TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

   A.  Le processus budgétaire

   B.  La gestion et le contrôle des finances publiques

LE PARLEMENT

LE CONSEIL DU TRÉSOR

LES MINISTÈRES

TRAVAUX PUBLICS ET SERVICES GOUVERNEMENTAUX CANADA (TPSGC)

LE BUREAU DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

LE COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS
DE LA CHAMBRE DES COMMUNES

CONCLUSION

Au cours de l'exercice financier allant du 1^er avril 1996 au 31 mars 1997, le gouvernement fédéral a dépensé plus de 161 milliards de dollars. Les frais de la dette publique ont drainé à eux seuls tout près de 45 milliards de dollars. Comme les recettes ont été de 152,4 milliards de dollars, le déficit s'est donc chiffré à 8,9 milliards de dollars. Par ailleurs, le passif du gouvernement fédéral a atteint près de 641 milliards de dollars.

Compte tenu de ces chiffres, il est facile de comprendre pourquoi il est nécessaire d'exercer une gestion financière exemplaire. Une simple erreur comptable ou un léger accroc dans un programme gouvernemental pourrait en effet résulter en une perte de plusieurs centaines de millions de dollars. De plus, les contrôles financiers deviennent encore plus importants dans un contexte de contraintes budgétaires comme celui qui règne actuellement au Canada.

Les documents budgétaires déposés avec le Budget mettent fin au processus d'élaboration de celui-ci. Commence alors un cycle de gestion financière qui s'étale sur plus de 20 mois. Au cours de ce cycle, on veille à ce que les deniers publics soient dépensés correctement, efficacement et selon la volonté du Parlement.

Dans ce document, nous insistons sur la gestion des finances plutôt que sur l'élaboration des besoins budgétaires. Nous y expliquons en détail le cycle de gestion des finances publiques. Toutefois, avant d'examiner ce cycle et les différents intervenants, il est important de connaître les organismes et ministères qui participent au processus budgétaire afin de mieux saisir comment se fait l'élaboration des budgets des dépenses et des revenus. Après nous être penchés sur cette gestion, nous procédons à l'étude du cycle de la gestion des finances publiques, qui débute par l'examen du Parlement et se termine par celui du Comité des Comptes publics.

Dès le printemps, le Cabinet tient une séance pour évaluer les résultats du dernier budget et pour définir les grandes priorités. On tient compte des initiatives déjà annoncées et formule aussi des nouvelles positions. Les ministères préparent alors des Plans d’activité pluriannuels après avoir tenu compte des ressources dont ils disposent. Le Conseil du Trésor examine les Plans pour s’assurer qu’ils concordent avec les objectifs du Budget et évalue leur incidence sur les politiques. Durant l’été, le gouvernement élabore des stratégies et des options qui seront examinés par le ministère des Finances. Ce dernier prépare une mise à jour des perspectives financières et économiques.

À l’automne, le ministère des Finances publie les documents en vue des consultations budgétaires. Des consultations ont lieu avec des experts, les ministres provinciaux et le grand public. Pendant ce temps, on met au point les options de réduction et de réaffectation. En tenant compte des différents avis, le ministère des Finances élabore les grandes lignes du budget.

À l’hiver, le gouvernement prend les décisions finales. Le ministre des Finances prononce le Discours du budget et le président du Conseil du Trésor dépose le Budget des dépenses. Le processus budgétaire est alors terminé. Commence ensuite la gestion financière de toutes ces décisions budgétaires.

C'est la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) qui encadre tout le cycle de la gestion des finances publiques. Le graphique suivant montre bien comment elle régit les opérations financières du gouvernement. La Loi, adoptée par le Parlement en 1952 et modifiée depuis à plusieurs reprises, permet de contrôler les gestes du gouvernement en matière financière. Comme son nom l'indique, elle établit les grandes règles relatives à la gestion financière que doivent respecter les ministères et les organismes du gouvernement.

