BP-415F LES RÉGIMES D'INDEMNISATION
DES CHÔMEURS DE
Rédaction : TABLE
DES MATIÈRES LES RÉGIMES DINDEMNISATION
DES CHÔMEURS DE Avec le temps, les pays de lOCDE ont institué toutes sortes de régimes dindemnisation des chômeurs pour atténuer les difficultés financières associées au chômage. La Nouvelle-Zélande, par exemple, offre un régime non contributif de prestations calculées en fonction des ressources et versées durant une période illimitée. La Finlande, elle, offre un régime dindemnités en trois volets incorporant des éléments dassurance et des éléments daide sociale. Le régime dassurance-chômage du Canada se trouve à mi-chemin entre ces deux extrêmes. Ces dernières années, de nombreux pays de lOCDE ont apporté des modifications à leurs régimes dindemnisation des chômeurs. Ces réformes avaient toutes la même orientation : les gouvernements cherchent à réduire leurs coûts dindemnisation des chômeurs et, dans certains cas, sefforcent datténuer leffet de contre-incitation que les prestations ont sur le marché du travail. Ce dernier objectif est relativement nouveau dans la plupart des pays dEurope où lon estimait généralement que la bonne protection du revenu assurée par les régimes dindemnisation navait pas contribué à un chômage élevé et persistant(1). Ces deux objectifs sont à la base des réformes que lon se propose dapporter au régime dassurance-chômage du Canada. Les changements envisagés visent aussi à donner un caractère plus « actif » aux dépenses dassurance-chômage. Ainsi, le gouvernement entend affecter une bonne partie des économies réalisées à des prestations demploi (par ex., subventions salariales, compléments de revenu, formation, et ainsi de suite). Cette orientation est attribuable en partie au fait que le Canada consacre relativement moins dargent que de nombreux autres pays de lOCDE aux mesures « actives » visant le marché du travail. Comme lillustre le graphique 1, au Canada, à peu près 70,9 p. 100 des dépenses fédérales visant le marché du travail étaient affectées à des programmes passifs (soutien du revenu, par exemple) en 1994-1995. Cest bien plus que la moyenne de 61,7 p. 100 dans les autres pays du G7 et à ce que lon observe dans la plupart des autres pays cités dans le présent document. Le reste du présent document porte sur les caractéristiques principales des régimes dindemnisation des chômeurs et des réformes qui y ont été apportées dans plusieurs pays de lOCDE, à savoir la Belgique, le Canada, la Finlande, la France, lAllemagne, la Nouvelle-Zélande, la Suède, le Royaume-Uni et les États-Unis. Contrairement aux régimes de nombreux pays européens, le régime dindemnisation des chômeurs de la Belgique est un système unique de prestations qui assure le remplacement des gains des travailleurs qualifiés qui perdent un emploi à temps plein ou à temps partiel (au moins 18 heures de travail par semaine)(2). Pour avoir droit à des prestations (première demande), il faut avoir travaillé un certain nombre de jours pendant une période donnée. Avant 1994, les conditions dadmissibilité en fonction de lâge variaient entre 78 jours de travail dans les dix derniers mois et 624 jours de travail dans les 36 mois précédant linscription au chômage. En 1994, le gouvernement de Belgique a resserré les conditions dadmissibilité des jeunes travailleurs en établissant un critère uniforme de 312 jours de travail dans les 18 derniers mois pour tous les travailleurs de moins de 36 ans, ce qui constitue une augmentation substantielle pour les jeunes travailleurs belges à qui il suffisait auparavant de 78 jours de travail sils avaient moins de 18 ans et de 156 jours sils avaient entre 18 et 25 ans(3). En Belgique, la durée de la période de prestations a ceci de particulier quelle dépend des caractéristiques démographiques et de la région de résidence du prestataire. En effet, même si lon qualifie souvent la période de prestations dindéfinie, le versement des prestations peut être interrompu lorsque les prestataires de moins de 50 ans ont touché des prestations durant une période équivalant à deux fois la durée moyenne du chômage des personnes de lâge, du sexe et de la région de résidence de la personne concernée. Les prestations ne sont pas interrompues si le revenu du ménage de la personne concernée se situe en deçà dun seuil donné ou si la personne a 50 ans ou plus. Une fois les prestations interrompues, une personne doit travailler à temps plein pendant au moins un an pour avoir de nouveau droit à lassurance-chômage. Avant 1994, il suffisait de six mois consécutifs de travail. Le taux de compensation offert dans le régime belge dépend de la durée de la période de prestations, de la situation de famille et du nombre de soutiens économiques dans la famille. Le taux de compensation des travailleurs qui sont seul soutien de famille et ont des personnes à charge est de 60 p. 100 des gains bruts maximums. Les personnes seules (sans personnes à charge) ont droit à un taux de prestations de 60 p. 100 durant la première année de chômage et de 42 p. 100 par la suite. Les chômeurs des familles où il y a un autre soutien économique sans personnes à charge touchent 55 p. 100 des gains bruts maximums la première année, 35 p. 100 les trois mois suivants (six mois avant 1994), plus trois mois pour chaque année demploi et un montant forfaitaire par la suite. En avril 1995, le gouvernement belge a pris de nouvelles mesures pour prévenir le chômage de longue durée, un problème qui touche de nombreux pays de lOCDE, et en particulier certains pays européens où lincidence du chômage de longue durée est plus du quadruple de ce que lon observe au Canada. Ainsi, toutes les personnes pleinement assurées de moins de 45 ans qui se trouvent dans leur dixième mois de chômage sont tenues de participer à des programmes de perfectionnement des compétences. Un plan daction est dressé pour chaque prestataire, et ceux qui acceptent et exécutent ce plan bénéficient dune rallonge de la période de prestations. Des sanctions, allant jusquà linterruption des prestations, frappent les personnes qui omettent délibérément de respecter les obligations énoncées