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LS-290F

             Rédaction :     Marion G. Wrobel
                                       Analyste principal

                                       Richard Domingue
                                       Division de l'économie

                                       Le 30 septembre 1997

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

OFFICE D'INVESTISSEMENT DU RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA (Articles 1 - 57)

MODIFICATIONS AU RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA (Articles 58 - 99)

   A.  Taux de cotisation
   B.  Prestations

COMMENTAIRE

ANNEXE 1

PROJET DE LOI C-2 : LOI SUR L'OFFICE D'INVESTISSEMENT
DU RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA

INTRODUCTION

Le projet de loi C-2 propose des modifications au Régime de pensions du Canada (RPC) et prévoit la création de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada. Déposé à la Chambre des communes le 25 septembre 1997, il est une version mise à jour d’une ébauche antérieure qui est restée en plan au moment du déclenchement des élections, en avril 1997. Par rapport à la proposition initiale, le projet de loi C-2 renforcerait les obligations fiduciaires de l’Office et les dispositions relatives aux conflits d’intérêts, et préciserait les modalités de nomination des administrateurs.

Le projet de loi vise à : 1. préserver le RPC et à consolider ses assises financières en accélérant l’augmentation des taux de cotisation; 2. améliorer les pratiques du RPC en matière de placement; et 3. réduire les coûts par une politique administrative plus rigoureuse. Le projet de loi est conforme à l’accord conclu par le gouvernement fédéral et les provinces, à l’exception de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan. (Toute modification doit être acceptée par les deux tiers des provinces représentant les deux tiers de la population du Canada.)

Les cotisations financent les prestations de retraite, d’invalidité et de survivant. Lorsque les cotisations d’une année donnée ne suffisent pas à couvrir les prestations versées au cours de la même année, il faut puiser dans le Fonds de placement du RPC. En 1996, il a fallu prélever 1,2 milliard de dollars sur le Fonds. Au 31 mars 1996, le Fonds s’élevait à quelque 39 milliards de dollars. Si aucune modification n’est apportée, les demandes découlant des tendances économiques et démographiques actuelles épuiseront le Fonds en moins de 20 ans.

Tous les cinq ans, les ministres fédéral et provinciaux des Finances fixent le taux des cotisations des 25 années à venir. En 1991, lors de l’examen de la situation, on a conclu à la nécessité d’augmenter régulièrement le taux pour qu’il atteigne 10,1 p. 100 en 2016. Pour 1997, le taux est de 5,85 p. 100. L’actuaire en chef a conclu que les dispositions actuelles, qui auraient pour effet d’épuiser le Fonds de placement du RPC d’ici 2015 et d’entraîner le relèvement des cotisations à 14,2 p. 100 d’ici 2030, étaient inacceptables.

Le projet de loi C-2 ferait en sorte que le RPC, maintenant presque entièrement financé par répartition, serait davantage capitalisé sans l’être entièrement, loin de là. Le Fonds de placement s’élève en ce moment à 39 milliards de dollars, soit l'équivalent d'environ deux années de prestations. Il devrait atteindre les 135 milliards d’ici 2007, soit l'équivalent de quatre à cinq années de prestations. S’il avait été entièrement capitalisé, il aurait accumulé des actifs de 600 milliards de dollars en 1995.

Les modifications proposées dans le projet de loi allient des taux de cotisation plus élevés à court terme, sur une assiette plus large, et une amélioration de la gestion des actifs et de l’administration du régime. Le fonds de réserve serait placé de façon prudente dans un portefeuille de titres, en toute indépendance par rapport au gouvernement. Les emprunts que les gouvernements feront à l’avenir seraient consentis aux taux du marché, le taux annuel moyen de rendement s’établissant, selon les présisions, à 3,8 p. 100.

