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LS-303F
PROJET DE LOI C-18 : LOI MODIFIANT LA
LOI
HISTORIQUE DU PROJET DE LOI C-18
TABLE DES MATIÈRES B. Article 163.5 proposé
PROJET DE LOI C-18 : LOI MODIFIANT
LA LOI Le projet de loi C-18 a été déposé à la Chambre des communes le 31 octobre 1997. Son adoption aura pour effet, dans certaines conditions, d’étendre le pouvoir d’application que possèdent les agents des douanes en vertu de la Loi sur les douanes(1), à des infractions au Code criminel(2) et à d’autres lois fédérales. Après avoir franchi l’étape de la deuxième lecture le 18 novembre, le projet de loi C-18 a été renvoyé au Comité permanent de la justice et des droits de la personne, qui en a fait rapport à la Chambre des communes, le 10 décembre 1997, sans y proposer d’amendements. Le 6 février 1998, le projet de loi a été lu pour la troisième fois à la Chambre des communes sans faire l’objet d’amendements. Déposé au Sénat le 10 février, le projet de loi C-18 a été renvoyé au Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles le 18 février, qui en a fait rapport au Sénat sans amendement le 2 avril 1998. Le Sénat a ensuite procédé à son adoption, dans sa forme initiale, le 28 avril. En vertu du partage des pouvoirs inscrit aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, la compétence législative en matière de douanes appartient au Parlement, alors que l'administration de la justice est de compétence provinciale. Cette dernière comprend le contrôle d'application du Code criminel. À l'heure actuelle, les pouvoirs d'application des agents des douanes, tels qu'établis à la partie VI de la Loi sur les douanes (« la Loi »)(3), comprennent les fonctions relatives à la surveillance et au contrôle des marchandises importées au Canada ou qui en sont exportées. Ces pouvoirs comportent les fouilles des personnes faites dans le but de trouver la preuve d’une infraction à la Loi ou des marchandises que la loi fédérale interdit d'importer ou d'exporter, ainsi que la fouille, l'inspection, la détention ou la saisie de marchandises(4). Ces pouvoirs ne concernent pas l'application des dispositions du Code criminel (« le Code ») ou d'autres lois fédérales aux points d'entrée au Canada. Bien qu'en vertu du Code, l'expression « agent de la paix » comprenne « tout fonctionnaire ou personne possédant les pouvoirs d'un agent des douanes [...] lorsqu'il exerce une fonction en application de la Loi sur les douanes [...] »(5), les agents des douanes n'agissent à titre d'« agents de la paix » selon la définition du Code et aux fins du Code que lorsqu'ils exercent les fonctions prévues dans la Loi. Ainsi, un agent des douanes peut, d'une part — dans les circonstances établies dans le Code(6) — exercer les pouvoirs d'un « agent de la paix » et arrêter quelqu'un sans mandat relativement à des infractions prévues dans la Loi(7) puisque, ce faisant, il exercerait une fonction en application de la Loi. D'autre part, les dispositions législatives actuelles ne permettent pas aux agents des douanes d'agir à titre d'« agent de la paix » aux termes des dispositions d'application du Code touchant les infractions au Code. Ces dispositions comprennent, par exemple, celles qui décrivent les pouvoirs d'un « agent de la paix » à l'égard d'infractions pour conduite avec facultés affaiblies(8). Divers groupes intéressés directement ou indirectement(9) font valoir depuis un certain temps la nécessité pour les agents des douanes de pouvoir appliquer le droit pénal aux points d'entrée au Canada. Les préoccupations concernent surtout, mais non exclusivement, les effets que peut avoir sur la sécurité l'incapacité des agents de détenir à la frontière les conducteurs aux facultés affaiblies(10). En 1995, une étude a révélé qu'en 17 mois, plus de 4 000 situations qui auraient dû faire l'objet d'une forme quelconque d'application du droit pénal se sont produites à 160 bureaux d'entrée du réseau routier ou des aéroports(11). Il se serait agi en majorité de cas soupçonnés de conduite avec facultés affaiblies(12). L'étude fait état de diverses solutions en vue d'améliorer l'application de la loi à la frontière et conclut que la plus viable serait d'accroître les pouvoirs législatifs des agents des douanes pour y inclure les infractions au Code criminel. Selon l'étude, cette approche permettrait de combler le vide entre le moment où les agents des douanes découvrent une infraction