dans leur plan daction(4). Le gouvernement du Canada cherche déjà depuis un certain temps à réduire la taille du régime dassurance-chômage; loccasion de procéder à un remaniement de fond en comble du régime sest présentée en 1994 lorsque le gouvernement a lancé un vaste examen des programmes de sécurité sociale. Si certains aspects du projet de loi actuellement à létude reflètent une démarche nouvelle, le gros des réformes proposées respectent la structure de base du régime. Ladmissibilité aux prestations et la durée de celles-ci, qui sont actuellement fonction du nombre de semaines de travail, seraient désormais déterminées sur la base des heures de travail (la semaine de travail normale étant établie à 35 heures). La norme dadmissibilité des nouveaux actifs et des personnes qui rentrent sur le marché du travail passerait à 910 heures demploi assurable, soit léquivalent de 26 semaines, alors quelle est de 20 semaines (700 heures) actuellement. Les conditions minimales dassurabilité seraient supprimées et les heures de travail seraient assurées dès la première. Les prestations hebdomadaires seraient déterminées sur la base de la moyenne des gains assurables durant une période fixe ininterrompue (comprenant donc éventuellement des semaines sans gains) appelée période de référence. Le taux de compensation pourrait diminuer de jusquà cinq points de pourcentage selon le recours antérieur au régime (règle de lintensité)(5). Sur le plan de la redistribution des revenus, le projet de loi prévoit le versement dun complément de revenu aux prestataires à faible revenu qui ont des enfants. En outre, les modalités de remboursement des prestations seraient moins généreuses, car on entend abaisser le seuil de revenu à partir duquel il faut rembourser les prestations et relever le taux de récupération des prestations selon le recours antérieur au régime de chaque personne. Les prestataires pourraient continuer à gagner jusquà 25 p. 100 du montant hebdomadaire de leurs prestations sans que celles-ci ne sen trouvent réduites, mais le projet de loi prévoit en outre un seuil forfaitaire de 50 $ par semaine pour ceux qui touchent des prestations hebdomadaires de moins de 200 $. Cette dernière disposition aurait pour effet de relever le taux dexemption des gains de ces prestataires. La loi proposée diminuerait et bloquerait le maximum de la rémunération assurable jusquen lan 2000 et fournirait un remboursement des cotisations aux petites entreprises admissibles en 1997 et 1998. De plus, le nouveau régime dassurance permettrait au programme de générer des recettes et de conserver les recettes excédentaires. Parallèlement aux importantes dispositions décrites ci-dessus, le remaniement du système dassurance actuel maintiendrait le Service national de placement et prévoirait des lignes directrices sur ladministration des prestations demploi (ce que lon qualifie actuellement dutilisation des fonds de lassurance-chômage à des fins productives). Laide financière qui serait offerte dans le cadre des prestations demploi pourrait comprendre des subventions, des contributions, des prêts et des bons échangeables. Ladmissibilité à ce type de prestations serait grandement élargie pour englober tous ceux qui ont touché des prestations dassurance-chômage régulières dans les trois dernières années et ceux qui ont touché des prestations de maternité ou de congé parental dans les cinq dernières années. Comme dans la réforme de lassurance-chômage de 1990, le gouvernement a lintention de consacrer une partie des économies réalisées aux prestations demploi. Le gouvernement sattend à réaliser des économies annuelles de 1,9 milliard de dollars lorsque les dispositions du projet de loi seront toutes en vigueur. Sur cette somme, 800 millions (42 p. 100) seront consacrés aux prestations demploi. La réforme proposée devrait donc se solder par une réduction nette des dépenses denviron 1,1 milliard de dollars. De 1990 à 1994, léconomie finlandaise a traversé une récession, et les conditions du marché du travail se sont détériorées à un degré sans précédent. Actuellement, le taux de chômage en Finlande tourne autour de 20 p. 100, soit près de six fois le taux observé en 1990(6). Les dépenses consacrées aux mesures touchant le marché du travail ont considérablement augmenté durant cette période, surtout en raison de la progression des dépenses « passives » du régime dassurance-chômage. La croissance explosive des indemnités versées durant cette période (qui sont passées de 5 127 millions de marks finlandais en 1991 à 15 500 millions en 1994) combinée au problème dendettement croissant de la Finlande a amené les autorisés à réduire le niveau et la durée des prestations destinées aux chômeurs. En dépit de ces réformes, le système finlandais dindemnisation des chômeurs demeure relativement généreux. Toutes les personnes sans travail à la recherche dun emploi ont droit à lune ou lautre des trois formes daide suivantes : assurance-chômage, assistance-chômage et aide aux demandeurs demploi. Dans lassurance-chômage, les chômeurs membres de lune des 71 caisses dassurance-chômage gérées par des syndicats et qui ont occupé un emploi assurable pendant au moins six mois dans les deux dernières années ont droit à des prestations pendant au plus 500 jours(7). Les prestations se composent dune allocation quotidienne de base (116 marks finlandais) plus 42 p. 100 de la différence entre le salaire quotidien antérieur et lallocation de base (jusquà concurrence de 10 400 marks finlandais de salaire mensuel, et 20 p. 100 de tout montant en sus). Le taux de compensation effectif est denviron 90 p. 100 pour les personnes qui avaient des gains mensuels de 5 000 marks finlandais environ et dà peu près 45 p. 100 pour les chômeurs qui touchaient auparavant un salaire mensuel de 20 000 marks finlandais environ; un délai de carence de cinq jours sapplique aux personnes admissibles. Les prestataires doivent être prêts à travailler et doivent chercher du travail; ils sont aussi tenus daccepter une offre de participation à un programme de création demploi ou de formation(8). Les chômeurs qui nont