Les nouvelles mesures relatives aux prestations et aux placements devraient entrer en vigueur le 1^er janvier 1998, et le taux supérieur de cotisation s’appliquerait de façon rétroactive au 1^er janvier 1997. Un certain nombre de dispositions clés sur les prestations resteraient inchangées : les prestations de tous les retraités du RPC et de quiconque aura plus de 65 ans au 31 décembre 1997 ne seraient pas touchées par les changements proposés et toutes les prestations du RPC resteraient indexées intégralement en fonction de l’inflation. Les âges de retraite (anticipée, 60 ans; normale, 65 ans; tardive, 70 ans) resteraient inchangées.

OFFICE D’INVESTISSEMENT DU RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA (Articles 1 - 57)

L’article 3 constituerait l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, qui ne serait pas mandataire de Sa Majesté. Le Fonds de placement serait donc géré en toute indépendance par rapport aux gouvernements.

L’article 5 définit la mission de l’Office : a) gérer les sommes qui lui sont transférées du RPC dans l’intérêt des cotisants et des bénéficiaires de ce régime et b) placer l’actif en vue d’un rendement maximal en évitant des risques de perte indus et compte tenu des facteurs pouvant avoir un effet sur le financement du RPC ainsi que sur son aptitude à s’acquitter de ses obligations financières.

Selon l'article 7, le conseil d’administration de l’Office se composerait de 12 administrateurs, y compris le président dont les obligations précises sont définies au paragraphe 8(1)). Il devrait établir des principes, normes et procédures en matière de placement, formuler un code de déontologie pour le personnel et instituer des mécanismes de détection et de résolution des conflits d’intérêts réels et potentiels. Un comité serait créer pour surveiller les procédures et le code de déontologie.

Le paragraphe 10(9) donne une liste d’inadmissibilité pour le poste d’administrateur (p. ex., agents ou employés du gouvernement fédéral ou d’un gouvernement provincial, députés aux Communes ou à une assemblée législative provinciale). Aux termes du paragraphe 10(1), les administrateurs seraient nommés sur recommandation du ministre des Finances par le gouverneur en conseil pour un mandat de trois ans, renouvelable. Le paragraphe 10(4) dispose que le ministre devrait tenter d’assurer la représentation des diverses régions du pays et la présence d’un nombre suffisant d’administrateurs ayant une compétence financière reconnue.

Après consultation du conseil d’administration et des ministres provinciaux compétents, le ministre des Finances recommanderait au gouverneur général la nomination de l’un des membres du conseil au poste de président, dont le mandat serait renouvelable plus d’une fois, mais qui pourrait faire l'objet d'une révocation motivée (article 12).

Conformément à l’article 13 du projet de loi C-2, le conseil d’administration pourrait nommer les titulaires des postes de direction et préciser les fonctions de ceux-ci. Les administrateurs ne pourraient être nommés à des postes de direction, et la même personne pourrait occuper plusieurs postes de direction.

L’article 14 stipule que les administrateurs et dirigeants devraient exercer leurs fonctions avec diligence. Ils devraient agir avec intégrité et de bonne foi, avec le soin, la diligence et la compétence dont ferait preuve en pareilles circonstances une personne prudente.

L’article 16 autoriserait l’indemnisation des administrateurs ou dirigeants qui font face à des procédures civiles, pénales ou administratives, pourvu qu’ils aient agi avec intégrité et de bonne foi pour servir au mieux les intérêts de l’Office. L’article 17 autoriserait l’Office à souscrire une assurance au profit d’un dirigeant ou d’un administrateur.

En ce qui concerne les conflits d’intérêts, le paragraphe 22(1) stipule qu’un administrateur ou un dirigeant de l’Office devrait divulguer la nature et l’étendue de l’intérêt qu’il détient s’il est partie à une transaction (y compris un contrat, une garantie ou un placement) ou à un projet de transaction avec l’Office ou encore s’il est administrateur ou dirigeant d’une entité partie à une transaction ou à un projet de transaction ou possède un intérêt important dans cette entité.

Aux termes du paragraphe 22(5), un administrateur qui est en conflit d’intérêts devrait s’abstenir de participer au vote et aux discussions sur la résolution présentée pour faire approuver la transaction.

