LS-301F

TABLE DES MATIÈRES

CONTEXTE

DESCRIPTION ET ANALYSE

   A.  Article 1

   B.  Article 2

   C.  Article 3

   D.  Article 4

COMMENTAIRE

Le projet de loi C-12, qui a été déposé à la Chambre des communes le 23 octobre 1997, mettrait en place des mesures en vertu desquelles les membres de la GRC, en cas de maladie, de blessure ou de décès subi dans le cadre d’une mission de maintien de la paix, seraient admissibles à des prestations, conformément à la Loi sur les pensions. À la suite de la deuxième lecture le 3 novembre, le projet de loi a été renvoyé au Comité permanent de la justice et des droits de la personne. Après l’avoir examiné le 9 décembre, le Comité en a fait rapport devant la Chambre le 10, sans proposer d’amendements. Le projet de loi C-12 a franchi sans problème les différentes étapes au Sénat, où il avait été présenté le 28 avril 1998 et où il a été lu pour la troisième fois, sans amendement, le 8 juin 1998 après avoir été examiné par le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie.

CONTEXTE

Dans les paragraphes qui suivent, nous examinons les dispositions en vertu desquelles les avantages prévus dans la Loi sur les pensions(1) sont offerts conformément à la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada(2) ainsi que le contexte dans lequel les modifications à la Loi que renferme le projet de loi C-12 ont été introduites. La Loi sur les pensions prévoit le versement d’une indemnité en cas d’invalidité et de décès liés au service dans les Forces canadiennes. Depuis l’introduction de cette loi en 1919, dans le sillage de la Première Guerre mondiale, l’admissibilité a varié selon que la pension était réclamée dans le cadre d’un service militaire exécuté en temps de guerre ou en temps de paix(3). La Loi actuelle reconduit cette distinction fondamentale. Lorsque, en vertu du paragraphe 21(1), un membre des Forces canadiennes est devenu invalide ou est décédé à la suite d’une blessure ou d’une maladie attribuable à un service militaire exécuté pendant la Première Guerre mondiale ou la Deuxième Guerre mondiale, ou subie à ces occasions, une pension est accordée sur demande, selon le taux prescrit par l’annexe applicable de la Loi. La protection tous azimuts offerte dans le contexte du service effectué dans le cadre de l’une ou l’autre des deux guerres mondiales, au sens de la Loi, traduit le « principe de l’assurance » contenu dans la Loi sur les pensions. En ce qui concerne le service exécuté en temps de paix, le paragraphe 21(2) prévoit le versement des mêmes prestations de retraite seulement si l’invalidité ou le décès résulte d’une blessure ou d’une maladie qui « était consécutive ou se rattachait directement à ce service militaire », c’est-à-dire qu’il faut établir que la blessure ou le décès est survenu pendant le service et est attribuable à ce dernier(4).

Les dispositions de la Loi sur les pensions qui précèdent ne constituent toutefois pas la seule avenue que peuvent emprunter les membres des Forces canadiennes pour réclamer des droits à pension liés au service. Pendant plus de 30 ans, la Loi des subsides n° 10 de 1964 a autorisé le gouverneur en conseil(5) à :

[ ...] désigner par décret comme zone de service spécial toute zone extérieure au Canada où un officier ou homme de troupe ou un ancien officier ou homme de troupe des forces canadiennes est ou a été tenu de servir le ou après le 1^er janvier 1949 : sur quoi, la Loi sur les pensions de retraite s’appliquera, en ce qui concerne chaque officier ou homme de troupe, ancien officier ou homme de troupe des forces canadiennes, à l’égard de son service dans ladite zone à ou après cette date, durant la période d’application du décret à ladite zone, ou durant telle période ultérieure que peut mentionner le décret au même titre que si ledit service était du service militaire (autre que le service fait dans la milice active non permanente ou dans l’armée de réserve) fait durant la Seconde Guerre mondiale au sens de la Loi sur les pensions. [...] [c’est nous qui soulignons]

Jusqu’à ce jour, plus de deux douzaines de telles désignations ont été imposées en vertu du Décret sur la pension dans les zones de service spécial(6). On entend par « zone de service spécial » une zone dans laquelle les Forces canadiennes ont été exposées à des hostilités actives — p. ex. pendant la guerre de Corée et la guerre du Golfe — , à des insurrections civiles graves ou à d’autres situations dangereuses qu’on n’associe normalement pas au service en temps de paix, habituellement, mais non exclusivement, dans le cadre d’une force de maintien de la paix des Nations Unies. À l’heure actuelle, plusieurs États du Moyen-Orient, de l’Amérique centrale et de l’Asie du Sud-Est, les républiques de l’ex-Yougoslavie, le Rwanda et, depuis le 5 octobre 1994, la République d’Haïti(7) comptent au nombre des zones de service spécial.