pas cotisé à une caisse dassurance-chômage et qui ont travaillé pendant au moins six mois dans les deux dernières années ont droit à une allocation forfaitaire pendant au plus 500 jours. Avant la réforme de 1994, ladmissibilité à lallocation était universelle et la période de versement était illimitée. En 1994, on a étendu à lallocation les conditions dadmissibilité à lassurance-chômage. De plus, la durée maximale de la période de versement de lallocation a été fixée à 500 jours, ce qui constitue un grand changement dans le degré de soutien du revenu offert par ce volet du régime dindemnisation des chômeurs de la Finlande. Contrairement aux paiements partiels liés aux gains de lassurance-chômage, lassistance-chômage est un paiement forfaitaire égal à lallocation quotidienne de base (116 marks finlandais). Ces paiements étaient associés à des critères de ressources avant 1994, mais il ne le sont plus. Les bénéficiaires sont assujettis aux mêmes exigences que les prestataires de lassurance-chômage en matière de délai de carence, de recherche demploi et de disponibilité. En 1994, le gouvernement a introduit un nouveau programme daide sociale appelé Aide aux demandeurs demploi. La valeur du paiement est identique à celle de lallocation de base dont nous avons parlé ci-haut, mais elle diffère de cette dernière en ceci quelle dépend des ressources et quelle est versée durant une période limitée. Les personnes qui vivent chez leurs parents touchent 60 p. 100 de lallocation de base. Ont droit à laide aux demandeurs demploi les personnes qui entrent pour la première fois sur le marché du travail, celles qui nont pas droit à une allocation dassistance-chômage ou à des prestations dassurance-chômage et celles qui participent à un programme dadaptation des travailleurs. À lexception des personnes qui ont épuisé leurs allocations dassistance-chômage ou leurs prestations dassurance-chômage, il faut normalement attendre trois mois avant davoir droit à laide aux demandeurs demploi. Les personnes doivent être disponibles et chercher du travail pour continuer de toucher cette allocation. Les allocations de lassistance-chômage et de laide aux demandeurs demploi sont financées à même les recettes fiscales générales. Lassurance-chômage est financée au moyen dun mécanisme tripartite dans lequel les employeurs et lÉtat assument à parts égales 94,5 p. 100 des coûts du programme, tandis que les salariés financent le reste. La participation financière des salariés aux programmes est relativement nouvelle : elle a été instituée en 1993 pour palier laugmentation des coûts. La cotisation des salariés est fondée sur le revenu salarial net(9). En France, comme ailleurs en Europe, lindemnisation des chômeurs combine assurance et aide sociale. Le volet assurance offre aux travailleurs des prestations de chômage fondées sur la durée demploi, le salaire et le montant des cotisations antérieurs, tandis que le volet aide sociale offre aux personnes qui ont épuisé leurs prestations dassurance-chômage ou qui ny ont pas droit un soutien du revenu fondé sur les ressources. Ce système est assez unique dans la mesure où les participants (entreprises et salariés) financent et administrent le volet assurance sous la surveillance du gouvernement(10). Le volet aide sociale, appelé régime de solidarité, est financé et administré par lÉtat. La monté des coûts de lassurance-chômage et lobservation que des taux dindemnisation élevés avaient pour effet de prolonger la durée de la recherche demploi ont amené le gouvernement français à réduire le niveau de soutien du revenu offert aux travailleurs. Les prestations dassurance-chômage ont été réduites en 1992 avec lintroduction dun taux dindemnisation variable. Aux termes de cette nouvelle disposition, décrite ci-dessous, le taux dindemnisation diminue à mesure quavance la durée de la période de prestations (cest-à-dire la période de chômage)(11). En 1993, la durée de la période de prestations a elle aussi été réduite. La même année, le taux des cotisations a été relevé à la suite dune entente entre le patronat, les syndicats et lÉtat. Ces augmentations, combinées à une baisse des dépenses du programme, sont censées éliminer le déficit de lassurance-chômage (estimé à 30 milliards de francs français) dici 2003(12). Pour avoir droit à des prestations dassurance-chômage, les travailleurs français doivent avoir travaillé au moins six mois dans les douze derniers mois(13). La durée dindemnisation, lune des plus généreuses du monde, varie selon lâge du travailleur et le nombre de mois demploi assurable, comme lindique le tableau ci-dessous. Par exemple, un travailleur de moins de 50 ans ayant huit mois demploi assurable dans les douze derniers mois à droit à quinze mois de prestations. La prestation normale est versée pendant neuf mois, après quoi elle est amputée de 17 p. 100 tous les quatre mois. Un travailleur de plus de 50 ans ayant huit mois demploi assurable dans les douze derniers mois a droit à 21 mois de prestations. Après huit mois, la prestation est amputée de 15 p. 100 tous les quatre mois. La prestation initiale est égale à 57,4 p. 100 du salaire brut de référence, mais le taux dindemnisation réel peut être plus élevé, car le montant des prestations ne peut tomber en deçà dun certain seuil durant la période initiale(14). Les travailleurs se voient imposer un délai de carence dont la durée dépend du nombre de jours de congé annuel quils nont pas encore pris. Les chômeurs touchent une allocation équivalente à la prestation dassurance-chômage pendant quils suivent un formation. Contrairement aux prestations dassurance-chômage, lallocation nest pas réduite durant la période de formation, et les travailleurs ont droit à une allocation de formation de fin de stage à lissue de leur formation. Cette dernière rallonge en fait la période de prestations étant donné que le niveau de soutien du revenu offert au moyen de cette allocation est le même que durant la formation. Le régime dassurance-chômage couvre 73 p. 100 du coût de lallocation de formation et lÉtat finance le reste (y compris le coût de lallocation de fin de stage)(15). Durée de la période dindemnisation