L’article 30 dispose que le conseil d’administration établirait un comité de vérification (dont le rôle est défini aux articles 31 à 33) et un comité de placement. Le premier devrait notamment veiller à ce que les mécanismes appropriés de contrôle interne soient mis en place, et revoir, évaluer et approuver ces mécanismes. Il devrait aussi approuver les états financiers annuels et rencontrer le vérificateur de l’Office pour discuter de ces états financiers et du rapport du vérificateur. Il devrait également passer en revue tous les placements et transactions qui risquent de faire baisser le taux de rendement du fonds.

Le comité de placement (dont le rôle est défini à l’article 34) devrait, entre autres fonctions, approuver les contrats des conseillers en placement engagés avec tous pouvoirs en matière de placement et rencontrer les membres du personnel de l’Office pour discuter avec eux de l’efficacité des politiques de placement.

L’article 35 stipule que le conseil d’administration devrait établir des principes, normes et procédures en matière de placement sur le modèle de ceux qu’une personne prudente mettrait en oeuvre lorsqu’elle s’occupe du bien d’autrui, et l’Office et ses filiales seraient tenus de s’y conformer. Aux termes de l’article 53, le gouverneur en conseil pourrait prendre des règlements assujettissant l’Office, en tout ou en partie, aux mêmes règles en matière d’investissement que celles qui sont établies dans la Loi sur les normes de prestation de pension et son règlement d'application qui régit les autres régimes de pensions au Canada. Le gouvernment a indiqué que l’Office ne pourrait détenir plus de 30 p. 100 des actions assorties de droit de vote d’une entreprise donnée ni placer plus de 10 p. 100 de ses avoirs dans les titres d’un seul émetteur, ni plus de 15 p. 100 dans des avoirs miniers canadiens. La limite de 20 p. 100 en avoirs étrangers s’appliquerait également. Le règlement disposerait aussi, de manière à éviter que l’entrée du fonds ne perturbe les marchés financiers, que tous les placements de l’Office en actions canadiennes soient choisis de manière passive, reflétant les indices généraux du marché. Cette approche passive serait réévaluée à la prochaine révision du RPC, en 1999 (ainsi qu’il est prévu au paragraphe 94(1)).

De nouvelles dispositions garantiraient que l’Office rende des comptes au public ainsi qu’aux gouvernements. En outre, il ferait régulièrement rapport aux Canadiens des résultats de ses placements. En vertu du paragraphe 39(1), l’Office et ses filiales devraient tenir des documents comptables, des moyens de contrôle en matière de finances et de gestion et un registre des placements (présentant la valeur comptable et la valeur marchande de chaque investissement). Aux termes du paragraphe 39(4), l’Office devrait publier des états financiers annuels (comprenant un bilan, un état des revenus, un état des modifications de l’actif net et un état des placements de portefeuille). L’Office aurait 90 jours après la fin de chaque exercice financier pour remettre ce rapport au ministre des Finances et au ministre compétent de chaque province (voir le paragraphe 51(1)). Il devrait faire établir des états financiers trimestriels et les produire dans les 45 jours suivant chaque trimestre (voir l’article 50), et faire établir un rapport annuel de vérification (article 51). Le vérificateur de l’Office serait nommé chaque année par le conseil d’administration (paragraphe 42(1)). Les articles 47 et 48 autorisaient le ministre des Finances à exiger des examens spéciaux afin de déterminer si les moyens et méthodes visés à l’alinéa 39(1)b) ont été mis en oeuvre de manière à donner l’assurance raisonnable que les actifs ont été correctement protégés et contrôlés, que les ressources financières, humaines et matérielles ont été gérés de façon économique et efficace et que les opérations ont été menées efficacement. Le rapport une fois terminé, le vérificateur aurait à le soumettre au ministre des Finances et aux ministres provinciaux compétents.