au Code criminel et celui où la police peut intervenir, tout en n'affectant que légèrement le mandat principal des agents des douanes. En outre, la modification de la Loi plutôt que celle du Code apporterait un éclaircissement législatif, écarterait toute confusion chez les agents et serait conforme à l'objectif du gouvernement qui consiste à restreindre l'attribution du statut d'agent de la paix(13). Le projet de loi C-18 reflète la conclusion du rapport de 1995 quant au choix des moyens pour répondre aux besoins perçus en matière d'application de la loi. Le projet de loi C-18 renferme quatre articles. L’article 1, qui apporterait des modifications de fond à la Loi, constitue sa principale disposition. Les articles 2 et 3 apporteraient des modifications corrélatives mineures à deux articles du Code. L'article 4 est la disposition ordinaire touchant l'entrée en vigueur. Nous ne reviendrons pas sur les articles 2 à 4. Le projet de loi C-18 ajouterait des dispositions d'application à la Loi. La partie VI.I proposée, formée des articles 163.4 et 163.5, s'intitulerait « Contrôle d'application en matière d'infractions criminelles à d'autres lois ». Les dispositions du Code auxquelles renvoie la mesure figurent en annexe au présent document. Cette disposition permettrait au ministre du Revenu national, sans l'y obliger, de désigner des agents des douanes(14) pour l'application de la nouvelle partie VI.I; dans l'exercice de ce pouvoir, le ministre devrait remettre des certificats de désignation(15). La disposition proposée ne donne pas de précision sur les agents qui seraient désignés ni n'établit de critères touchant la désignation. Selon la documentation de Revenu Canada, cela ne concerne que les agents des douanes affectés aux points d'entrée du Canada qui ne sont pas des étudiants. Le nombre de ces agents varie entre 2 000 et 2 500(16). Selon les fonctionnaires de Revenu Canada, on met actuellement au point d'autres critères relatifs à la désignation dans le cadre des lignes de conduite et non de la réglementation. Le paragraphe 163.5(1) conférerait à l'agent « désigné » les pouvoirs et obligations d'un agent de la paix en vertu des articles 495 à 497 du Code, à l'égard d'une infraction à toute autre loi fédérale. Dans l'optique de l'application de la loi, l'article 495 est la disposition la plus significative du Code. Il permet à un agent de la paix — sans l'y obliger — d'arrêter sans mandat une personne qui a commis un acte criminel ou qui, d'après ce qu'il croit pour des motifs raisonnables, a commis ou est sur le point de commettre un acte criminel, ou une personne que l'agent de la paix trouve en train de commettre une infraction criminelle ou contre laquelle, d'après ce qu'il croit pour des motifs raisonnables, un mandat d'arrestation est exécutoire. Ce pouvoir d'arrestation n'est pas absolu. L'article 495 prévoit également que ce pouvoir ne peut s'exercer dans des circonstances précises à moins que l’agent croie, pour des motifs raisonnables, que son exercice serait dans l'intérêt public, notamment dans le but d'identifier la personne ou de recueillir des éléments de preuve(17). En vertu de l'article 497, l'agent de la paix qui effectue dans ces circonstances une arrestation sans mandat doit remettre la personne arrêtée en liberté « dès que cela est matériellement possible » à moins qu'il n'ait des motifs raisonnables de croire que sa détention sous garde est nécessaire dans l'intérêt public ou pour assurer sa présence au tribunal. Le paragraphe 163.5(1) proposé aurait pour effet d'élargir non seulement aux dispositions du Code mais aussi à celles de toute autre loi fédérale créant un acte criminel, le pouvoir d'arrestation sans mandat conféré à l'agent des douanes désigné, que possède l'« agent de la paix » en vertu de l'article 495 du Code et qui se limitait jusqu'ici à l'application de la Loi. Toutefois, le projet de loi C-18 n'accorderait pas le statut ou les compétences d'« agent de la paix » à d'autres fins que celles qui figurent dans le projet de loi. Il serait expressément établi au paragraphe 163.5(1) proposé que les pouvoirs et obligations élargis, prévus aux articles 495 à 497 du Code, ne pourraient s'exercer que lorsque l'agent désigné se trouve à un bureau de douane(18) — en l'occurrence, à un point d'entrée au Canada — pour y exercer ses fonctions normales. Par conséquent, un agent désigné ne pourrait, en vertu de la