La désignation d’une région à titre de zone de service spécial a essentiellement l’effet suivant : contrairement au service effectué en temps de paix dans les régions non désignées, le service effectué dans les régions visées est considéré, aux fins de la détermination du droit à pension en cas d’invalidité ou de décès en vertu de la Loi sur les pensions, au même titre que le service effectué pendant la Deuxième Guerre mondiale, même si l’invalidité ou le décès n’a pas été directement associé au service en soi. En d’autres termes, le principe de l’assurance contenu dans le paragraphe 21(1) de la Loi sur les pensions protège les membres des Forces canadiennes qui servent dans des zones de service spécial contre tous les risques, 24 heures sur 24. Le droit à pension lié au service effectué dans une région visée par le Décret sur la pension dans les zones de service spécial permet également aux membres touchés d’accéder aux programmes d’aide médicale et d’autonomie pour les anciens combattants à titre de « pensionnés d’une zone de service spécial », conformément au Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants(8).

En ce qui touche les dispositions législatives régissant le droit à pension des membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada a été modifiée en 1948 de manière à permettre le versement d’une pension à toute personne ou à l’égard de toute personne admissible — membres ou gendarmes spéciaux de la Gendarmerie — dont l’invalidité ou le décès résulte d’une blessure ou d’une maladie qui a été consécutive ou s’est rattachée directement au service dans la Gendarmerie(9). Ces dispositions, qui ont fait partie de la version initiale de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada en 1959(10), demeurent essentiellement les mêmes. On les retrouve au paragraphe 32(1) la Partie II de la Loi actuelle, sous la rubrique « Prestations à l’égard de blessures ou décès dans l’exercice de fonctions ». En vertu de la Loi sur les pensions, le droit à pension des membres de la GRC est donc analogue à celui qui s’applique au service en temps de paix dans les Forces canadiennes : il a été et demeure exclusivement rattaché au service plutôt que d’y être lié en vertu du principe de l’assurance décrit ci-dessus.

À l’heure actuelle, les membres de la GRC ne sont pas, par définition, admissibles à des prestations en vertu du Décret sur la pension dans les zones de service spécial. Au cours des dernières années, toutefois, des membres de la GRC ont, à plus d’une reprise, participé à des missions dans des « points chauds » désignés comme des zones de service spécial pour les membres des Forces canadiennes. Parmi ces affectations, citons les mandats confiés aux Nations Unies en Namibie et en ex-Yougoslavie, ainsi qu’en Haïti, où des membres de la Gendarmerie sont actuellement en poste. Ainsi, les membres de la GRC n’ont pas droit aux avantages dont disposent les membres des Forces canadiennes à côté desquels ils servent, même s’ils sont exposés aux dangers qui sont à l’origine de la désignation de la zone de service spécial.

Le projet de loi C-12 a pour but de corriger cette anomalie non seulement pour les membres de la GRC actuellement en Haïti, mais aussi pour ceux qui, étant donné l’engagement constant du gouvernement fédéral en faveur du rôle du Canada au chapitre du maintien de la paix, seront probablement appelés à participer à d’autres opérations analogues.

DESCRIPTION ET ANALYSE

   A. Article 1

L’article 1 du projet de loi C-12 remplacerait le paragraphe 32(1) de la version française de la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, qui établit le droit à pension lié au service des membres de la GRC, conformément à la Loi sur les pensions. En vertu d’un remaniement mineur du texte, on actualiserait simplement la formulation de la disposition en français : ainsi, on substituerait « à tout moment » à « en tout temps » aux alinéas 32(1)a) et b) et « a servi » à « a accompli du service » à l’alinéa b).

L’article entraînerait également l’abrogation du paragraphe 32(2) de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, en vertu duquel les demandes de pension présentées confomément à la Partie II sont traitées de la même façon que les demandes présentées en vertu de la Loi sur pensions, et toutes les dispositions de cette loi qui n’entrent pas en contradiction avec la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada s’appliquent à elles. L’abrogation proposée tient essentiellement de la rédaction puisque l’article 2 introduirait de nouveau une disposition identique, comme nous le préciserons plus loin.

   B. Article 2

L’article 2 du projet de loi entraînerait l’ajout de l’article 32.1 à la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada. C’est cette disposition qui, dans certaines circonstances, établirait une parité entre les membres de la GRC et les membres des Forces canadiennes du point de vue du droit aux avantages prévus par la Loi sur les pensions. D’abord, le nouveau paragraphe 32.1(1) préciserait qu’une pension doit être accordée conformément à la Loi sur les pensions à un membre de la GRC dont l’invalidité ou le décès résulte d’une blessure ou d’une maladie survenue pendant son service pour le maintien de la paix dans une zone de service spécial, « comme s’il s’agissait du service militaire accompli sur un théâtre réel de guerre pendant la Première Guerre mondiale ou la Seconde Guerre mondiale ». Ainsi, les membres de la GRC visés par le paragraphe 32.2(1) proposé bénéficieraient, au même titre que les membres des Forces canadiennes servant dans une zone de service spécial, du principe de l’assurance contenu dans le paragraphe 21(1) de la Loi sur les pensions.