Aux termes de l’article 54, commettrait une infraction l’administrateur, le membre du personnel, le vérificateur ou le mandataire de l’Office qui rédige, signe, approuve ou ratifie un état ou un rapport qui contient des renseignements faux ou trompeurs. Dans le cas d’une personne physique, la sanction ne pourrait excéder une amende de 100 000 $ ou un emprisonnement de 12 mois. Dans tout autre cas, l’amende ne pourrait dépasser 500 000 $.

Selon l’article 52, l’Office devrait tenir une assemblée publique tous les deux ans dans chacune des provinces participantes pour discuter du plus récent rapport annuel de l’Office et donner aux intéressés l’occasion de présenter leurs observations sur celui-ci.

MODIFICATIONS AU RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA (Articles 58 - 99)

   A. Taux de cotisation

Le taux global de cotisation au RPC (employeur et employé) pour 1997 est de 5,85 p. 100, et il doit passer à 10,10 p. 100 en 2016. L’actuaire en chef a déclaré que, dans les conditions actuelles, il faudrait faire passer les cotisations à 14,2 p. 100 d’ici 2030 pour être en mesure de verser les prestations cette année-là.

Le projet de loi C-2 porterait à 6 p. 100 le taux des cotisations pour 1997. L’excédent des cotisations devrait être payé au moment de la déclaration de revenus et des intérêts devraient être acquittés si des cotisations suffisantes n’avaient pas été versées au plus tard à la date d’exigibilité du solde. Les taux seraient ensuite relevés conformément à l’annexe jointe au projet de loi. Ils seraient ainsi portés à un maximum de 9,9 p. 100 en 2003 et seraient alors bloqués pour les années subséquentes (article 59). Selon le barème actuellement en vigueur, le taux devrait être de 7,35 p. 100 en 2003.

Le taux de cotisation du RPC s’appliquerait aux gains, jusqu’à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP), mais la première tranche de 10 p. 100 de ces gains (l’exemption de base de l’année ou EBA) ne donnerait pas lieu au versement de cotisations, même si les prestations de retraite continueraient d'être calculées sur les gains, exemption comprise. Cela tranche avec la plupart des régimes du secteur privé, dans lesquels tout revenu qui ouvre droit à pension fait l’objet de cotisations. Aux termes de la loi en vigueur, le MGAP et l’EBA sont relevés au gré de l’augmentation du salaire moyen. Le projet de loi bloquerait l’EBA à son niveau actuel, soit 3 500 $ (article 61), mais le MGAP continuerait de croître dans les années à venir. De la sorte, le projet de loi C-2 élargirait l’assiette des cotisations.

L’objet des modifications proposées est d’accroître le fonds de réserve du RPC, qui est actuellement d’environ 39 milliards de dollars, soit deux ans de prestations. Les changements feraient passer le fonds à un montant représentant entre quatre et cinq ans de prestations d’ici 2007. Ils feraient du RPC un régime davantage capitalisé, mais qui serait encore loin de l’être entièrement.

   B. Prestations

Les prestations resteraient généralement inchangées, mais quelques rajustements seraient apportés aux modalités de leur calcul ainsi qu’à leur administration, de manière à ramener les coûts à environ 9 p. 100 d’ici 2030.

Prestations de retraite : La méthode de calcul des prestations prévue par la loi en vigueur tient compte des trois dernières années de cotisation avant la retraite alors que l’article 68 dit que le calcul se ferait en fonction des cinq dernières années avant la retraite, ce qui cadrerait mieux avec le mode de calcul des autres pensions de retraite. Si les salaires augmentent chaque année, ce nouveau mode de calcul aurait pour effet de réduire les prestations de retraite futures. Le nouveau mode de calcul s’appliquerait également à la portion des prestations d’invalidité et de survivant qui est liée aux gains. Ces changements seraient apportés graduellement sur deux ans et ne toucheraient pas les personnes âgées de 65 ans en 1997 ni celles qui touchent en ce moment des prestations d’invalidité ou de survivant.