partie VI.I, exercer une activité d'« agent de la paix » en dehors de l'exercice de ses fonctions et ailleurs qu'à son lieu de travail(19). Une telle activité serait de toute façon problématique des points de vue constitutionnel et pratique en raison de la compétence des autorités provinciales en matière d'« administration de la justice ». À cet égard, il convient de souligner que l'approche du projet de loi C-18 ne modifierait pas la définition d'« agent de la paix » qui se trouve à l'article 2 du Code. Dans l'exercice des pouvoirs élargis que lui conférerait en matière de contrôle d'application de la loi la partie VI.I de la Loi proposée, l'agent désigné demeurerait, en vertu de cette définition, un agent qui « exerce une fonction en application de la Loi sur les douanes ». Le fait d'étendre à des agents des douanes désignés le pouvoir d'arrêter que possède un « agent de la paix » n'affecterait pas le pouvoir des autorités provinciales de poursuivre en justice les personnes arrêtées à la frontière pour une infraction au Code. Outre le pouvoir d'arrestation que conférerait le paragraphe 163.5(1) proposé en matière d'infractions criminelles en général, cette disposition conférerait à des agents des douanes désignés des pouvoirs et obligations particuliers d'agent de la paix en vertu des articles 254 et 256 du Code. Il s'agit dans les deux cas de mesures d'application de la loi touchant la conduite avec facultés affaiblies. Aux termes du paragraphe 254(2) du Code, l'« agent de la paix » qui a des raisons de soupçonner la présence d'alcool dans l'organisme de la personne qui conduit un véhicule à moteur ou en a la garde ou le contrôle peut lui ordonner de fournir un échantillon d'haleine à analyser « immédiatement ». L'« agent de la paix » qui a des motifs raisonnables de croire qu'une personne est en train de commettre ou a commis une infraction avec capacité de conduite affaiblie en vertu de l'article 253(20), peut, en vertu du paragraphe 254(3), ordonner à la personne de lui fournir un échantillon d'haleine ou, dans certaines circonstances, de sang. L'article 256 prévoit dans des circonstances précises associées à une incidence plus grave de conduite avec facultés affaiblies, l'émission d'un mandat autorisant un agent de la paix à exiger le prélèvement des échantillons de sang nécessaires afin de déterminer l'alcoolémie d'une personne. Conformément au paragraphe 163.5(2) proposé, un agent désigné pourrait ordonner à la personne dont il a exigé un échantillon en vertu du paragraphe 254(3) du Code, de le suivre ou de suivre un agent de police(21) afin que des échantillons soient prélevés. Selon la documentation de Revenu Canada, les agents des douanes désignés « feraient un prélèvement d'haleine [paragraphe 254(2)]. Les individus dont le taux d'alcool dans le sang semblerait élevé seraient ensuite remis à la police afin de subir un alcootest »(22). Les fonctionnaires de Revenu Canada confirment que tel est bien le sens de cette disposition. De plus, comme nous l'avons signalé, les pouvoirs et obligations proposés au paragraphe 163.5(2) ne pourraient s'exercer qu'à un bureau de douane dans le cadre des fonctions normales d'un agent désigné. Conformément au paragraphe 163.5(3) proposé, l'agent des douanes désigné qui arrêterait une personne en vertu du pouvoir que lui confère le paragraphe 163.5(1) pourrait détenir la personne arrêtée « jusqu'à ce qu'elle soit confiée à la garde » d'un officier de police ou d'un agent de police. Il n'y a pas de délai de fixé pour le transfert de la garde. Cette disposition suppose l'existence de possibilités de détention aux points d'entrée au Canada. Les fonctionnaires de Revenu Canada affirment qu'il est prévu d'aménager dans les 80 points frontaliers des cellules de détention conformes aux normes de la GRC. Il est prévu que leur aménagement sera échelonné en fonction du risque et touchera d'abord les bureaux d'entrée qui en ont le plus besoin, comme celui de Windsor. En fait, on trouve déjà à ce point d'entrée et dans d'autres postes frontaliers importants des cellules conformes aux normes de la GRC; les analyses en vue de déterminer les coûts associés aux travaux de rénovation ou de construction nécessaires à d'autres postes frontaliers ont été faites et les travaux ne seront entrepris qu'après la proclamation du projet de loi C-18, le cas échéant. La disposition proposée restreindrait les nouveaux pouvoirs