Source : Commission de lUnion européenne, Observatoire de lemploi, Rapport dinformation de base, France, Berlin, décembre 1992. Lorsque les travailleurs nont plus droit à des prestations dassurance-chômage, ils peuvent être admissibles à une allocation de solidarité. Il faut quils en aient besoin et quils aient dépendu dun emploi cinq ans dans les dix ans précédant leur mise à pied. Les prestations sont autorisées par périodes renouvelables de six mois à la condition que les bénéficiaires continuent de répondre aux critères de ressources et quils soient toujours à la recherche dun emploi(16). Selon des estimations, les réformes précitées se sont soldées par une économie de quelque sept milliards de francs en 1994. Le nombre des prestataires dassurance-chômage a baissé de 8 p. 100 en 1994, mais le nombre de personnes touchant lallocation de solidarité a crû, lui, de 13,8 p. 100 la même année(17). Comme dautres pays dEurope, lAllemagne offre aux chômeurs deux types de protection du revenu : des prestations dassurance-chômage et des allocations daide aux chômeurs. Le coût des prestations dassurance-chômage est assumé à parts égales par les employeurs et les salariés, et les allocations daide aux chômeurs sont financées par lÉtat. Des prestations dassurance-chômage sont offertes aux chômeurs qui ont cotisé au régime et travaillé au moins 360 jours dans les trois années précédentes. Comme en France, la durée de la période de prestations dépend de lâge et de la durée demploi du prestataire : plus lun et lautre augmentent, plus la période de versement des prestations est longue. Par exemple, la durée maximale de la période de prestations dune personne de moins de 42 ans ayant travaillé 360 jours dans les trois dernières années est de 156 jours (dimanches exclus). La période de prestations la plus longue (832 jours, dimanches non compris) est offerte aux travailleurs de plus de 54 ans qui ont travaillé au moins 1 920 jours durant la période de référence(18). Avant 1995, les travailleurs âgés avaient droit à des prestations pendant une période allant jusquà 32 mois même sils étaient essentiellement à la retraite. Maintenant, les travailleurs qui prennent une retraite anticipée ont droit à un maximum de 24 mois de prestations, et le montant des indemnités versées dépend des primes de départ dont bénéficie le travailleur concerné(19). Afin de ramener le fardeau fiscal au niveau antérieur à la réunification, les autorités allemandes ont pris plusieurs mesure de réduction des dépenses. Comme dans de nombreux autres pays de lOCDE, cette orientation se traduit par une réduction des dépenses sociales. Sur le plan de lindemnisation des chômeurs, le gouvernement a réduit le taux dindemnisation de trois points de pourcentage en 1994. Actuellement, une personne seule touche des prestations représentant 60 p. 100 de ses gains nets (gains après déduction des retenues obligatoires). Le calcul se fonde généralement sur la dernière tranche de 100 jours de travail dans les six mois précédant immédiatement la mise au chômage. Les prestataires ayant des personnes à charge ont droit à 67 p. 100 de leurs gains nets. LÉtat récupère 50 p. 100 des prestations par le biais de limpôt si les gains hebdomadaires nets du prestataire dépassent 30 marks allemands. Si les gains nets plus les prestations dassurance-chômage (après récupération) dépassent 80 p. 100 des gains nets moyens du prestataire dans son dernier emploi, les prestations sont intégralement récupérées sous forme dimpôt. Le système dindemnisation des chômeurs de lAllemagne comporte un second volet : les allocations daide aux chômeurs. Il sagit dune allocation de soutien du revenu destinée aux personnes qui nont plus droit à des prestations dassurance-chômage et qui, selon des critères relatifs aux ressources, ont besoin dune aide. Les chômeurs qui affichent au moins 150 jours demploi assurable dans lannée précédente ont aussi droit à lallocation daide, selon leurs ressources. En règle générale, les allocations daide aux chômeurs sont versées durant une période illimitée, mais les bénéficiaires doivent faire la preuve de leur admissibilité tous les ans. En 1994, le taux de lallocation a lui aussi été réduit de trois points de pourcentage. Actuellement, tous les bénéficiaires, à lexception de ceux qui ont des personnes à charge, ont droit à une allocation hebdomadaire égale à 53 p. 100 des gains nets tirés de leur dernier emploi. Le taux dindemnisation est de 57 p. 100 pour les bénéficiaires ayant des enfants. Le gouvernement a lintention dapporter plusieurs modifications au régime dallocations daide aux chômeurs en 1996, notamment dintroduire un critère dactivité(20), de veiller à lapplication plus stricte des critères de ressources et dappliquer un nouveau mode de calcul du montant de lallocation(21). Contrairement à ceux de la plupart des pays de lOCDE, le régime dassurance-chômage de la Nouvelle-Zélande nest pas contributoire. Donc, tous les transferts aux particuliers, y compris les prestations dassurance-chômage, sont financés à même les recettes fiscales générales. Des prestations dassurance-chômage sont versées aux chômeurs capables de travailler pourvu quils soient disponibles et cherchent vraiment un emploi. Les prestations dépendent du revenu et sont assujetties à un délai de carence. Le taux des prestations hebdomadaires dune personne dépend de sa situation de famille et du nombre denfants à charge. En novembre 1994, les prestations de base hebdomadaires nettes versées aux personnes seules de 18 à 24 ans, de 25 ans et plus sans enfants et aux personnes mariées sans enfants sélevaient à 112, 135 et 224 dollars néo-zélandais respectivement(22). Les personnes seules ayant un enfant à charge et celles qui en ont plus dun touchent 193 et 210 dollars néo-zélandais respectivement, tandis que les personnes mariées ayant un enfant ou plus reçoivent 239 dollars par semaine(23). Les prestations sont versées pendant une période illimitée sous réserve de conditions touchant les ressources, la recherche demploi et la disponibilité. En 