Projet de loi C-7 : Loi sur le parc marin du Saguenay

CHAMBRE DES COMMUNES		SÉNAT
Étape du Projet de loi	Date	Étape du projet de loi	Date
Première lecture :	26 septembre 1997	Première lecture :	25 novembre 1997
Deuxième lecture :	4 novembre 1997	Deuxième lecture ::	2 décembre 1997
Rapport du comité :	21 novembre 1997	Rapport du comité :	9 décembre 1997
Étape du rapport :	21 novembre 1997	Étape du rapport :
Troisième lecture :	21 novembre 1997	Troisième lecture :	10 décembre 1997

Sanction royale : 10 décembre 1997 Lois du Canada 1997, chapitre 37 N.B. Dans ce résumé législatif, tout changement d'importance depuis la dernière publicaiton est indiqué en caractères gras.

Le 26 septembre 1997, le projet de loi C-7, Loi portant création du parc marin du Saguenay — Saint-Laurent et modifiant une loi en conséquence a été lu pour la première fois à la Chambre des communes. Un projet de loi presque identique, sauf pour ce qui de un ou deux amendements de nature surtout de forme (projet de loi C-78), avait été présenté à la Chambre des communes le 12 décembre 1996, mais était mort au Feuilleton lorsque le dernier Parlement a été dissous. Ce texte législatif, s'il est adopté, donnera effet à l’entente du 6 avril 1990 entre le Canada et le Québec visant à créer un parc marin à la confluence du fjord du Saguenay et de l'estuaire du St-Laurent et à en conserver et gérer les ressources marines. Un projet de loi analogue portant le numéro 86, Loi sur le parc marin du Saguenay — Saint-Laurent, a été sanctionné à l'Assemblée nationale du Québec le 5 juin 1997. La loi fédérale et la loi provinciale donneraient effet à l'entente de 1990, laquelle comprenait des engagements : à conserver et à gérer les ressources du parc à l'intention des générations actuelles et futures; à reconnaître les limites du parc ainsi que les droits et compétences de chaque gouvernement à l'intérieur de ces limites; et à partager les dépenses. Les deux projets de loi sont semblables et tiennent compte des responsabilités de chaque gouvernement, comme le prévoyait l'accord de 1990. Ainsi, le gouvernement du Québec demeurerait propriétaire du fonds marin et des ressources du sol et du sous-sol, alors que le gouvernement fédéral continuerait d'exercer ses compétences en matière de navigation et de pêches. Les lois existantes demeureraient en vigueur dans le parc.

L'accord fédéral-provincial d'avril 1990 a demandé plusieurs années d’efforts concertés en matière de conservation. C'était la première fois que les deux gouvernements convenaient ensemble d'établir un parc et d'y coordonner leurs activités. Depuis la signature de l'entente, ils ont poursuivi leur collaboration en ce qui concerne leurs mandats législatifs, leurs stratégies de mise en oeuvre, leurs plans d'urgence et leurs programmes de recherche et de sensibilisation, afin d'assurer la protection de l'aire destinée à devenir un parc marin.

Dès les années 70, de fortes pressions ont été exercées à l'échelon local pour que soit préservée la vie marine, riche et diverse, de la région du Saguenay. Des consultations publiques mixtes ont déjà été tenues deux fois : la première en décembre 1990, au sujet des limites du parc, et l'autre en juin 1993, pour examiner le futur plan directeur. À la suite de la première série d'audiences, le territoire du parc a été accru de près de 50 p. 100, soit de 746 à 1 138 kilomètres carrés. La deuxième série d'audiences, au cours de laquelle plus de 60 mémoires ont été remis aux deux paliers de gouvernement, on a pu constater que la proposition suscitait un intérêt considérable. Le tout a abouti, le 4 octobre 1995, à l'approbation du plan directeur du parc marin par le ministre du Patrimoine canadien et le ministre de l'Environnement et de la Faune du Québec. Ce plan, qui a été publié en février 1996, prévoit un cadre pour toutes les activités relatives à la protection du milieu marin et à la mise en valeur du parc. Il vise aussi à favoriser la création d'emplois dans les zones désignées de même qu'à développer l'industrie touristique dans la région. Les fonds à cette fin avaient été prévus dans le budget fédéral de février 1995, la contribution fédérale aux coûts de développement et de fonctionnement s'établissant au total à 20,7 millions de dollars sur cinq ans.