Source :  Kenneth Kernaghan et David Siegel, Public Administration in Canada, Toronto, Methuen, 1987, p. 563 et Nelson, 1995, p. 641.

C'est aussi dans la LGFP que l'on retrouve les responsabilités du Conseil du Trésor, du Bureau du contrôleur général et du ministère des Finances. Comme nous le verrons maintenant, ces trois organismes, ainsi que le Bureau du vérificateur général, ont des rôles prépondérants à jouer dans la gestion financière du gouvernement.

Le Parlement joue un rôle très important dans la gestion financière puisqu'il approuve, pour chaque année financière (allant du 1^er avril au 31 mars), les dépenses qu'effectueront chaque ministère et organisme gouvernemental.

Le processus de gestion des finances publiques commence véritablement quelques jours après la lecture du Budget, lorsque le Président du Conseil du Trésor dépose à la Chambre des communes le Budget des dépenses. Il s'agit de documents en trois parties qui contiennent les besoins financiers du gouvernement. Dans la Partie I, on retrouve les principaux éléments du Budget des dépenses. La Partie II donne en détail les besoins financiers de chaque ministère et organisme. Les diverses Parties III, qui correspondent chacune aux budgets des ministères et organismes, reprennent essentiellement l'information contenue dans la Partie II mais de façon plus détaillée. Par le passé, plusieurs se sont plaints du fait que l’information contenue dans les Parties III n’était pas facile à comprendre et mettait trop l’accent sur les intrants plutôt que sur les résultats. Ces Parties III sont en voie d’être remplacées par deux nouvelles publications. Déjà seize ministères participent à un projet pilote. Cette refonte des rapports budgétaires au Parlement a pour but d’améliorer les documents et d’accroître l’imputabilité du gouvernement face au Parlement et au public canadien. À compter de 1998-1999, le gouvernement ne devrait plus soumettre de Parties III avec le Budget des dépenses principal. Tous les ministères devraient alors présenter un rapport sur les plans et les priorités. Ce rapport permettra aux ministères faire part de leurs plans, priorités et engagements face aux résultats à long terme. Les renseignements sur le rendement (qui occupaient une mince place dans les Parties III) figureront dans un document distinct que chaque ministère déposera à l’automne, soit six mois plutôt qu’avant. Tous les ministères devraient soumettre leur rapport sur le rendement dès l’automne 1997.

L’examen des Parties III (et des nouveaux rapports sur les plans et les priorités) se fait par le bais des différents Comités permanents de la Chambre des Communes. Sauf exception, les Comités ont jusqu’au 31 mai pour adopter les budgets et faire rapport à la Chambre. Les membres de ces comités cherchent à savoir si les ressources financières demandées sont justifiées. Les ministres et leurs hauts fonctionnaires viennent témoigner devant les comités afin de présenter et de justifier les dépenses associées aux différents programmes. Il y a ensuite un vote à la Chambre portant sur l’ensemble du Budget des dépenses.

L’étude des Parties III, des rapports sur les plans et priorités et des rapports sur le rendement ne suscite généralement pas un grand intérêt de la part des parlementaires. La raison principale de ce manque d’intérêt, c’est que les Comités ne pouvaient pas, jusqu’à tout récemment, recommander des modifications aux crédits sans que cela soit perçu comme un vote de non-confiance. Au cours des années, les parlementaires ont ressenti une certaine frustration de ne pouvoir modifier les plans de dépenses des ministères. Cela a été partiellement pris en compte grâce à un changement au Règlement en février 1994. Les Comités peuvent désormais examiner les plans et les priorités et faire des recommandations en vue de les modifier. Puisqu'il arrive souvent que les crédits budgétaires soient votés après le début de l'année financière, la Loi permet de dégager environ un quart des sommes requises pour que les opérations en cours puissent se poursuivre. Les nouveaux projets ne sont entrepris que lorsque les crédits sont définitivement adoptés ou présumés adoptés par le Parlement.

