Projet de loi C-10: Loi modifiant la Loi sur les subventions aux municipalités (LS-350F)

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PROJET DE LOI C-10 : LOI MODIFIANT LA LOI SUR LES
SUBVENTIONS AUX MUNICIPALITÉS

Le projet de loi C-10, Loi modifiant la Loi sur les subventions aux municipalités a été déposé à la Chambre des Communes le 27 octobre 1999 par le ministre des Travaux publics et des services gouvernementaux et il a fait l’objet d’une première lecture. Il est le résultat de la collaboration des membres d’un comité technique mixte composé de représentants de la Fédération canadienne des municipalités, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de Travaux publics et services gouvernementaux Canada. Le ministre a de plus procédé à de vastes consultations dans l’ensemble du pays. L’objectif du projet de loi, selon le ministre, est de moderniser la Loi sur les subventions aux municipalités pour la rendre plus juste, plus équitable et plus prévisible du point de vue des paiements fédéraux en remplacement d’impôts.

Le point de vue constitutionnel selon lequel les ministères, les organismes et les sociétés d’État fédéraux ne doivent pas être assujettis à la taxation locale est exprimé très clairement à l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 :

Le principe selon lequel les divers paliers gouvernementaux ne devraient pas pouvoir s’ingérer dans le domaine des taxes foncières les uns des autres est valable, mais, comme les municipalités dépendent considérablement des taxes foncières pour pouvoir fonctionner, le gouvernement fédéral a l’obligation morale de faire une contribution pour les services locaux qu’il utilise. Ces dernières années, les municipalités canadiennes ont tiré plus de la moitié de leurs revenus des taxes foncières (voir le tableau ci-dessous).

Sources de revenus des municipalités (%), 1994 - 1998.
	1994	1995	1996	1997	1998
Taxes foncières et connexes	49%	47%	50%	51%	57%
Ventes de biens et de services	19%	19%	20%	21%	21%
Revenu de placement	5%	7%	5%	5%	5%
Transferts	25%	26%	22%	20%	15%
Autre	2%	2%	2%	2%	2%

L’histoire de la politique des paiements fédéraux aux municipalités révèle une tendance à traiter les propriétés fédérales de plus en plus comme des propriétés commerciales et à supprimer progressivement les limitations et les restrictions. La Commission royale Rowell-Sirois sur les relations entre le Dominion et les provinces (1939) avait recommandé que le gouvernement fédéral paie des taxes foncières sur les propriétés appartenant à la Couronne. C’est en 1949 qu’a été promulguée la Loi sur les subventions aux municipalités. La Loi prévoyait le versement d’une subvention en remplacement d’impôts aux municipalités, mais seules les autorités locales dont les propriétés fédérales dépassaient quatre pour cent de l’évaluation foncière globale ont été indemnisées. Seulement 70 municipalités, environ, avaient une concentration suffisante de propriétés fédérales sur leur territoire pour avoir droit aux subventions. De plus, le gouvernement fédéral n’était responsable aux termes de la Loi que des trois quarts de la dette fiscale. En 1955, le seuil a été abaissé à deux pour cent de l’évaluation foncière globale, et le montant des subventions a été relevé pour correspondre à la taxe municipale intégrale. En 1980, l’éventail des propriétés fédérales couvert par la Loi sur les subventions aux municipalités a été élargi pour englober la plupart des catégories de propriétés fédérales. En 1992, on a annoncé le gel des paiements en remplacement d’impôts dans le cadre des mesures générales de restriction financière. Comme on pouvait s’y attendre, cette mesure n’a pas été bien accueillie par les municipalités. Le processus qui a fini par donner lieu au projet de loi C-10 venait d’être entamé. Au cours du débat sur les modifications à la Loi sur la marine marchande du Canada, qui ont été présentées pendant les 35e et 36e législatures, le statut fiscal des ports nationaux a été un objet de litige. On a fini par s’entendre pour traiter les ports nationaux comme les autres propriétés fédérales.

Ces articles modifieraient le titre intégral et le titre abrégé de la Loi : « Loi concernant les paiements versés en remplacement d’impôts aux municipalités, provinces et autres organismes exerçant des fonctions d’administration locale et levant des impôts fonciers » et « Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts ». Le terme « subvention » serait remplacé par le terme « paiement » pour traduire l’engagement fédéral à payer pour les services qu’il reçoit des municipalités.