d'application des agents désignés en stipulant que les agents ne pourraient recourir à leurs pouvoirs d'application en vertu de la Loi « uniquement pour » rechercher des éléments de preuve d'infraction criminelle au Code ou à une autre loi fédérale. Ces termes ont pour but d'empêcher que dans l'exercice normal de leurs fonctions — notamment de leur pouvoir d'application en vertu de la partie VI de la Loi —, des agents des douanes se mettent à la « chasse » d'éléments de preuve d'autres activités criminelles. En cas de poursuite judiciaire, la question de savoir si les pouvoirs d'application ont été employés, dans une affaire particulière, uniquement pour trouver des éléments de preuve d'une infraction ou si ces éléments de preuve sont ressortis par suite d'un recours légitime à ces pouvoirs à des fins douanières pourrait être difficile à trancher. La perspective adoptée dans l’article 163.5 proposé du projet de loi C-18 faisait entrer en jeu divers aspects liés à sa mise en oeuvre, dont les suivants :
Le président de la CEUDA et le fondateur de Canadiens contre la violence partout, deux organismes qui militent depuis longtemps en faveur d’une application élargie de la loi aux postes frontaliers, ont bien accueilli une mesure semblable, le projet de loi C-89, au moment de son dépôt à la Chambre en mars 1997. Dans la région de Windsor, où se trouve le poste frontalier le plus occupé au pays, on avait également bien réagi à ce projet de loi qui, comme nous le précisions plus haut, est mort au Feuilleton en avril 1997. Au nombre des préoccupations soulevées par le projet de loi C-89, mentionnons la question de savoir si les agents désignés devraient ou non être armés, sur laquelle les membres du CEUDA sont divisés, et la nécessité d’améliorer les liens entre les bases de données informatiques qu’utilisent les diverses instances responsables de l’application de la loi. Il y a eu peu de réactions publiques au nouveau dépôt du projet de loi sous le nom de projet de loi C-18. Dans ses mémoires au Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des communes et au Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, la CEUDA note qu’outre les Canadiens contre la violence partout, l’Association des chefs de police, Mothers Against Drunk Driving (MADD) et Child Find Canada, les Canadiens sont tous favorables aux mesures législatives proposées. Dans leur témoignage devant les deux comités permanents, les représentants de la CEUDA ont réitéré l’appui éventuel de l’organisme au projet de loi C-18 et souligné ses démarches en faveur de l’adoption de cette mesure législative. Leur témoignage a par ailleurs fait ressortir un certain nombre de préoccupations au sujet de la mise en oeuvre du projet de loi. Voici les questions précises qui ont été soulevées à cet égard :
La CEUDA n’a pas proposé que le projet de loi C-18 soit amendé, parce que les mesures proposées lui paraissent suffisantes pour l’instant pour combler les lacunes existantes dans l’application de la loi. Sur la question des armes à feu, la CEUDA a recommandé par contre aux deux comités permanents de faire en sorte que le gouvernement fédéral confie sans délai à un comité le soin d’étudier la question de l’armement des douaniers. Devant le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, un représentant du Service de police de Windsor s’est dit favorable au projet de loi C-18 parce que sa mise en oeuvre comblera une lacune au niveau du contrôle d’application, particulièrement en ce qui a trait aux infractions de conduite avec facultés affaiblies. Le témoin a insisté sur la nécessité d’établir une bonne procédure de mise en oeuvre, réitéré l’importance de prévoir une formation étendue pour préparer les douaniers à leur mandat élargi et recommandé de que ceux-ci soient dotés des outils nécessaires pour être en mesure de faire face aux risques physiques accrus que comportera leur nouveau mandat. Il n’a toutefois pas demandé à ce que les agents des douanes soient armés. Le Comité a reçu l’assurance que la police de Windsor se fera un plaisir de collaborer avec les agents des douanes pour atténuer la menace que constitue la conduite avec facultés affaiblies, et que l’augmentation du nombre d’appels en provenance des postes frontière ne posera pas de problème à la police de Windsor. Le témoin a toutefois reconnu que le délai de réponse pourrait poser un problème dans les petits postes de douane.