1990, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a annoncé un train de réformes appelées collectivement lInitiative économique et sociale. Lun des principaux objectifs de cette action consistait à rendre les particuliers plus autonomes. Sur le plan du marché du travail, les réformes comprenaient des modifications du régime dassurance-chômage de la Nouvelle-Zélande. Pour encourager les prestataires à retourner rapidement au travail, le gouvernement a réduit le montant des prestations, porté de 6 à 26 semaines le délai de carence des chômeurs volontaires et accru les exigences en matière de recherche demploi. Les prestataires doivent maintenant rencontrer régulièrement des agents du programme et, sils ne font pas suffisamment de démarches pour trouver du travail ou refusent des offres demploi, ils perdent le bénéfice des prestations(24). En outre, on ne verse plus de prestations dassurance-chômage aux jeunes de 16 et 17 ans, qui touchent désormais une allocation spéciale destinée aux jeunes qui ne peuvent pas compter sur le soutien de leurs parents. En sus des réformes précitées, la Nouvelle-Zélande sefforce davantage daider les chômeurs, en particulier les chômeurs de longue durée, à acquérir des compétences et de lexpérience pratique. Les ressources consacrées à la création directe demplois ont sensiblement augmenté. En 1990-1991, la Nouvelle-Zélande consacré environ 1,6 p. 100 du PIB à des programmes demploi subventionnés. En 1993-1994, la proportion a grimpé à 2,8 p. 100 du PIB(25). Ces programmes de création directe demplois sont appelés Job Plus, Entreprise Allowance, Taskforce Green et Community Taskforce. Job Plus offre une subvention salariale de six mois aux employeurs qui embauchent des travailleurs en chômage depuis au moins six mois. Comme son nom lindique, le programme Enterprise Allowance offre une aide financière (jusquà 5 000 dollars néo-zélandais) aux chômeurs admissibles qui ont la possibilité de devenir travailleurs autonomes. Taskforce Green est un programme de subvention salariale destiné à permettre aux chômeurs dacquérir une expérience de travail dans des activités avantageuses pour la collectivité et lenvironnement. Enfin, le Community Taskforce est un programme de création locale demplois créé en 1991 pour fournir du travail (habituellement trois jours par semaine) à des chômeurs de longue durée. Normalement, la participation à ces programmes est facultative, mais elle est obligatoire dans certains cas. Les participants touchent un supplément de prestations dassurance-chômage de 15 dollars néo-zélandais. La situation financière du gouvernement suédois sest considérablement détériorée ces dernières années : lexcédent denviron 5,5 p. 100 du PIB de 1989 sest mué en un déficit de 14,5 p 100 du PIB en 1993(26). Bien que le taux de chômage ait plus que quadruplé, le gouvernement a décidé de revoir ses priorités, car le niveau des dépenses durant cette période est devenu intenable. Lidée de la réforme des programmes dindemnisation des chômeurs sest aussi appuyé sur la conviction quil était possible de structurer et dadministrer de manière plus rationnelle presque tous les programmes sociaux de la Suède. On sest à lépoque fort peu intéressé aux répercussions de ces programmes, en particulier des programmes de soutien du revenu, sur lattitude des personnes vis-à-vis du travail. Les autorités suédoises examinent maintenant de près les effets de dépendance et de contre-incitation au travail de ces programmes, en vue dencourager lautonomie. Les efforts de rationalisation et de réduction des dépenses ont été jusquà présent très graduels. La première série de modifications apportées à lassurance-chômage durant la période 1991-1993 comportait lintroduction dun délai de carence de cinq jours, une baisse du taux dindemnisation, qui a ramené celui-ci de 90 à 80 p. 100 des gains, et une baisse du montant maximal de la prestation quotidienne. En 1993, de nouvelles réductions des dépenses ont frappé le régime dassurance-chômage et dautres programmes sociaux par suite de ladoption du plan de réduction des dépenses et daugmentation des recettes du gouvernement. Entre 1993 et 1998, le gouvernement entend réduire les transferts aux ménages de 26 milliards de couronnes suédoises, près de 40 p. 100 de la réduction provenant du régime dassurance-chômage(27). En avril 1995, le gouvernement a annoncé quil avait lintention ramener le taux dindemnisation à 75 p. 100 des gains antérieurs, ce qui demeure relativement élevé par rapport aux autres pays de lOCDE. Le système dindemnisation des chômeurs de la Suède comporte deux types daide : lassurance-chômage et lallocation aux chômeurs(28). Contrairement à la plupart des autres éléments du régime de protection sociale de la Suède, lassurance-chômage nest ni obligatoire, ni universelle. Le régime est en partie financé par lÉtat, mais il est administré par 40 caisses dassurance-chômage qui représentent environ 83 p. 100 de la population active(29). La plupart des travailleurs membres de caisses dassurance-chômage sont syndiqués. Pour avoir droit à des prestations, un travailleur doit avoir été membre dune caisse pendant au moins douze mois consécutifs avant sa mise au chômage et avoir travaillé au moins cinq mois durant cette période. Les prestations sont servies à partir du sixième jour de chômage à un taux de 75 p. 100 des gains jusquà concurrence 564 couronnes suédoises par jour (2 820 couronnes par semaine). La durée de la période de prestations est normalement de 60 semaines, mais elle est portée à 90 semaines pour les travailleurs de 55 ans et plus. En outre, la période de versement des prestations est souvent rallongée grâce à des mesures financées par lÉtat qui permettent aux prestataires de se rendre admissibles à une nouvelle période de prestations. Selon ce mécanisme, il est possible détablir une nouvelle période de prestations si la personne travaille au moins 75 jours dans une période dau moins quatre mois. Dans ce contexte, le « travail » comprend les programmes ponctuels de création demplois financés par lÉtat(30). Les chômeurs qui ne sont pas inscrits à une caisse