Il arrive que, pour toutes sortes de raisons, certains ministères aient besoin de crédits supplémentaires au cours d'une année. Par exemple, le ministère de la Défense pourrait faire face à des dépenses imprévues en raison d'une guerre. Le gouvernement doit alors présenter des Budgets supplémentaires demandant soit de nouveaux fonds, soit un transfert de crédits entre ministères. Ces Budgets doivent obligatoirement être approuvés par le Parlement. Ils sont généralement présentés deux à quatre fois par année, selon les besoins.

Le Conseil du Trésor (CT) est le plus ancien (1867) des comités du Cabinet. Il se compose de six membres du Cabinet, dont le Président du Conseil du Trésor et le ministre des Finances. Contrairement aux autres comités, le Conseil du Trésor emploie, par le biais du Secrétariat du Conseil du Trésor, plusieurs centaines de fonctionnaires. De plus, le CT est le seul comité soumis aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques (les autres comités pouvant être crées ou abolis par le premier ministre). La Loi stipule que le Conseil du Trésor a le statut d'un organisme de contrôle central, ce qui signifie qu'il a le pouvoir de réglementer dans les différentes sphères de la gestion financière.

Les tâches du Conseil du Trésor sont nombreuses : préparer le Budget des dépenses principal, établir les règles à suivre concernant les sorties et les entrées de fonds du gouvernement (contrats, achats, émission de chèques) et établir les conventions comptables. En fait, ces tâches se résument à exercer un contrôle des fonds publics afin que ceux-ci soient dépensés avec probité et prudence.

Avec cette façon de procéder, les abus et les erreurs de jugement sont plus faciles à éviter. Par contre, cette approche ne laisse que peu de marge de manoeuvre aux ministères. Par exemple, si des fonctionnaires veulent contourner certaines règles, ils doivent convaincre le CT du bien-fondé de leur intention. Toute cette rigueur ne manque pas de créer quelquefois des tensions entre le Conseil et les ministères. Les fonctionnaires se plaignent des nombreux retards et du peu de délégation de pouvoir que cette pratique occasionne.

Le Conseil du Trésor est aussi responsable de l’évaluation des programmes au sein du gouvernement* . Bien que les ministères soient chargés d’évaluer leurs propres programmes, le Conseil du Trésor, par le biais du Secrétariat, peut mener certains examens qui touchent plus d’un ministère. Le CT élabore également les lignes directrices concernant les évaluations, les vérifications et les examens.

Le rôle des ministères dans la gestion financière se limite à se conformer aux règles établies. Les ministères doivent premièrement s'assurer que les dépenses à effectuer ont bien été approuvées par le Parlement et que les fonds sont toujours en leur possession. Ils doivent ensuite veiller à ce que les biens et services achetés aient bien été reçus et soient conformes aux exigences du contrat. Dans le cas d’une subvention ou d’un paiement de transfert, les ministères doivent s’assurer que le récipiendaire y a bien droit.

Les ministères doivent aussi procéder à des vérifications internes et à des évaluations de programmes. Même si les ministères reçoivent une enveloppe budgétaire, ils ne peuvent faire l’acquisition de biens d’une valeur dépassant 5 000 $. Au delà de ce seuil, les ministères doivent s’adresser à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour faire l’acquisition de biens.

En ce qui a trait à la gestion financière, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada agit à titre d'agence comptable centrale. Il est responsable de toutes les entrées et de toutes les sorties de fonds publics.

Lorsqu'un ministère approuve l'achat d'un bien ou d'un service donné, il incombe à TPSGC de s'assurer que les crédits budgétaires accordés à ce ministère permettent bien la dépense. Si tel est le cas, TPSGC fait ensuite l'acquisition en émettant le chèque. TPSGC tient donc pour acquis que toutes les procédures d'achat ont été appliquées parfaitement par le ministère.

De concert avec le CT, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est responsable du système de comptabilité du gouvernement. Ces deux organismes doivent voir à ce que tout se fasse conformément aux politiques et conventions comptables établies. TPSGC prépare et publie les états financiers annuels que l'on retrouve dans les Comptes publics. Cette fonction lui est confiée par le Receveur général du Canada.