Cet article modifierait les définitions énoncées dans la Loi, notamment en ajoutant l’expression « bien réel » à la définition du terme « immeubles ». Cette nouvelle formulation ne changerait rien aux montants versés par le gouvernement fédéral. Les définitions qui servent à établir la dette fiscale sont celles qui sont établies par les responsables de l’évaluation foncière et non par le gouvernement fédéral. Toutes les provinces et certaines municipalités ont leur propre base d’évaluation. Toutes se servent des terres et des immeubles. Certaines englobent les machines et le matériel, et d’autres encore, ne comptent que les machines et le matériel qui fournissent des services aux terres et aux immeubles qui se trouvent sur ces terres. Cet article apporterait également des changements stylistiques : on a remplacé par exemple l’expression « immeuble fédéral » par l’expression « propriété fédérale » dans la version française et le terme « emphyteutic » par l’expression « held under emphyteusis » dans la version anglaise, pour désigner un bail de 9 à 99 ans avec un loyer annuel comportant pour le locataire l’obligation d’apporter des améliorations.

Au paragraphe 3(6), le projet de loi C-10 ajouterait à la liste des propriétés fédérales assujetties à une taxe municipale en vertu du paragraphe 2(3) de la Loi les choses suivantes :

Le principe adopté est que les améliorations fédérales énumérées ci-dessus profitent aux employés du secteur public qui se trouvent dans l’immeuble et qu’elles doivent être taxées exactement comme le sont celles qu’une entreprise commerciale offrirait à ses employés. Les biens immeubles fédéraux situés dans des parcs urbains ne sont pas assujettis aux taxes municipales (alinéa (3)c)) parce qu’ils profitent directement au public sans qu’il en coûte un sou aux contribuables locaux.

Le paragraphe 3(6), du projet de loi C-10 modifierait l’alinéa 2(3)d) de la Loi en appliquant une disposition de l’actuelle Loi sur les subventions aux municipalités aux Cris-Naskapis et aux Sechelt ainsi qu’aux Premières nations du Yukon. Selon cette disposition, les résidences des employés fédéraux situées dans des réserves sont des propriétés fédérales aux fins des subventions.

Le paragraphe 3(6) ajouterait le paragraphe 2(4) à la Loi afin de couvrir les paiements en remplacement d’impôts au titre des fermes expérimentales et des stations de recherches. Pour fixer le taux d’imposition effectif, le ministre des Travaux publics devrait tenir compte des taux d’imposition dans le domaine de l’agriculture commerciale. Rappelons que la Loi sur les subventions aux municipalités actuelle définit le taux effectif comme suit :

Le paragraphe 2(4) proposé ne semble pas exiger du ministre plus que ce que n’exige la Loi actuelle.

Il s’agit d’un énoncé « de bonne volonté » pour souligner l’objet de la Loi, qui est l’administration juste et équitable des paiements en remplacement d’impôts.

Cet article a trait au pouvoir du ministre des Travaux publics de faire des paiements aux termes des paragraphes 3(1.1) et 3(1.2) proposés. Ces paragraphes donneraient au ministre des Travaux publics le pouvoir de faire un paiement supplémentaire à titre d’indemnisation pour les délais excessifs de versement des paiements fédéraux en remplacement d’impôts. Le ministre devrait être d’avis que le délai est excessif et faire une estimation de ce délai. Le paiement supplémentaire serait le produit du montant en souffrance multiplié par un taux d’intérêt ordinaire pour la période de retard. Le nouvel article 3.1 autoriserait le ministre à faire des paiements à l’administration locale au titre d’un locataire non ministériel dont le paiement est en retard si ladite administration avait tout fait ce qu’il était raisonnable de faire pour obtenir le règlement de la dette. Le mécanisme juridique consisterait à considérer la propriété qui n’était pas propriété fédérale aux termes de l’alinéa 2(3)h) comme propriété fédérale au cours de l’année où la dette a été contractée. On ne sait pas très bien si le ministre devrait traiter la dette en souffrance simplement comme un compte à régler intégralement ou comme tout autre montant dû aux termes de la Loi, avec l’obligation d’évaluer le taux fiscal effectif qui convient, etc., ou la possibilité de verser une indemnité au titre du retard de paiement.

Ces articles donneraient suite aux changements apportés aux articles 1, 2 et 3 eu égard au remplacement du terme « subvention » par le terme « paiement » et, dans la version française, du terme « immeuble » par le terme « propriété ».

L’article 9 modifierait les articles 7 et 8 de la Loi qui ont trait aux montants que l’on pourrait déduire des paiements en remplacement d’impôts faits par le gouvernement fédéral lorsque l’administration locale ne peut fournir une gamme complète de services aux propriétés fédérales. S’il y a une entente en vigueur (alinéas 7a) et 7b)), les réductions en question sont connues, mais, dans le cas contraire (alinéas 7c) et 7d) et article 8), le ministre devrait s’en tenir aux coûts de remplacement des services non fournis et à évaluer la réduction de la taxe foncière qui reviendrait à un contribuable municipal.