dassurance-chômage et qui ont au moins cinq mois dactivité (formation comprise) ont droit à une allocation quotidienne de 245 couronnes suédoises, soit moins de la moitié de la prestation dassurance-chômage quotidienne maximale. Le montant de lallocation devrait être ramené à 230 couronnes en 1996(31). Les personnes de 55 ans ou moins ont droit à lallocation pendant au plus 30 semaines. Les personnes de 55 à 60 ans peuvent la toucher pendant 60 semaines et celles de plus de 60 ans, pendant 90 semaines. Le régime dindemnisation des chômeurs de la Suède est financé par des cotisations dassurance sociale versées par les employeurs et les travailleurs autonomes. Cette charge sociale se chiffre à 4,32 p. 100 de la masse salariale, sans plafond. Les travailleurs versent des droits modestes aux caisses dassurance-chômage pour couvrir les dépenses dadministration. Les subventions de lÉtat contribuent aussi au financement du régime dindemnisation des chômeurs. Depuis le milieu des années 80, la politique du gouvernement britannique à légard du marché du travail met de plus en plus laccent sur les mesures « actives », conçues surtout pour lutter contre le chômage de longue durée et accroître lincitation au travail. Dans ce dernier cas, on a cherché notamment à creuser lécart entre le revenu net des personnes qui travaillent et celui des chômeurs. Comparativement à ceux de la plupart des pays européens, le régime dindemnisation des chômeurs du Royaume-Uni ressortit davantage à laide sociale quà lassurance. Pour être admissible à des prestations, il faut avoir cotisé un montant égal à au moins cinquante fois le seuil minimum des gains hebdomadaires dans les deux dernières années fiscales. Le montant des prestations est uniforme et donc tout à fait indépendant des gains antérieurs. Depuis avril 1995, la prestation hebdomadaire dune personne seule est de 46 livres sterling(32). Un supplément est versé aux prestataires qui ont des personnes à charge, et la durée maximale de la période de prestations est de un an. Les prestations dassurance-chômage sont financées au moyen dun impôt progressif (cotisations à lassurance nationale) frappant les employeurs et les salariés(33). Les chômeurs inscrits qui nont pas droit à des prestations dassurance-chômage ont droit, selon leurs ressources, à une allocation dont la valeur dépend de lâge et de la situation de famille de la personne. En octobre 1996, les prestations dassurance-chômage seront remplacées par une allocation aux demandeurs demploi, le nouveau programme groupant le programme dassurance-chômage et lallocation aux chômeurs. Toutes les personnes touchant lallocation aux demandeurs demploi devront signer une entente décrivant leur stratégie de recherche demploi, ce qui revient à ajouter un critère dactivité aux autres conditions dadmissibilité(34). Les travailleurs ayant versé le minimum de cotisations requis (très semblable au critère dadmissibilité aux prestations dassurance-chômage actuelles) auront droit à une allocation pendant au plus six mois. Ceux qui ny auront pas droit pourront toucher, selon leurs ressources, un paiement dont la valeur dépendra de la situation de chacun. Laspect sans doute le plus innovateur de ce nouveau programme réside dans le fait quun système de primes permettra de récompenser ceux qui travaillent pendant quils touchent lallocation. Un élément en particulier permettra aux personnes seules, aux couples et aux parents seuls de gagner jusquà 5, 10 et 15 livres sterling respectivement sans que leur allocation ne soit amputée. Un montant égal à la moitié de la portion de lensemble des gains hebdomadaires dépassant ces seuils saccumule et est versé sous la forme dun paiement exempt dimpôt dau plus 1 000 livres sterling servi lorsque la personne a trouvé du travail et ne touche plus lallocation (cest-à-dire une fois quelle travaille plus de 24 heures par semaine)(35). Le gouvernement sattend à réaliser des économies de 270 millions de livres sterling dès la première année du programme dallocation aux demandeurs demploi. Si la loi fédérale américaine cherche à assurer une certaine uniformité de lassurance-chômage, ce sont les États qui conçoivent les éléments clés du programme et en assurent ladministration. Outre les programmes administrés par les États, il existe des prestations de prolongation financées par le gouvernement fédéral et lÉtat. Il sagit de 13 semaines additionnelles de prestations accordées lorsque le taux de chômage dans un État donné dépasse un certain seuil(36). Les conditions dadmissibilité varient dun État à lautre, mais dans tous les États, les travailleurs doivent afficher un minimum de gains ou de semaines demploi dans une période de référence donnée. Dix États exigent un nombre minimum de semaines demploi allant de 18 à 40 semaines (20 semaines étant le nombre le plus courant). LÉtat de Washington applique une condition dadmissibilité fondée sur les heures de travail, en loccurrence au moins 680 heures(37). Comme au Canada, la durée de la période de prestations régulières dépend de lactivité antérieure du prestataire tandis que la prolongation des prestations dépend du taux de chômage dans lÉtat de résidence du prestataire. Les prestations régulières sont versées pendant au plus 26 semaines dans tous les États sauf le Massachusetts et lÉtat de Washington où la période de prestations est de 30 semaines. Comme il a été dit ci-haut, la période de prestations peut aussi être prolongée durant les périodes de chômage relativement élevé. Le taux dindemnisation varie. En général, les gens touchent entre 50 et 60 p. 100 de leur salaire moyen. Les prestations hebdomadaires moyennes séchelonnent entre 133 dollars US à Porto Rico et 504 dollars US (y compris un supplément pour personnes à charge) au Massachusetts. Treize États (Alaska, Connecticut, Washington (D.C.), Illinois, Iowa, Maine, Maryland, Massachusetts, Michigan, New Jersey, Ohio, Pennsylvanie et Rhode Island) offrent des prestations additionnelles aux personnes ayant des personnes à charge. La plupart des États imposent un délai de carence dune semaine. Ce qui distingue sans doute le plus