccord (bien quil puisse être modifié par consentement mutuel). Cela signifie que si le montant disponible pour létablissement en général devait diminuer (ou augmenter moins que lensemble des dépenses fédérales), le Québec continuerait à avoir la garantie du montant de base de 90 millions de dollars, augmenté suivant le principe de lindexation. Même si le nombre dimmigrants à destination du Québec a diminué considérablement depuis la signature de lAccord (passant de 20 p. 100 en 1991 à entre 13 et 14 p. 100 pendant lannée en cours), ces sommes sont garanties. Lorsque la proportion dimmigrants au Québec est inférieure à sa part de lensemble de la population du Canada, laugmentation des compensations financières est liée, en partie, à laugmentation du nombre dimmigrants non francophones au Québec. Cela reflète sans aucun doute le fait que la formation linguistique est laspect le plus coûteux de lintégration. Par contre, lorsque la proportion dimmigrants au Québec est supérieure à sa part de la population du Canada, laugmentation des compensations financières est liée, en partie, au changement proportionnel de la part dimmigrants du Québec au cours de lannée précédente(5). On ne comprend pas facilement pourquoi lindicateur le plus précis de létablissement, soit laptitude dun immigrant à parler le français, na pas été retenu dans les deux cas. G. Modalités de mise en oeuvre de lAccord (Annexe A) Comme dans le cas de lEntente Couture-Cullen, deux comités ont été institués pour la mise en oeuvre de lAccord, à savoir le Comité mixte et le Comité dapplication. Le Comité mixte doit se réunir au moins une fois lan (et non au moins une fois par trimestre comme cétait le cas en vertu de lEntente Couture-Cullen) et doit, entre autres choses, approuver les directives conjointes, assurer léchange de renseignements, promouvoir des projets conjoints de recherche sur le flux migratoire et discuter des normes de parrainage établies par le Québec. Depuis la signature de lAccord, le Comité mixte a, entre autres, la responsabilité de contrôler la rapidité avec laquelle sont traitées les demandes des immigrants à destination du Québec, de fournir un avis sur les modifications que le Canada souhaite apporter à la définition des catégories dimmigrants ainsi quaux critères de non-admissibilité et détudier, chaque année, les services daccueil et dintégration offerts tant par le Canada que par le Québec. LAccord prévoit quun représentant du ministère des Affaires extérieures et du Commerce extérieur siège au sein du Comité, ce qui officialise lusage passé mais semble superflu puisque Citoyenneté et Immigration Canada a repris en main le traitement des demandes à létranger. Le Comité dapplication, qui doit se réunir au moins deux fois lan, rédige les directives conjointes nécessaires à la mise en oeuvre de lAccord et permet de débattre des problèmes qui se posent. LAccord confie au Comité le soin dassurer quil ny a pas dédoublement de fonctions entre les agents des deux parties et deffectuer lexamen des modifications que chacune des compétences désire apporter à ses lois. Il est intéressant de noter que lAccord renferme un mécanisme de modification, mais non de résiliation. Une disposition de résiliation est une caractéristique courante daccords de ce genre et lEntente Couture-Cullen en renfermait une(6). Larticle 33 de lAccord stipule cependant simplement ceci : « Le présent Accord peut être réouvert à la demande dune des parties, avec un préavis dau moins six mois. À défaut daccord sur sa modification, il continue de sappliquer ». On peut supposer que cette disposition a été rédigée de cette façon parce quà lorigine, lAccord devait faire partie de la Constitution après ladoption de lAccord du lac Meech. Sous cette forme, aucune des deux parties naurait pu résilier lAccord sur simple préavis. Reste à savoir ce qui se produirait si, à un moment donné, une des deux parties nétait pas satisfaite de lAccord et quil soit impossible de sentendre sur une modification. 1. Le programme des immigrants investisseurs (Annexe D) LAnnexe D renferme le texte dun accord conclu avec le Québec à légard du programme des immigrants investisseurs, en vigueur depuis janvier 1990. Le Québec, qui possède ses propres règlements concernant les investisseurs, sest engagé à administrer son programme de façon conforme à lesprit et aux objectifs des règlements fédéraux et les parties ont convenu dharmoniser leur normes et pratiques respectives, bien quil semble quelles ne lont pas encore fait. Comme dans le cas dautres immigrants indépendants, le Québec est responsable de la sélection des investisseurs selon ses propres règlements et politiques, tandis que le Canada est responsable de leur admission. Dans une lettre dentente accompagnant lAccord, les parties ont convenu que le Comité dapplication formulerait, avant le 1er avril 1991, les directives et les mécanismes conjoints nécessaires à lapplication harmonieuse de lAccord, tout en conservant le plus possible la structure mise en place pour lEntente Couture-Cullen. Le Québec a également convenu doffrir un poste dans la Fonction publique québécoise à tous les employés permanents du gouvernement fédéral dont les emplois ont été touchés par le transfert des services détablissement dans la province. Cet engagement a visé quelque 60 à 70 personnes. Les parties ont convenu de prendre les mesures appropriées relatives au régime de retraite de tout employé acceptant une telle offre.
(1) LEntente Couture-Cullen est entrée en vigueur le 30 mars 1979. Les Ententes Cloutier-Lang (1971) et Bienvenue-Andras (1975) lavaient précédée. (2) La Loi sur limmigration exige également que le ministre consulte les provinces à propos des besoins démographiques, des questions de marché du travail et détablissement dans les régions. On pourrait supposer que les autres provinces gagneraient à obtenir les mêmes renseignements avant le 30 avril de chaque année. (3) Les quatre annexes de lAccord en font explicitement partie. (4) Ce montant représente une augmentation moyenne de 6,3 p. 100 et nest pas lié aux niveaux effectifs dimmigration. (5) Un des effets peut-être imprévus de cette formule, cest que si le nombre des immigrants devait baisser plus rapidement dans le reste du Canada quau Québec, augmentant ainsi le pourcentage du Québec de limmigration totale au Canada, une plus forte compensation serait payable au Québec quand bien même le nombre réel dimmigrants dans cette province aurait décliné. (6) Larticle 6 de la Partie V de lEntente Couture-Cullen indiquait ceci: « La présente entente est conclue pour une durée de trois (3) ans à compter de la date de sa signature. Cependant, chacune des parties aura la faculté dy mettre fin en communiquant un avis écrit à lautre partie au moins trois (3) mois avant la fin de cette période de trois (3) ans pour laquelle elle est conclue. Elle sera renouvelable par tacite reconduction à partir de son terme mais lune ou lautre des parties pourra y mettre fin, moyennant un avis écrit de six (6) mois à lautre partie ». |