DISPOSITIONS DU CODE CRIMINEL
POUR OBTENIR UNE COPIE DES ANNEXES,
* Les dispositions du projet de loi C-18 sont identiques à celles du projet de loi C-89, Loi modifiant la Loi sur les douanes et le Code criminel, qui avait été déposé à la Chambre des communes le 13 mars 1997. Le projet de loi C-89 est mort au Feuilleton au moment de la dissolution de la trente-cinquième législature en avril 1997. (1) L.R.C. 1985, chap. 1 (2e supp.) [chap. C-52.6]. (2) L.R.C. 1985, chap. C-46. (3) La partie VI, portant sur le contrôle d'application de la Loi, renferme les articles 98 à 163.3. (4) Voir les articles 98-104 et 110-121 de la Loi. (5) Article 2, alinéa 2d). (6) Article 495 : il en sera question plus en détail à propos de l'article 1 du projet de loi C-18. (7) La Loi crée diverses infractions mixtes (articles 153 à 163.3) qui constituent des infractions passibles en justice sur déclaration de culpabilité par mise en accusation ou par procédure sommaire. Les infractions mixtes sont réputées actes criminels en vertu de l'alinéa 34(1)a) de la Loi d'interprétation, L.R.C. 1985, chap. I-21. En outre, l'article 494 du Code autorise « toute personne », notamment un agent des douanes, à arrêter sans mandat « un individu qu'elle trouve en train de commettre un acte criminel », pourvu que l'individu arrêté soit livré « aussitôt » à un agent de la paix. (8) Articles 254 et 256 : voir l’explication relative à l'article 1 du projet de loi. (9) Notamment les employés de Revenu Canada et leur syndicat, le CEUDA (Customs and Excise Union des Douanes et Accise), ainsi que des organismes comme Canadiens contre la violence partout recommandant sa révocation (CAVEAT). (10) Revenu Canada a depuis longtemps pour ligne de conduite, critiquée par le CEUDA, de ne pas détenir les conducteurs soupçonnés d'intoxication qui pénètrent au Canada. Les agents des douanes doivent donc inviter ces personnes à prendre un autre moyen de transport ou à passer le volant à quelqu'un d'autre, à défaut de quoi ils transmettent les coordonnées du véhicule et du conducteur à la police de la localité, qui prendra les mesures voulues. (11) Customs Officer Powers Review, 8 février 1995, communication de fonctionnaires de Revenu Canada. (12) Selon un document de Revenu Canada rendu public en mars 1997, entre le 1er janvier 1994 et le 31 janvier 1997, environ 9 400 incidents semblables se sont produits, dont plus de 7 000 concernaient des conducteurs soupçonnés de conduite avec facultés affaiblies : « Application des lois pénales à la frontière », 13 mars 1997, accessible sur le site web de Revenu Canada (http://www.rc.gc.ca). (13) Customs Officer Powers Review (1995), p. 13. (14) Aux termes du paragraphe 2(1) de la Loi, un « agent » est toute personne affectée à l'exécution ou au contrôle d'application de la Loi, notamment un membre de la Gendarmerie royale du Canada. (15) En vertu du paragraphe 163.4(2) proposé, le certificat attesterait de la « désignation » d'un agent. (16) « Application des lois pénales à la frontière » (1997). (17) L'article 496 prévoit qu'à défaut d'arrêter la personne dans ces circonstances, l'agent de la paix peut lui délivrer une citation à comparaître. (18) Défini, selon le paragraphe 2(1) et l'article 5 de la Loi, comme emplacement établi à titre de bureau de douane. (19) Le paragraphe 163.5(1) prévoit en outre expressément, sans doute pour plus de certitude, que les dispositions des articles 495 et 497 en vertu desquelles un agent de la paix est réputé agir légalement lorsqu’il arrête une personne sans mandat conformément à la procédure établie, seraient applicables aux agents des douanes désignés « comme » s’ils étaient des agents de la paix. (20) Conformément à cette disposition, commet une infraction quiconque conduit l'un ou l'autre des véhicules énumérés 1) lorsque sa capacité de conduire est affaiblie par l'alcool ou une drogue 2) ou que son alcoolémie « dépasse quatre-vingt ». (21) Cette disposition et le paragraphe 163.5(3) proposé renvoient à la définition d'« agent de la paix » donnée a l’alinéa c) du Code, qui s'applique à tout officier de police, agent de police, huissier ou autre personne employée à la préservation et au maintien de la paix publique ou à la signification ou à l'exécution des actes judiciaires au civil. (22) « Application des lois pénales à la frontière » (1997). (23) Selon les fonctionnaires de Revenu Canada, toutes les provinces ont été informées du projet de loi C-18, et des consultations ultérieures sont prévues. (24) Les délais prévus dans le Code pour le prélèvement des échantillons d’haleine et de sang comme éléments de preuve en vertu de l’article 254 peuvent, par exemple, causer des difficultés aux agents qui travaillent dans les bureaux éloignés. |
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