lindemnisation des chômeurs aux États-Unis, cest le financement du programme. Dans tous les États sauf quatre (Alaska, New Jersey, Pennsylvanie et Virginie occidentale), les employeurs sont seuls à cotiser. Le taux des cotisations varie dun employeur à lautre même dans un même État et repose en partie sur le coût des prestations versées aux employés quils licencient. Si le calcul des cotisations ne prend en compte que partiellement les antécédents des employeurs(38), les États-Unis sont néanmoins les seuls au monde à appliquer un tel système pour calculer les cotisations des employeurs. Depuis une dizaine dannées, le gouvernement fédéral a adopté un certain nombre de mesures pour inciter les États à réduire les coûts de leur programme dassurance-chômage. Il a notamment modifié la réglementation des fonds de fiducie des caisses dassurance-chômage, le changement le plus important étant lélimination des prêts sans intérêt à ces fonds. De plus, les États dont les fonds sont endettés doivent prendre des mesures pour garantir leur solvabilité. En réaction à ces mesures et à dautres, la grande majorité des États ont resserré les conditions dadmissibilité, réduit la durée maximale de la période de prestations et adopté des conditions dinadmissibilité plus strictes(39). On pense que ces réformes sont en partie responsables de la tendance à la baisse de la proportion des chômeurs qui touchent des prestations dassurance-chômage. De 1991 à 1993, par exemple, le rapport des prestataires dassurance-chômage au nombre total des chômeurs est passé denviron 40 p. 100 à un tout petit peu plus que 30 p. 100(40). Le Congrès a laissé expirer, en février 1994, le programme dindemnisation durgence des chômeurs, qui existait depuis 1958. Ce programme servait à rallonger les périodes de prestations dans certaines circonstances, habituellement durant une récession. Comme il était financé exclusivement par le gouvernement fédéral, les États avaient tendance à y recourir de préférence au programme de prolongation des prestations financé conjointement par le gouvernement fédéral et les États(41). Un autre important changement a été apporté aux régimes dassurance-chômage des États : lintroduction de conditions dadmissibilité fondées sur lactivité. En 1994, 18 États (Alabama, Californie, Caroline du Nord, Connecticut, Delaware, Floride, Hawaii, Iowa, Kentucky, Minnesota, Mississippi, New Hampshire, New York, Ohio, Oklahoma, Rhode Island, Vermont et Virginie occidentale) ont adopté des mesures selon lesquelles les personnes qui ont de fortes chances dépuiser leurs prestations avant davoir retrouvé du travail doivent participer à des activités de réemploi pour continuer de toucher celles-ci. La même année, cinq États ont ajouté à leur régime dassurance-chômage un volet daide aux travailleurs autonomes. Ainsi, les prestataires de la Californie, du Connecticut, du Maine, de lÉtat de New York et du Rhode Island peuvent continuer de toucher des prestations dassurance-chômage pendant quils essaient de lancer leur propre entreprise(42). Beaucoup de pays de lOCDE ont apporté des réformes à leur régime dindemnisation des chômeurs ces dernières années. Ces réformes étaient généralement motivées par des facteurs de deux ordres. Les premiers sont dordre financier, car de nombreux pays de lOCDE, aux prises avec des dépenses croissant à un rythme intolérable, cherchent à réduire celles-ci. Presque tous les pays mentionnés dans le présent document ont pris ou sont en train de prendre des mesures en vue de restreindre le nombre des personnes admissibles aux allocations et prestations destinées aux chômeurs, de diminuer le niveau des paiements ou de raccourcir la période de prestations. La Belgique, par exemple, a, en 1994, resserré les conditions dadmissibilité des travailleurs de moins de 36 ans. Les personnes seules de 17 ans ou moins nont plus droit à lassurance-chômage en Nouvelle-Zélande. Le Canada envisage actuellement de relever sensiblement les conditions dadmissibilité des personnes qui entrent pour la première fois sur le marché du travail ou qui y retournent. En outre, avec le passage à un système fondé sur les heures de travail, les travailleurs qui travaillent moins de 35 heures par semaine en moyenne devront avoir travaillé plus longtemps quavant pour devenir admissibles à lassurance-chômage. En 1992, la France a introduit un système de taux variables baissant à mesure que sallonge la période de prestations. LAllemagne a pour sa part réduit de trois points le taux dindemnisation applicable aux prestations et allocations aux chômeurs en 1994. Entre 1991 et 1993, la Suède a ramené de 90 à 75 p. 100 le taux dindemnisation du régime dassurance-chômage. La recherche de moyens datténuer leffet de contre-incitation des programmes de soutien du revenu est lautre grand facteur qui a motivé une bonne partie des réformes décrites dans le présent document. En plus dabaisser le taux dindemnisation et dalourdir les conditions dadmissibilité, de nombreux pays commencent à donner un caractère plus actif à leurs régimes dindemnisation des chômeurs de manière à aider ceux-ci à retrouver rapidement du travail. Certains pays ont même fait de lactivité une condition dadmissibilité aux prestations. En avril 1995, le gouvernement de la Belgique a institué la participation obligatoire à une stratégie de réemploi pour tous les prestataires pleinement assurés de moins de 45 ans qui sont dans le dixième mois de prestations. La Nouvelle-Zélande et certains États américains ont aussi introduit à des degrés divers des conditions dadmissibilité liées à lactivité. Si certaines sanctions peuvent être imposées aux prestataires renvoyés à des cours de formation où à dautres usages actifs des fonds de lassurance-chômage, les réformes envisagées par le gouvernement du Canada ne resserrent pas les conditions dadmissibilité fondées sur lactivité. Le gouvernement entend plutôt augmenter la proportion des fonds dassurance-chômage consacrés à des fins productives.