Ces articles apporteraient des modifications sous la forme de l’ajout du terme « propriété » et le remplacement du terme « subvention » par le terme « paiement » dans diverses parties de la Loi. Le projet de loi propose la création d’un nouveau conseil consultatif (article 14) qui règlerait les conflits sur l’impôt municipal au titre des sociétés d’État énumérées aux annexes III et IV de la Loi. L’article 10 ajouterait l’alinéa 9(1)g.1) à la Loi afin de donner au gouverneur général le pouvoir de passer des règlements à cet égard. Rappelons que ce pouvoir de réglementation concerne toutes les modifications exigées par les circonstances.

Un nouveau groupe consultatif conseillerait le ministre des Travaux publics lorsqu’une administration municipale ne serait pas d’accord avec l’évaluation fédérale de la valeur foncière, des dimensions de la propriété ou du taux fiscal effectif ou sur la question de savoir s’il y a retard excessif de paiement et s’il y a lieu de verser des intérêts. L’article 14 ajouterait le paragraphe 11.1(2) à la Loi pour préciser qu’un désaccord devrait exister, mais il ne limiterait pas explicitement la tâche du groupe consultatif aux seules plaintes des municipalités; les ministères et les organismes fédéraux pourraient donc eux aussi se plaindre des taxes qu’ils ont à payer.

Le groupe consultatif serait composé d’au moins deux membres de chaque province et de chaque territoire. Les membres seraient tenus d’avoir les connaissances ou l’expérience nécessaires. Leur mandat ne dépasserait pas trois ans et pourrait être renouvelé indéfiniment. C’est le ministre qui en désignerait le président, lequel aurait le pouvoir de structurer le groupe en sous-groupes. Les membres seraient rémunérés et leurs dépenses, payées. Ils interviendraient à la demande du ministre.

Ces articles modifieraient la Loi et ses annexes par l’ajout du terme « propriété » et le remplacement du terme « subvention » par le terme « paiement ». L’article 18 supprimerait les piscines extérieures de la liste de l’annexe II et les rendrait donc taxables, comme le prévoit l’article 3.

Par le projet de loi C-10, le gouvernement tente de répondre aux préoccupations municipales concernant les paiements fédéraux en remplacement d’impôts. Il ne va pas jusqu’à faire du gouvernement fédéral un contribuable municipal comme les autres, qui compterait sur les mécanismes d’appel provinciaux en vigueur si une évaluation lui semblait injuste. Il a en fait des raisons constitutionnelles de ne pas le faire. Cependant, l’argument théorique constitutionnel a beaucoup moins de poids eu égard aux sociétés d’État. Pourquoi la SRC devrait-elle être taxée différemment des autres radiodiffuseurs privés locaux ou la Banque de développement du Canada différemment des banques locales ?

Le projet de loi C-10 propose la création d’un groupe consultatif qui interviendrait à la demande du ministre des Travaux publics, et c’est le ministre, et non le groupe lui-même, qui désignerait son président, lequel aurait des pouvoirs étendus. Le groupe ne serait pas un mécanisme indépendant de règlement des différends. Dans certains cas, comme dans celui des sociétés d’État, c’est le ministre qui examinerait les décisions prises par d’autres, et, dans d’autres cas, c’est le groupe qui examinerait la décision du ministre et l’inviterait éventuellement à la reconsidérer. S’il s’agit d’une plainte pour retard de paiement, le ministre aurait déjà rendu directement une décision pour refuser l’indemnité ou en réduire le montant de ce que l’administration locale jugeait valable. Pour que la Loi marche, il faudra un groupe fort, capable d’affronter celui qui l’aura nommé et des ministres disposés à revoir leurs décisions.

Le projet de loi C-10 ne propose pas de mécanismes précis eu égard à la responsabilité parlementaire relative au nouveau système. Les décisions du groupe consultatif seront-elles publiées ? Comment les changements apportés aux dépenses figureront-ils dans les divers documents du budget ? On ne sait pas bien non plus comment le public peut déterminer si le nouveau système est meilleur que l’ancien. Mesurera-t-on son succès à la baisse du nombre des plaintes des municipalités concernant les revenus municipaux tirés du gouvernement fédéral? Ou à la fréquence à laquelle le ministre sera d’accord avec la recommandation du groupe consultatif ? Ou au fait que les taux de rejet des réclamations sont les mêmes pour le groupe consultatif et le ministre que dans le cadre des mécanismes provinciaux de règlement des différends ?