Le parc marin du Saguenay — Saint-Laurent s'inscrit dans un effort plus large de protection du milieu marin canadien. Le 12 juillet 1995, le ministre du Patrimoine canadien, Michel Dupuy, a annoncé le nouveau Plan du réseau des aires marines nationales de conservation « d'un océan à l'autre », en vertu duquel les trois océans qui bornent le Canada ainsi que les Grands Lacs doivent être divisés en 29 régions marines distinctes. Le but visé est de représenter chacune des régions marines naturelles à l'intérieur d'un réseau d'aires marines nationales de conservation (AMNC). À ce jour, les AMNC sont au nombre de quatre : Fathom Five dans la Baie Georgienne; une composante marine de la réserve du parc national Pacific Rim; Gwaii Haanas aux îles de la Reine-Charlotte (C.-B.) (représente deux régions); et le parc marin du Saguenay — Saint-Laurent. Des études sont en cours pour définir et évaluer la faisabilité de l'établissement de quinze autres AMNC, au sujet desquelles Parcs Canada a l'intention d'élaborer un plan d'action. Pour l'instant, l'objectif est d'établir six nouvelles aires d'ici l'an 2000. Le 14 octobre 1996, le premier ministre a annoncé le début des consultations publiques fédérales-provinciales sur la présentation d’une loi au Parlement à la fin de 1997 ou au début de 1998 en vue de la création et de l’administration d’un réseau d’aires marines de conservation représentatives de toutes les régions marines du Canada.

Le projet de loi expose le futur rôle du gouvernement du Canada dans la gestion du parc marin, en association avec le gouvernement du Québec; aucun transfert de territoire n'aurait lieu, et chaque gouvernement demeurerait responsable des domaines relevant de sa compétence à l'intérieur du parc. Le projet de loi permettrait la mise en place d'organes et de plans de gestion, ainsi que de mesures de protection. Il fixerait les modalités à respecter pour modifier les limites du parc et prescrirait la sanction des délits. Une annexe énumère les terres et les eaux qui se trouveraient à l'intérieur des limites du parc marin (voir la figure 1). Cette carte définit aussi, dans la zone terrestre adjacente, le parc de conservation provincial du Saguenay, qu’a établi le gouvernement du Québec en 1982. Une zone de coordination, qui englobe le parc marin et la région environnante est également établie. Elle sera le lieu des mesures prises par les deux gouvernements pour protéger le parc marin, en coopération avec les partenaires de la collectivité.

Les articles qui constituent l’introduction du projet de loi précisent les usages auxquels le parc est destiné (fins éducatives, récréatives, scientifiques et de conservation), les endroits où ces activités pourraient se tenir et les règles qui devraient être suivies pour modifier les limites du parc.

Dans son article 5, le projet de loi définit quatre zones aux fins de la gestion des ressources du parc (voir la figure 2). Toutefois, il ne décrit pas précisément les divers niveaux de protection qui seraient exercés dans chaque zone. Ces renseignements se trouvent dans le plan directeur de 1995. Dans la zone I, seraient protégées les caractéristiques naturelles et culturelles rares et uniques que n’importe quel type d’utilisation peut affecter.

Dans la zone II, on protégerait les caractéristiques semblables qui ne peuvent supporter que des formes minimes d'utilisation. Dans la zone III, les activités récréatives seraient autorisées, tandis que la zone IV serait ouverte à de nombreuses activités humaines, y compris la navigation et la pêche commerciales, ou encore la récolte des ressources naturelles. En ce qui concerne les autres aspects du régime de gestion envisagé pour le parc marin, c’est la réglementation qui définirait les dispositions applicables à chaque zone (article 17). Les détails précis concernant les activités autorisées figureraient aussi dans les règlements. La réglementation pourrait interdire certaines activités non précisées dans le projet de loi, mais que la documentation à l'appui énumère, à savoir la prospection et la production minières, la production d'énergie, ainsi que le passage de lignes de transport du pétrole, du gaz et de l'électricité.

L'administration des activités fédérales à l'intérieur du parc marin relèverait du pouvoir du ministre (désigné par le gouverneur en conseil). Ce ministre, qui est actuellement le ministre du Patrimoine canadien, pourrait mener tout type d'activités visant à accroître les connaissances sur l'écosystème et conclure des ententes intergouvernementales; il devrait prévoir une participation du public et il pourrait délivrer et annuler les permis. De concert avec son homologue provincial, il devrait déposer un plan directeur concernant le parc marin dans l'année qui suivrait l'entrée en vigueur de la Loi. Ce plan, qui devrait être étudié par les deux ministres au moins une fois tous les sept ans (article 9), est destiné à servir de mécanisme de coordination pour favoriser une meilleure conservation de la part de tous les intervenants. Les sections qui suivent portent sur les mécanismes qui serviraient à faciliter ce processus.