Prestation de décès : La prestation de décès est versée à la succession du bénéficiaire. Elle est actuellement fixée à six mois de prestations, jusqu’à concurrence 3 580 $, et elle est rajustée en fonction de la progression du salaire moyen. Le projet de loi ramènerait à 2 500 $ la prestation maximum, qui resterait fixée à ce niveau pendant toutes les années à venir (paragraphe 75(2)).

Prestations d’invalidité : Le projet de loi C-2 resserrerait les règles régissant l’admissibilité aux prestations d’invalidité en les liant à une participation plus importante à la population active. En effet, selon la règle proposée à l’article 69 les personnes devraient avoir cotisé au RPC au cours de quatre des six dernières années pour avoir droit aux prestations d’invalidité. Selon la règle en vigueur actuellement, il faut avoir cotisé pendant deux des trois dernières années ou cinq des dix dernières années.

Prestations de retraite pour les personnes qui touchent des prestations d’invalidité : Les personnes qui touchent des prestations d’invalidité du RPC voient celles-ci transformées en prestations de retraite à l’âge de 65 ans. Les prestations sont actuellement calculées en fonction du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension dans l’année où la personne atteint l'âge de 65 ans et non dans celle du début de l’invalidité. L'article 71 ferait reposer le calcul sur le MGAP au moment du début de l’invalidité, avec indexation à la hausse des prix. Cette méthode ne s’appliquerait qu’aux personnes qui ont actuellement moins de 65 ans. Cette façon de faire est conforme à celle qu'on utilise pour établir les autres prestations du RAPC. Si les salaires augmentaient plus vite que les prix, les dispositions du projet de loi auraient tendance à diminuer les prestations de retraite des cotisants qui ont touché des prestations d’invalidité avant l’âge de 65 ans.

Pensions combinées : Il est possible à certaines personnes de toucher deux types de prestations du RPC simultanément, à savoir les prestations de survivant et les prestations soit de retraite, soit d’invalidité. Le projet de loi C-2 modifierait la manière dont ces prestations sont conjuguées. Essentiellement, il ramènerait aux règles moins généreuses d’avant 1987.

Les personnes de 65 ans et plus qui ont droit à la fois aux prestations de retraite et aux prestations de survivant touchent actuellement le montant intégral des deux prestations jusqu’à concurrence de la pension de retraite maximum, qui est actuellement de 736,81 $ par mois. Aux termes du paragraphe 76(1), les prestataires toucheraient la prestation la plus importante et 60 p. 100 de la moins élevée, et le maximum demeurerait le même.

Le régime est plus compliqué pour les personnes qui ont droit à la fois aux prestations de survivant et aux prestations d’invalidité. Les deux types de prestation comportent un élément à taux uniforme et un élément qui est lié aux gains. À l’heure actuelle, les bénéficiaires touchent le plus important des deux prestations à taux uniforme et les deux prestations qui dépendent des revenus. La prestation totale ne peut dépasser un certain maximum, qui correspond à la prestation de retraite maximum et au plus important des deux éléments à taux uniforme. Le paragraphe 76(2) du projet de loi modifierait la combinaison des deux prestations; on utiliserait l’élément à taux uniforme le plus important, l’élément lié aux gains le plus important et 60 p. 100 de l’élément lié aux gains le moins important. Le plafond serait égal à la prestation d’invalidité maximum, actuellement de 883,10 $ par mois.

Ces modifications ne s’appliqueraient pas aux prestataires actuels, mais seulement à ceux qui commenceront à toucher de nouvelles prestations à l’avenir. Elles ne s’appliqueraient pas non plus au calcul des prestations d’invalidité ou de survivant, mais seulement à la façon dont les prestations étaient conjuguées lorsqu’une personne avait droit à plus d’un type de prestation.

COMMENTAIRE

Les dispositions du projet de loi C-2 pourraient entraîner des différences considérables entre générations, et avoir une incidence sur la création d’emploi et même sur les marchés des obligations et des actions.