L’expression « service pour le maintien de la paix », sur la foi de laquelle un tel avantage serait fondé, ne serait pas définie. On pourrait soutenir qu’il en résulterait une certaine latitude quant à l’application du paragraphe 32.1(1) proposé à des services autres que ceux qui concernent les forces « de maintien de la paix » des Nations Unies proprement dites. Sur la foi d’une interprétation large, le paragraphe proposé pourrait, par exemple, s’appliquer aux membres de la GRC qui ont été affectés à la surveillance — prescrite par l’ONU — des élections indépendantes tenues dans la zone de service spécial désignée que constituait la Namibie en 1989. L’exigence à deux volets que comporte la disposition, à savoir qu’il doit s’agir d’un « service pour le maintien de la paix dans une zone de service spécial » aurait toutefois pour effet d’exclure les membres de la GRC affectés à d’autres formes de fonctions spéciales ou de programmes d’échange.

Le paragraphe 32.1(2) proposé autoriserait le gouverneur en conseil : 1) à désigner comme zone de service spécial toute zone à l’extérieur du Canada où des membres de la Gendarmerie sont affectés au maintien de la paix et se trouvent de ce fait exposés à des risques qui n’existent pas lors du service en temps de paix, et 2) à préciser la période durant laquelle le service dans une zone de service spécial ouvre droit à la pension prévue au paragraphe 32.1(1). Bien que, au sens large, elle s’apparente à la Loi des subsides n° 10 de 1964 citée plus tôt, cette disposition réitérerait que la nature du service capable de déclencher la prise d’un décret relatif aux zones de service spécial se limite au « maintien de la paix ». Dans les dispositions législatives relatives aux crédits, on ne limite pas de la sorte la nature du service militaire effectué à l’extérieur du Canada en vertu duquel un décret peut être pris. Le paragraphe 32.1(2) confirmerait le point de vue selon lequel l’article 32.1 proposé ne vise que le « maintien de la paix », en plus de faire ressortir l’importance que pourrait prendre l’interprétation de cette expression.

Au paragraphe 32.1(3) proposé, l’article 2 du projet de loi C-12 établirait de plus qu’on entend par « zone de service spécial » une zone désignée par un décret pris en vertu de la Loi des subsides n° 10 de 1964 ou du paragraphe 32.1(2) proposé. Ainsi, une désignation relative à un Décret sur la pension dans les zones de service spécial(11) visant des membres des Forces canadiennes s’appliquerait également aux membres de la GRC participant à une mission de maintien de la paix dans la région. Il convient de noter que, comme en ce qui concerne les membres des Forces canadiennes, un droit à pension issu du Décret sur la pension dans les zones de service spécial permettrait aux membres de la GRC d’accéder au programme d’aide médicale et d’autonomie pour les anciens combattants à titre de « pensionnés d’une zone de service spécial », conformément au Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants(12). À supposer que le droit à pension résulte d’un décret pris en vertu du paragraphe 32.1(2) proposé, la définition contenue dans le Règlement devrait toutefois être modifiée afin d’établir le droit des pensionnés en question à ces avantages.

Enfin, l’article 2 réintroduirait, dans l’article 32.2 proposé, le fond du paragraphe 32(2), disposition « abrogée » en vertu de l’article 1. Ce déplacement fait suite à l’ajout de l’article 32.1 proposé à la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, c’est-à-dire une nouvelle disposition à laquelle s’appliqueraient les termes de l’article 32.2.

   C. Article 3

Le projet de loi C-12 abrogerait le paragraphe 33(2) de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, où sont précisés les grades de la Gendarmerie réputés correspondre à des grades précis des Forces canadiennes. Comme les échelles des pensions d’invalidité et de décès définies aux annexes I et II de la Loi sur les pensions sont identiques, quel que soit le grade des personnes concernées — elles sont, dans l’annexe I, fondées sur l’échelle d’invalidité et le nombre de personnes à charge et, dans l’annexe II, sur le nombre et le statut des survivants — , l’abrogation proposée entraînerait simplement l’élimination d’une disposition superflue.

   D. Article 4

L’article 4 du projet de loi se substituerait au paragraphe 34(1) de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, qui précise actuellement que la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État(13) s’applique à chaque membre de la GRC, selon la définition qu’en donne la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada(14), sauf aux personnes désignées au paragraphe 32(1) de cette loi, c’est-à-dire celles qui ont déjà droit à une indemnité, conformément à la Loi sur les pensions décrite ci-dessus. Pour ce qui est du contenu, la disposition demeurerait essentiellement la même, malgré son remplacement. Le paragraphe 34(1) proposé aurait simplement pour effet d’assujettir à l’interdiction de double indemnité les membres de la GRC désignés dans l’article 32.1 proposé. En outre, il indiquerait que le paragraphe 2(1) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, dans lequel sont définis les « membres » de la GRC, est celui auquel la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État s’applique(15).

COMMENTAIRE

(15) En 1986, la Loi modifiant la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et d’autres lois en conséquence, L.R.C. 1985, ch. 8 (2^e suppl.), article 1, a redéfini l’expression, qui s’applique désormais à toute personne nommée en qualité d’officier à tout autre titre en vertu des diverses dispositions de la Loi et qui n’a pas été congédiée ni renvoyée de la GRC.