Les Comptes publics présentent les opérations financières du gouvernement. Ils sont maintenant déposés au mois de décembre de chaque année, soit neuf mois après la fin de l'année financière. Les Comptes publics donnent en détail les recettes et les dépenses du gouvernement ainsi que celles des ministères et agences.

Le vérificateur général est l'un des intervenants les plus visibles dans le cycle de gestion des finances publiques. Le Bureau du vérificateur général (BVG) a pour mandat de transmettre des données de vérification appropriées à la Chambre des communes. La Loi sur le vérificateur général prévoit que si des sommes ont été dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avaient affectées ou ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience ou encore, que si des procédures insatisfaisantes n'ont pas été établies pour mesurer l'efficacité des programmes, le vérificateur général doit faire rapport à la Chambre. La Loi exige en effet que le vérificateur général « signale tout sujet qui, à son avis, est important et doit être porté à l'attention de la Chambre des communes [...] ». Avant 1994, le BVG ne pouvait produire qu’un rapport par année faisant état de ses constatations et recommandations. La Loi lui permet maintenant de publier trois rapports périodiques en plus de son rapport annuel.

Pour que le Bureau puisse mener à bien ces fonctions, la Loi sur le vérificateur général lui confère une grande indépendance. Contrairement à la majeure partie de la fonction publique, le BVG ne relève pas des ministres de la Couronne. Le vérificateur général est nommé pour un mandat non renouvelable de dix ans. Grâce à son indépendance, il a la possibilité de choisir l'objet de ses examens et de ses rapports.

Le rôle du BVG est donc de vérifier ex post les programmes et les activités financières du gouvernement et d'en faire rapport à la Chambre des communes. La vérification des états financiers est faite dans le but de veiller à ce que l'information que renferment les rapports financiers des ministères, organismes, et des sociétés d'État soit présentée fidèlement. Le vérificateur général doit aussi évaluer les méthodes comptables employées dans les Comptes publics du gouvernement et faire rapport à la Chambre des communes. Le vérificateur général agit alors comme n'importe quel autre vérificateur oeuvrant dans le secteur privé.

En plus de procéder à cette vérification purement comptable, le vérificateur général doit aussi faire de la vérification intégrée. La vérification intégrée est un exercice qui a pour but de mieux répondre aux préoccupations des parlementaires et des contribuables. Le vérificateur général doit déterminer si les dépenses de fonds publics ont été dûment autorisées et si l'utilisation des ressources a été optimisée. Le souci de l'économie et de l'efficience doit alors animer ses travaux.

Le BVG agit comme une force positive permanente. Les examens du vérificateur général peuvent prévenir le gaspillage ou des pertes ou entraîner la correction plus rapide de situations insatisfaisantes. Quelquefois, c'est seulement grâce à l'examen public de ses rapports par le Parlement que le vérificateur général réussira à forcer les intéressés à corriger les lacunes qu'il a décelées. Toutefois, il est important de noter que, même sans l'examen mené par le Parlement, les fonctionnaires sont incités à accorder une grande importance à l'amélioration des résultats.

Par conséquent, le vérificateur général favorise l'amélioration de la gestion et du contrôle financiers au sein du gouvernement. Il augmente l'imputabilité du gouvernement face aux parlementaires et aux Canadiens. Les comités parlementaires facilitent la tâche du vérificateur général puisqu'ils agissent comme une force ultime de dissuasion. Nous verrons maintenant comment le vérificateur général et le Comité des comptes publics forment une équipe spéciale chargée de protéger les deniers publics.