De nombreux experts et témoins soutiendront que ces dispositions entraîneraient des injustices entre générations, le nouveau régime ayant pour effet, selon eux, de transférer l’argent des générations montantes aux générations plus âgées. Certains, comme Malcolm Hamilton, de William M. Mercer, ont dit que la réforme du RPC serait un mauvaise affaire pour les jeunes. Selon d’autres, comme William Robson, de l’Institut C.D. Howe, les jeunes travailleurs seraient forcés d'injecter de l’argent dans un régime qui fournira un rendement plus faible que ce qu’ils pourraient obtenir dans un régime d’épargne-retraite privé. D’autres enfin estiment que les personnes âgées d’aujourd’hui ne devraient pas être mises à l’abri de ces vastes modifications et devraient faire leur part pour remettre le RPC en état; par exemple, s’il n’y avait qu’une indexation partielle des prestations au cours des 20 prochaines années, il serait possible de réduire les cotisations.

Un travailleur autonome qui touche le maximum des gains ouvrant droit à pension (35 800 $) verse maintenant des cotisations de 1 890 $ par année. Une fois le nouveau régime complètement en place, en 2003, ces cotisations passeraient à 3 270 $. La contribution de l’employeur pour des employés ayant le même niveau de revenu passerait de 495 $ à 1 635 $ par année. De nombreux observateurs pensent que cette augmentation fera disparaître des emplois, et ils réclameront probablement une réduction des cotisations à l’assurance-emploi, de façon à compenser l’effet négatif de nouveaux taux du RPC.

Par le passé, de nombreux groupes du milieu des affaires et experts des régimes de pension privés, ont réclamé, tout en étant favorables à une augmentation des cotisations au RPC, une diminution des prestations au RPC. L’Association of Canadian Pension Management a recommandé que l'on réduise l’indexation pour pouvoir abaisser le taux des cotisations.

D’autres, comme l’Institut C.D. Howe et le Fraser Institute, proposent une approche nouvelle et même radicale : un programme obligatoire d’épargne personnelle dans lequel la gestion et le placement des capitaux seraient laissés à chacun. Ceux qui s’opposent à la « privatisation » du RPC soutiennent par contre que le Canadien moyen n’a pas les connaissances voulues pour prendre des décisions prudentes en matière de placement. En outre, on aurait toujours besoin du RPC pour honorer les engagements pris envers les prestataires actuels ou les personnes qui approchent de la retraite. Les travailleurs devraient donc payer deux fois : pour constituer leur propre retraite privée et pour financer les engagements non capitalisés.

On s’attend à ce que le nouveau Fonds de placement du RPC accumule 135 milliards de dollars d’ici 2007 et plus de 560 milliards d’ici 2020, et les avoirs étrangers seraient limités à 20 p. 100. Une caisse aussi importante pourrait exercer une influence sur les marchés des actions et des obligations. Certains analystes estiment que le gouvernement fédéral devrait relever cette proportion de 20 p. 100 de façon à réduire les effets sur les marchés financiers canadiens et à maximiser le taux de rendement.

Le gouvernement et ceux qui appuient son point de vue soutiennent que les modifications proposées régleraient le problème immédiat de liquidités auquel le RPC fait face et que, en agissant rapidement et de façon décisive pour appliquer les modifications, le gouvernement éviterait de lourdes augmentations des cotisations par la suite. (Il ne faut pas oublier que, s’il n’y a aucune réforme, les cotisations devraient probablement dépasser les 14 p. 100 d’ici 2030, selon l’actuaire en chef.)

Si le projet de loi C-2 semble résoudre le problème immédiat de liquidités et capitaliser davantage un régime qui est financé strictement par répartition, il laisse sans solution le vrai problème de la solvabilité du RPC. Selon l’actuaire en chef, le passif non capitalisé du RPC était de 556 milliards de dollars en 1995, montant qui augmente d’environ 50 milliards par année. Le projet de loi C-2 ferait augmenter le fonds du RPC de 10 milliards de plus par année, en moyenne, au cours des dix prochaines années. Le passif non capitalisé s’alourdirait donc encore considérablement et risquerait d’atteindre les 1 000 milliards d’ici 2007.