(1) Dominique M. Gross, « Unemployment and UI Schemes in Europe », dans Unemployment Insurance : How to Make It Work, Institut C.D. Howe, 1994, p. 160. (2) Sous réserve dun examen de ressources, toutes les personnes ont droit à une prestation de subsistance minimale, bien que ce paiement ne fasse pas directement partie du régime dindemnisation des chômeurs de la Belgique. (3) Commission de lUnion européenne, Observatoire de lemploi, Politiques, Berlin n0 46, été 1994 et Commission de lUnion européenne, Observatoire de lemploi, Rapport dinformation de base, Belgique, Berlin, décembre 1992. (4) Commission de lUnion européenne, Observatoire de lemploi, Politiques, Berlin, no 51, automne 1995. (5) Aucune proposition précise na été formulée jusquà maintenant, mais le ministre du Développement des ressources humaines a annoncé que le gouvernement avait lintention de modifier son projet de loi, particulièrement les dispositions visant la période de référence et la règle de lintensité. (6) Politiques (no 51, automne 1995). (7) Cette limite ne sapplique pas aux personnes de plus de 55 ans, lesquelles reçoivent des prestations jusquà lâge de 60 ans. (8) OCDE, Études économiques de lOCDE, Finlande, 1994-1995, Paris, 1995, p. 60-61. (9) Ibid., p. 69. (10) Gross (1994), p. 169. (11) Ce principe figure dans la réforme proposée de lassurance-chômage au Canada, mais son application vise à réduire le recours répété à lassurance-chômage (fréquence du chômage) et non à réduire la durée des périodes de chômage. (12) OCDE, Études économiques de lOCDE, France, 1993-1994, Paris, 1994, p. 141. (13) Il importe de noter que les travailleurs ayant travaillé quatre mois dans les huit derniers mois ont droit à une prestation réduite. (14) OCDE, Études économiques de lOCDE, France, 1994-1995, Paris, 1995, p. 73-74. (15) Commission de lUnion européenne, Observatoire de lemploi, Rapport dinformation de base, France, Berlin, décembre 1992. (16) Ibid. (17) OCDE ... France (1995), p. 73. (18) Commission de lUnion européenne, Observatoire de lemploi, Rapport dinformation de base, Allemagne, Berlin, avril 1995. (19) OCDE, Études économiques de lOCDE, Allemagne, 1994-1995, Paris, 1995, p. 84. (20) En plus dexiger que les bénéficiaires de ces allocations soient dirigés vers des emplois, le gouvernement a lintention dintroduire diverses mesures comme des compléments de revenu et des services additionnels dorientation et de placement pour faciliter la mise en oeuvre de cette nouvelle réglementation. (21) Politiques (no 51, automne 1995). (22) Les personnes seules de 16 et 17 ans nont plus droit à des prestations dassurance-chômage. Elles ont plutôt droit à une allocation de formation. (23) Statistics New Zealand, New Zealand Official Yearbook 95, 98e édition, 1995, p. 168. (24) OCDE, Études économiques de lOCDE, Nouvelle-Zélande, 1992-1993, Paris, 1993. (25) OCDE, Perspectives de lemploi, Paris, juillet 1995. (26) OCDE, Études économiques de lOCDE, Suède, 1993-1994, Paris, 1994. (27) Ibid. (28) En sus de ces mécanismes offrant un revenu de remplacement, laide sociale assiste les personnes qui ne peuvent subvenir à leurs propres besoins. Il sagit de prestations dépendant des ressources qui ne visent pas à remplacer un revenu perdu à cause du chômage. Le taux des prestations daide sociale varie selon la municipalité, mais la norme actuelle est de 3 451 couronnes suédoises par mois pour les personnes seules et de 5 712 couronnes par mois pour les couples. Les familles comptant des enfants touchent un montant supérieur. (29) OCDE, Études économiques de lOCDE, Suède, 1994-1995, Paris, 1995, p. 64. (30) Suède, ministère des Finances, Social Security in Sweden : How to Reform the System, Stockholm, 1995, p. 11. (31) Swedish Institute, Fact Sheets on Sweden : Swedish Labour Market Policy, décembre 1995. (32) Commission de lUnion européenne, Observatoire de lemploi, Rapport dinformation de base, Royaume-Uni, Berlin, août 1995. (33) En 1996, les employeurs qui embauchent des personnes en chômage depuis plus de deux ans seront dispensés du paiement de ces cotisations à leur égard. En outre, depuis avril 1995, on a réduit les cotisations relatives aux travailleurs gagnant moins de 205 livres sterling par semaine, ce qui devrait stimuler lemploi à temps partiel. Par exemple, la cotisation pour un salarié gagnant 240 livres par semaine est de 24,48 livres. Si lemploi est réparti entre deux travailleurs à temps partiel gagnant chacun 120 livres par semaine, la cotisation totale tombera à 12 livres; sil est réparti entre trois travailleurs à temps partiel rémunérés à 80 livres la semaine, la cotisation ne sera plus que de 7,20 livres. (Voir OCDE, Études économiques de lOCDE, Royaume-Uni, Paris, 1995, p. 122.) (34) Actuellement, les prestataires de lassurance-chômage sont tenus de chercher du travail, mais il ny a pas de pénalité pour ceux qui refusent de participer à dautres programmes liés au marché du travail comme des programmes de formation. (35) Royaume-Uni, Ministère de la Sécurité sociale, Communiqué de presse 95/080, 28 juin 1995. (36) Les États (y compris le district de Washington, le Commonwealth de Porto Rico et les îles Vierges) ont toute latitude pour établir des programmes dassurance-chômage adaptés à leurs besoins. Il ny a donc pas deux régimes parfaitement identiques. Un troisième type daide (les prestations durgence) ressemblant au programme de prestations de prolongation mais financé exclusivement par le gouvernement fédéral, existait avant 1994. (37) Département du travail des États-Unis, Administration de lemploi et de la formation, « Significant Provisions of State Unemployment Insurance Laws », juillet 1995. (38) Aucun État nautorise de cotisation nulle; tous les États plafonnent les cotisations; enfin, les prestations ne sont pas toutes prises en considération, par exemple, les prestations accordées aux travailleurs qui travaillent pendant de courtes périodes. (39) D. McMurrer et A. Chasanov, « Trends in Unemployment Insurance Benefits », Monthly Labour Review, Département du travail des États-Unis, septembre 1995, p. 35. (40) Ibid., p. 34. (41) Ibid., p. 31. (42) Diana Runner, « Changes in Unemployment Insurance Legislation in 1994 », Monthly Labour Review, janvier 1995, p. 60. |