Par l'examen qu'il fait des comptes publics, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes boucle le cycle de gestion des finances publiques du gouvernement. Ce comité, présidé par un membre de l'opposition, force les ministères, organismes et sociétés d'État à rendre des comptes au Parlement. Le Comité a pour mandat de vérifier si l'utilisation des ressources est optimisée. Il doit déterminer si la politique du gouvernement ainsi que les résultats observés atteignent les objectifs préalablement fixés. Il ne remet pas en question la raison d'être des programmes du gouvernement, mais plutôt l'efficacité et la rationalité de leur mise en oeuvre. Son rôle consiste à comprendre, à évaluer et à corriger, après coup (par voie de recommandations qu'il formule dans ses rapports à la Chambre des communes), les lacunes et les failles relevées par le vérificateur général.

Le fait de ne pas s'intéresser à la politique gouvernementale permet au Comité de conserver un esprit apolitique, de s'attaquer aux problèmes et d'y chercher des solutions. Pour remplir ce mandat, le Comité emploie les critères d'efficacité, d'efficience et de simplicité administrative (la question du coût d'administration) dans ses examens. Pour qu'il puisse mener ceux-ci à bien, le Règlement de la Chambre autorise le Comité des comptes publics à convoquer des personnes et à exiger la production de documents et de dossiers ainsi qu'à étudier toutes les questions qui lui sont renvoyées par la Chambre.

Les Comptes publics du Canada, le Rapport annuel et les rapports périodiques du vérificateur général sont renvoyés automatiquement et en permanence au Comité des comptes publics dès leur dépôt. Le Comité peut ainsi procéder immédiatement à l'examen des questions dont traitent ces documents et faire rapport s'il le juge à propos.

Le Comité consacre 90 p. 100 de son temps à l'étude des Rapports du vérificateur général. À la lueur des observations de ce dernier, il invite les fonctionnaires responsables à répondre aux questions de ses membres. Lorsque le Comité des comptes publics examine le rapport annuel du vérificateur général, les observations de celui-ci prennent une toute autre dimension. En effet, le Comité réussit généralement à faire fléchir les bureaucrates lorsque ceux-ci gèrent de façon inefficace les ressources publiques. Le risque de voir le Comité des comptes publics faire rapport à la Chambre des communes de maladresses bureaucratiques fait en sorte que les hauts fonctionnaires invités devant le Comité acceptent généralement d'apporter les mesures correctrices nécessaires.

Bien que moins fréquemment, le Comité choisit des aspects importants des Comptes publics ou des rapports financiers des sociétés d'État pour les étudier plus à fond. Il examine alors la comptabilité utilisée par le gouvernement ou les sociétés d'État afin de s'assurer que les principes généralement reconnus dans la profession sont employés.

La présence du vérificateur général dans les ministères et les sociétés d'État constitue une force de dissuasion de nature à prévenir les irrégularités qui entraînent du gaspillage, des détournements de fonds et des fraudes. En ce sens, le Comité des comptes publics est un allié précieux du vérificateur général car sans lui, les Rapports de ce dernier perdraient probablement beaucoup de leur force de dissuasion. L'une des sanctions est la possibilité d'être convoqué pour rendre des comptes en public devant le Comité. L'invitation à comparaître devant le Comité permet aux parlementaires de mettre le maximum de pression sur les bureaucrates récalcitrants à rendre des comptes ou à apporter des correctifs.

Il s'écoule plus de deux années entre la préparation des prévisions budgétaires et le moment où le Comité des comptes publics peut véritablement fermer la boucle du processus budgétaire. Certains critiques diront que le processus est beaucoup trop long et ne permet pas de rendre des comptes suffisamment rapidement aux parlementaires et aux Canadiens. Toutefois, compte tenu de l'énormité de la tâche et des nombreux intervenants dans le cycle budgétaire et la gestion des finances publiques, il serait bien difficile d'accélérer les choses. On peut donc dire que la lenteur constitue le prix à payer pour assurer une gestion financière saine et de qualité. Par contre, il est toujours possible d’améliorer le processus. Les rapports périodiques du BVG en sont un bel exemple. Ils permettent au Comité des comptes publics de se pencher plus rapidement sur les problèmes soulevés par le vérificateur général dans ses rapports.