Le projet de loi C-7 entérinerait légalement les attributions d'un comité d’harmonisation mixte Canada-Québec, qui fonctionne déjà. Il est composé de hauts fonctionnaires des deux gouvernements, et son objectif est d'harmoniser la gestion du parc et les règlements envisagés aux termes du projet de loi. On parle maintenant d’un comité « d’harmonisation » à la suite d’un changement dans la terminologie utilisée dans le projet de loi que le Québec a adopté en juin. Les premières versions des projets de loi provincial et fédéral traitaient d’un comité « de gestion ». Cette modification permet de mieux refléter le rôle de ce comité, qui est d’harmoniser les activités fédérales et provinciales menées dans le parc. Est également prévu un comité de coordination qui permettrait d'intégrer les intrants locaux dans le plan directeur et d'assurer le suivi de celui-ci. Le ministre déterminerait la composition du Comité de coordination; des lignes directrices à ce propos se trouvent déjà dans le plan directeur. Selon le plan, ce comité comprendra des représentants de chacune des entités suivantes : le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial, les quatre gouvernements régionaux, le Conseil de la bande montagnaise Essipit, la communauté scientifique et un groupe de conservation. Le mandat dont s'acquitte actuellement le Comité de coordination consiste à assurer le suivi du plan directeur et à conseiller les ministres responsables du parc marin du Saguenay — Saint-Laurent à propos des stratégies et des méthodes nécessaires pour atteindre les objectifs définis dans le plan.

Les autres articles du projet de loi portent principalement sur le pouvoir qu'auraient les agents de l'autorité d'exercer un contrôle sur les activités non sanctionnées à l'intérieur du parc, y compris le pouvoir d'effectuer des fouilles avec ou sans mandat, et d'arrêter des personnes. L'article 20 énumère les sanctions que le tribunal pourrait imposer aux personnes physiques et morales trouvées coupables d'une infraction aux termes de la Loi, soit des amendes de 10 000 $ pour une personne physique et de 100 000 $ pour une personne morale, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, ou encore de 20 000 $ pour une personne physique et de 500 000 $ pour une personne morale, sur déclaration de culpabilité par mise en accusation. Le tribunal pourrait également ordonner le remboursement des mesures de redressement nécessaires.

Dans le cas d'infractions moindres, les agents de l'autorité pourraient émettre des sommations entraînant l'obligation de payer une amende appropriée dans un délai fixé (article 23).

Parcs Canada est l'organisme fédéral chargé d'administrer les aires marines nationales de conservation comme le parc marin du Saguenay — Saint-Laurent. Cet organisme s'est donné l'ambitieux objectif de représenter 29 régions marines dans son système d'aires de conservation. Dans son rapport de novembre 1996, le vérificateur général a critiqué Parcs Canada pour ne pas avoir adopté de plan stratégique pour le parachèvement du réseau des aires marines nationales de conservation. Parcs Canada, pour sa part, estime avoir besoin d'une expérience plus poussée dans la gestion de ces aires avant de commencer à en créer de nouvelles. À l'heure actuelle, le Parlement doit approuver tous les nouveaux parcs et tous les changements apportés aux parcs existants; le vérificateur général juge ce processus trop lourd. Néanmoins, en ce qui concerne le réseau des parcs nationaux du Canada, le mécanisme assure effectivement une certaine reddition des comptes au Parlement et, au bout du compte, au public. Après tout, c’est l’ensemble de la population canadienne qui est propriétaire des parcs nationaux, et ceux-ci sont gérés en son nom.

Pour résumer, le projet de loi C-7 aurait pour effet essentiel d'entériner dans la loi un régime fédéral-provincial de gestion qui fonctionne déjà. Les engagements à cet égard figurent dans l'entente de 1990; la sanction législative leur serait donnée par les projets de loi fédéral et provincial. S'il est vrai que le projet de loi définit schématiquement le cadre de gestion envisagé pour le parc marin, comme nous l'avons dit, c'est dans le règlement que se trouverait l'essence du régime. L'article 17 autoriserait le gouverneur en conseil à prendre des règlements sur la protection, les conditions et dispositions de cette protection, les contrôles exercés sur les activités, les permis, les amendes sanctionnant les infractions mineures et « toute mesure qu'il juge nécessaire à l'application de la présente loi ». Par exemple, peu de choses sont précisées dans le projet de loi, si ce n’est dans le préambule, sur l’éthique de la conservation. Le respect de cette éthique reposerait sur la fermeté de la réglementation. Heureusement, le plan directeur est beaucoup plus clair en ce qui concerne les stratégies de protection. Bien entendu, ce dernier serait beaucoup plus facile à modifier que la loi; en d'autres termes, il serait possible de remanier le plan, de façon à accroître ou réduire la protection des ressources marines. Pour l’heure, les deux gouvernements collaborent, en consultation avec les parties prenantes, à la rédaction et à l'harmonisation de la réglementation concernant le parc marin. Tant que ce processus ne sera pas terminé, il est difficile de savoir quelle efficacité la loi pourra avoir en ce qui concerne la protection du milieu marin exceptionnel que constitue cette partie de la rivière Saguenay et du fleuve St-Laurent.